II SA/Ol 42/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędzia WSA Katarzyna Matczak Protokolant Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2008 r. sprawy ze skargi B. C., D. C., D. K., T. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego - oddala skargę. Wnioskiem inwestora - spółki z o.o. A w "[...]" z dnia 3 sierpnia 2007 r. zostało wszczęte postępowanie o ustalenie lokalizacji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie stacji telefonii komórkowej w "[...]" przy ul. "[...]" na oznaczonej działce. Po rozpatrzeniu tego wniosku Prezydent Miasta decyzją z dnia "[...]" r. odmówił ustalenia lokalizacji wymienionej inwestycji. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art.50 ust. 1 i 4, art. 53 ust.1 i 3 oraz art.54 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W uzasadnieniu decyzji powołano się na protesty przeciwko planowanej inwestycji, zgłoszone przez mieszkańców terenu położonego w sąsiedztwie działki, na której miał być posadowiony maszt. Ponadto organ orzekający w I instancji podał, iż działka objęta wnioskiem jest działką przeznaczoną pod zabudowę jednorodzinną, w miejscu otoczonym zabudową jednorodzinną, ogrodami i terenami rekreacyjnymi służącymi wypoczynkowi właścicieli okolicznych nieruchomości. Podkreślono również, że na działce przeznaczonej pod zabudowę jednorodzinną nie ma możliwości lokalizowania innych budowli w postaci masztów wolnostojących. Zdaniem organu budowa bazy telefonii komórkowej nie służy zaspakajaniu podstawowych potrzeb mieszkańców, a nadto naruszać będzie obowiązujący ład przestrzenny. Wskazano także, że na przedmiotowym terenie infrastruktura techniczna służąca zaspakajaniu potrzeb mieszkańców lokalizowana jest pod ziemią, a w tej sytuacji maszt stalowy o wysokości 27 m na betonowym fundamencie jest elementem szpecącym okolicę, a budowa masztu może spowodować spadek wartości nieruchomości, co naruszałoby interes mieszkańców. Decyzją z dnia "[...]" r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania W. N. – pełnomocnika A. spółki z o.o. w "[...]" od wymienionej decyzji Prezydenta Miasta na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło decyzję będącą przedmiotem odwołania i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy powołał się na art. 53 ust. 3 oraz art. 56 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Zdaniem organu II instancji Prezydent Miasta w swojej decyzji nie wskazał przepisów odrębnych, które mogłyby stanowić podstawę odmowy ustalenia przedmiotowej inwestycji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, iż przytoczone w uzasadnieniu decyzji organu I instancji okoliczności faktyczne nie mają znaczenia prawnego przy rozstrzyganiu sprawy, gdyż nie są przewidziane ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skargę na powyższą decyzję złożył pełnomocnik B. i D. C. oraz D. i T. K. - mieszkańców osiedla, na którym ma być posadowiony maszt , domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i zarzucając jej naruszenie prawa, w tym art. 56 w związku z art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nieuwzględnienie argumentacji mieszkańców osiedla "[...]" oraz argumentacji zawartej w uzasadnieniu decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skargi, z powołaniem się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazano, iż przedmiotowa inwestycja nie jest inwestycją celu publicznego. Zdaniem skarżących nieprawdziwe są twierdzenia pełnomocnika inwestora, że postawienie masztu zaspokajałoby podstawowe potrzeby mieszkańców. Do potrzeb tych nie należy korzystanie z telefonu komórkowego; potrzeby mieszkańców w zakresie łączności są zaspokojone, gdyż istnieje sieć telefonii stacjonarnej oraz osiedle pozostaje w zasięgu innych operatorów telefonii komórkowej. Zdaniem skarżących Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydając zaskarżoną decyzję nie uwzględniło argumentów dotyczących szkodliwego oddziaływania tej inwestycji na środowisko, a także położenia tego osiedla na skraju Lasu "[...]". Ponadto podkreślono, iż inwestycja może spowodować obniżenie wartości nieruchomości przy czym obniżenie tej wartości będzie wynikało miedzy innymi z trudności, które pojawią się przy ewentualnej sprzedaży, co naruszałoby interes właścicieli nieruchomości na osiedlu "[...]". Wskazano także, że organ II instancji pominął kwestie promieniowania podnoszoną i dokumentowaną przez mieszkańców osiedla "[...]". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zasada legalności, wyrażona w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U Nr 153, poz. 1269 ze zm.) obliguje sądy administracyjne do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny może wzruszyć zaskarżoną decyzję jedynie wówczas, gdy narusza ona przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) – zwanej dalej p.p.s.a. ) Rozpoznając skargę w świetle powołanych kryteriów, Sąd stwierdził, że skarga nie mogła zostać uwzględniona. W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu skargi, iż przedmiotowa inwestycja nie jest inwestycją celu publicznego. Zgodnie z art. 50 ust.1 zdanie pierwsze ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U Nr 80, poz.717 ze zmianami), zwanej dalej jako ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu, inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Inwestycję celu publicznego definiuje art. 2 pkt.5 ustawy, zgodnie z którym przez inwestycję tę należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), stanowiące realizację celów, o których mowa w art.6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2000 r. Nr 46, poz.543 ze zmianami), zwanej w treści uzasadnienia ustawą o gospodarce nieruchomościami.. Art.6 ustawy o gospodarce nieruchomościami przewiduje szeroki katalog celów publicznych. Za cel ten ustawodawca uznał między innymi wydzielanie gruntów pod obiekty i urządzenia łączności publicznej i sygnalizacji ( art. 6 pkt 1 tej ustawy). Nie można zgodzić się z zarzutem skarżących, że budowa stacji bazowej telefonii komórkowej nie jest inwestycją celu publicznego. Jak wskazuje doktryna, "status obiektów i urządzeń łączności publicznej w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami będą miały przynajmniej te składniki infrastruktury telekomunikacyjnej ("obiekty i urządzenia"), które stanowić będą elementy publicznej sieci telekomunikacyjnej w rozumieniu prawa telekomunikacyjnego, a więc sieci telekomunikacyjnej wykorzystywanej głównie do świadczenia usług telekomunikacyjnych dostępnych dla ogółu użytkowników". W konsekwencji, inwestycją celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym będą zamierzenia inwestycyjne dotyczące takiej sieci lub jej poszczególnych elementów (por. np. Grossmann T.: Pojęcie inwestycja celu publicznego w dziedzinie łączności, "Państwo i Prawo" 2005/9/81). Podkreślić również należy, że realizatorami inwestycji celu publicznego, rozumianego zgodnie z treścią art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie muszą być podmioty publiczne. Decydujące znaczenie ma bowiem charakter zamierzenia. W przypadku powierzenia realizacji zadania publicznego podmiotowi prywatnemu również taki podmiot może być adresatem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (por. np. Szewczyk M.: Lokalizacja inwestycji publicznych w świetle nowej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, CASUS 2003/2/6). Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, odwołując się do definicji celu publicznego zawartej w ustawie o gospodarce nieruchomościami, poprzestaje jedynie na oparciu pojęcia inwestycji celu publicznego na kryterium przedmiotowym. Warunkiem uznania inwestycji za inwestycję celu publicznego jest jedynie działanie o zasięgu co najmniej lokalnym w zakresie celów określonych w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Sam fakt, iż osiedle, na którym planowana jest przedmiotowa inwestycja, ma dostęp do innych, istniejących już sieci telefonicznych, nie pozbawia wnioskowanej inwestycji charakteru inwestycji celu publicznego. Podsumowując stwierdzić należy, że budowa stacji bazowej telefonii komórkowej ma na celu zapewnienie nieokreślonej liczbie użytkowników dostępu do usług publicznej sieci telefonicznej oraz służy zaspokojeniu potrzeby powszechnej - łączności publicznej wymienionej w art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stanowisko takie ugruntowane jest już w orzecznictwie sądów administracyjnych ( między innymi wyrok NSA z dnia 4 października 2005r., sygn. akt II OSK 495/05, wyrok NSA z dnia 19 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 38/07, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 22 czerwca 2006 r. II SA/Gd 536/2005, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 9 lutego 2006 r. II SA/Sz 1189/04). Mając na uwadze fakt, że budowa stacji telefonii komórkowej jest zaliczana do inwestycji celu publicznego, to zastosowanie powinien znaleźć art. 50 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu i planowaniu przestrzennym. Wskazać należy, iż organ wydający decyzję w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego jest związany wnioskiem. W sprawie takiej nie ma miejsca tak zwane uznanie administracyjne. Dla odmowy wydania decyzji wymagane jest wskazanie konkretnego przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który by się planowanej inwestycji sprzeciwiał. Przepis art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu wyraźnie stanowi, iż nie można odmówić wydania decyzji o lokalizacji celu publicznego, jeśli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Zatem wskazać należy, iż organ administracji wydając decyzję administracyjną, musi oprzeć rozstrzygnięcie na wyraźnie wskazanej normie prawnej i nie wolno mu przekroczyć granic, jakie ta norma wyznacza. Jeśli zatem regulacje prawne przewidują wydawanie w określonych przypadkach decyzji do ustalenia zasad i warunków zagospodarowania i zabudowy terenu, to zainteresowany w razie spełnienia ustawowych warunków ma prawo skutecznie domagać się wydania decyzji o określonej treści. Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego stanowi typowy przykład aktów związanych, czyli takich w których organ bada określony stan faktyczny pod kątem zgodności z prawem (patrz E. Mzyk, Z. Niewiadomski, M. Rzążewska, Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym....str. 116). Rozstrzygnięcie w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego ma charakter wyłącznie deklaratoryjny. W takim postępowaniu zadaniem organu jest zbadanie, czy na danym terenie możliwa jest lokalizacja inwestycji celu publicznego z uwzględnieniem przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu oraz przepisów szczególnych. Odmowa wydania takiej decyzji może nastąpić wyłącznie w warunkach określonych art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu. W ocenie, Sądu Samorządowe Kolegium Odwoławcze zasadnie wskazało, że organ I instancji nie wskazał przepisu odrębnego, który uzasadniałby odmowę podjęcia pozytywnej dla wnioskodawcy decyzji. Art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu, na który powołał się Prezydent Miasta, nie może być rozumiany jako przepis odrębny przywołany w art. 56 tejże ustawy. Art. 54 określa jedynie treść decyzji lokalizacyjnej Organ wydając decyzję o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien zaś w sposób niebudzący wątpliwości wykazać niezgodność zamierzeń wnioskodawcy z przepisami odrębnymi bądź też wyjaśnić okoliczności przewidziane w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uniemożliwiające pozytywne załatwienie sprawy (por. wyrok NSA z dnia 10 listopada 1998r., II S.A./Gd 375/97, LEX nr 44227). Stwierdzić zatem należy, iż organ nie mógł podjąć arbitralnej decyzji tylko na podstawie ogólnego powołania tego przepisu. Organ pierwszej instancji w niniejszej sprawie po przeprowadzeniu analizy aktów prawa powszechnie obowiązującego, powinien wskazać konkretny przepis, którego dyspozycję uznał za naruszoną oraz wykazać na czym to pogwałcenie konkretnej normy prawnej polega. Jeśli chodzi o zarzut szkodliwego oddziaływania planowanej inwestycji na zdrowie mieszkańców osiedla oraz środowisko, to należy zauważyć, że postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko planowanych przedsięwzięć prowadzone jest zgodnie z przepisami rozdziału 2 działu VI tytuł I ustawy z dnia27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska ( Dz. U z 2006 r. Nr129, poz.902 ze zmianami) i jest obecnie postępowaniem odrębnym od postępowania o ustalenie warunków zabudowy lub lokalizacji inwestycji celu publicznego. Postępowanie to prowadzi się obowiązkowo dla planowanego przedsięwzięcia, mogącego znacząco oddziaływać na środowisko (art. 46 ust. 1 tej ustawy). Wynikiem tego postępowania jest wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i zgody na realizację przedsięwzięcia, zwanej decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach. W myśl jednak art. 46 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo ochrony środowiska wydanie takiej decyzji następuje przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę obiektu budowlanego, decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego oraz decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych. Nie przesądzając zatem oceny wpływu projektowanej inwestycji na środowisko, Wojewódzki Sad Administracyjny stwierdził, że kwestia ta nie podlega kontroli w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Ten aspekt może być badany i oceniany w dalszym procesie inwestycyjnym przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Mając powyższe na względzie należało uznać, iż decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego uchylająca decyzję organu I instancji i przekazująca sprawę do ponownego rozpoznania była trafna. Wydanie decyzji kasatoryjnej w okolicznościach niniejszej sprawy było konieczne, skoro organ I instancji nie dokonał żadnych ustaleń i nie wskazał na czym polega niezgodność wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego z konkretnie wskazanym przepisem obowiązującego prawa. Zaskarżona decyzja nie narusza więc prawa, a wszystkie zarzuty skargi pozbawione są słuszności. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.