II OSK 38/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser (spr.) Sędziowie NSA Alicja Plucińska - Filipowicz NSA Jerzy Stelmasiak Protokolant Anna Wieczorek po rozpoznaniu w dniu 19 lutego 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 29 września 2006 r. sygn. akt II SA/Po 723/05 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę kasacyjną Wójt Gminy C. decyzją z dnia [...] nr [...] umorzył postępowanie w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie stacji telefonii komórkowej wraz z przyłączem energetycznym na terenie działki nr [...] położonej w miejscowości C.. Uzasadniając organ wskazał, że w dniu [...] wydana została decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dotycząca budowy stacji telefonii komórkowej wraz z przyłączem energetycznym dla terenu działki nr [...]. Na skutek postępowania odwoławczego i orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uchyliło decyzję dnia [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Inwestycja będąca przedmiotem wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, po uzyskaniu stosownego pozwolenia na budowę została w całości zrealizowana. Dlatego wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego należało uznać za bezprzedmiotowe. Zgodnie z art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) decyzje o lokalizacji inwestycji celu publicznego wydaje się dla inwestycji planowanej, jeszcze niezrealizowanej, natomiast w rozpatrywanej sprawie inwestycja zastała zrealizowana, wobec czego postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Pismem z dnia [...] odwołanie od decyzji o umorzeniu postępowania wnieśli "mieszkańcy wsi C. i C.", podnosząc, że przez ponad rok Wójt Gminy C. pozostawał w bezczynności, pozostawiając kierowane do niego skargi bez odpowiedzi. Wydana decyzja umarzająca postępowania uzasadniana jest natomiast faktem zrealizowania inwestycji. W piśmie podniesiono również okoliczność szkodliwego wpływu planowanej inwestycji na środowisko. Samorządowe Kolegium odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając organ odwoławczy przytoczył okoliczności podnoszone w uzasadnieniu decyzji organu I instancji i wskazał, że kwestie związane z wydaniem pozwolenia na budowę należą do odrębnego postępowania, pozostając poza przedmiotem rozpatrywanej sprawy. W skardze do sądu administracyjnego podniesiono zarzut bezczynności Wójta G., szkodliwego wpływu zrealizowanej inwestycji na zdrowie i zauważono, że pomimo wskazówek Sądu nie dokonano stosownych pomiarów i nie uzupełniono oceny oddziaływania inwestycji na środowisko. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 29 września 2006 r. (sygn. akt II SA/Po 723/05) oddalił skargę. Sąd orzekł, że wbrew zarzutom podnoszonym w toku postępowania sądowoadministracyjnego zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca nie naruszają przepisów prawa. Zdaniem Sądu, decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu powinna być wydawana przed przystąpieniem do zmiany sposobu zagospodarowania terenu lub jego zabudowy. Decyzje ustalające warunki zabudowy wydaje się, bowiem wyłącznie dla inwestycji projektowanych. Jak zauważył WSA w Poznaniu, w rozpoznawanej sprawie zrealizowanie przedsięwzięcia doprowadziło już do zmiany sposobu zagospodarowania terenu, dlatego postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla tej zrealizowanej inwestycji stało się bezprzedmiotowe. W skardze kasacyjnej z dnia 24 listopada 2006 r. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu podniesiono zarzut naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 50 ust. 1 w związku z art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2000 r. Nr 46 poz. 543 ze zm.), poprzez przyjęcie, że inwestycja, której dotyczy zaskarżona decyzja jest inwestycją celu publicznego oraz poprzez przyjęcie, że decyzji o warunkach zabudowy nie wydaje się dla inwestycji już zrealizowanej. Ponadto, wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wskazania i wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego Skarżąca podniosła, że inwestycja, której dotyczy zaskarżony wyrok została błędnie zakwalifikowana jako inwestycja celu publicznego. Zdaniem Skarżącej, inwestycja polegająca na budowie stacji telefonii komórkowej wraz z przyłączem energetycznym nie stanowi inwestycji celu publicznego. W opinii Skarżącej, wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie jest bezprzedmiotowe w sytuacji, gdy inwestycja została zrealizowana w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy, która została prawomocnie uchylona. Nie można więc przyjąć, że możliwa jest realizacja inwestycji z naruszeniem przepisów dotyczących planowania i zagospodarowania przestrzennego. W odniesieniu do naruszenia przepisów postępowania, Skarżąca stwierdziła, że Sąd pierwszej instancji nie wskazał, jaki przepis prawa stanowi podstawę twierdzenia, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla zrealizowanej inwestycji jest bezprzedmiotowe. WSA w Poznaniu wskazał wprawdzie na orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz stosowane poglądy doktryny, ale nie wskazał podstawy prawnej uzasadniającej swój pogląd. W opinii Skarżącej, brak podstawy prawnej dla wydanego orzeczenia czyni je wadliwym i winno przesądzać o jego uchyleniu. Dodatkowo, zdaniem Skarżącej, jeżeli Sąd I instancji wskazałby podstawę prawną wyroku, skarżąca miałaby możliwość zgłoszenia zarzutów materialnoprawnych w zakresie powołanej przez WSA w Poznaniu podstawy prawnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 15 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., Sąd ten rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych, stosownie do przepisów ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Rozpatrując skargę kasacyjną w tym zakresie należy stwierdzić, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa procesowego, należy wskazać, że stosownie do art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Motywy wyroku mają przekonywać o słuszności rozstrzygnięcia, (...) muszą być jasne i zwięzłe a zarazem przekonywające (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 marca 2006 r., sygn. akt II OSK 632/05, niepublikowany). Nawet, jeżeli zgodzić się z twierdzeniem, że w uzasadnieniu nie podano wyraźnie podstawy prawnej, to z całości sprawy oraz z powołanych w uzasadnieniu orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz poglądów doktryny można niewątpliwie jednoznacznie wskazać na motywy orzeczenia Sądu pierwszej instancji zgodnie z wymaganiami wskazanymi powyżej. Dodatkowo stwierdzić należy, że skoro sąd w uzasadnieniu wyroku nie wskazał wprost przepisów prawa materialnego, które były podstawą materialnoprawną rozstrzygnięcia a oddalił skargę to znaczy to tyle, że sąd zaakceptował jako podstawę rozstrzygnięcia przepisy prawa stosowane w toku orzekania przez organy administracji publicznej w toku postępowania administracyjnego. Należy również podkreślić, że z uwagi na sprawozdawczy charakter uzasadnienia wyroku oraz że jego sporządzenie następuje już po rozstrzygnięciu sprawy przez Sąd, wskazanie jedynie zarzutu naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może, co do zasady, stanowić skutecznej podstawy kasacyjnej. Naruszenie tego przepisu przez Sąd I instancji nie może mieć już istotnego wpływu na wynik sprawy. W konsekwencji, zarzut naruszenia wskazanego przepisu będzie skuteczny tylko wtedy, gdy połączony zostanie z innymi uchybieniami Sądu zaistniałymi na etapie rozpoznania skargi lub gdy wadliwość uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia jest tego rodzaju, że nie pozwala na kontrolę kasacyjną tego orzeczenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2007 r. sygn. akt II OSK 203/06, niepublikowany). W świetle powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny w rozpatrywanej sprawie nie stwierdza, aby uzasadnienie wyroku WSA w Poznaniu uniemożliwiło kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należałoby uznać za usprawiedliwiony jedynie w przypadku, w którym Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wyjaśniłby w sposób adekwatny, dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy przepisów prawa. W odniesieniu do zarzutu naruszenia prawa materialnego poprzez błędne uznanie, że inwestycja polegająca na budowie stacji telefonii komórkowej wraz z przyłączem energetycznym nie stanowi inwestycji celu publicznego należy wskazać, że stosownie do art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przez inwestycję celu publicznego należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym) stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie zaś z pkt 1 tego artykułu, celami publicznymi w rozumieniu ustawy jest wydzielanie gruntów pod drogi publiczne i drogi wodne, budowa i utrzymywanie tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, części lotniczych lotnisk oraz służących do kierowania, kontroli, nadzoru i zabezpieczania ruchu lotniczego, w tym rejonów podejść, a także łączności publicznej i sygnalizacji. Jak wskazuje doktryna, "status obiektów i urządzeń łączności publicznej w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami będą miały przynajmniej te składniki infrastruktury telekomunikacyjnej ("obiekty i urządzenia"), które stanowić będą elementy publicznej sieci telekomunikacyjnej w rozumieniu prawa telekomunikacyjnego, a więc sieci telekomunikacyjnej wykorzystywanej głównie do świadczenia usług telekomunikacyjnych dostępnych dla ogółu użytkowników". W konsekwencji, inwestycją celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym będą zamierzenia inwestycyjne dotyczące takiej sieci lub jej poszczególnych elementów (por. np. Grossmann T.: Pojęcie inwestycja celu publicznego w dziedzinie łączności, "Państwo i Prawo 2005/9/81). Na marginesie warto wskazać, że realizatorami inwestycji celu publicznego, rozumianego zgodnie z treścią art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.) nie muszą być podmioty publiczne. Decydujące znaczenie ma charakter zamierzenia. W przypadku powierzenia realizacji zadania publicznego podmiotowi prywatnemu również taki podmiot może być adresatem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (por. np. Szewczyk M.: Lokalizacja inwestycji publicznych w świetle nowej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, CASUS 2003/2/6). Mając więc na względzie, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, odwołując się do definicji celu publicznego zawartej w ustawie o gospodarce nieruchomościami, poprzestaje jedynie na oparciu pojęcia inwestycji celu publicznego na kryterium przedmiotowym, to warunkami uznania inwestycji za inwestycję celu publicznego jest działanie o zasięgu co najmniej lokalnym w zakresie celów określonych w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Odnosząc powyższe do rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że budowa stacji bazowej telefonii komórkowej ma na celu zapewnienie nieokreślonej liczbie użytkowników dostępu do usług publicznej sieci telefonicznej oraz służy zaspokojeniu potrzeby powszechnej - łączności publicznej wymienionej w art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z wyżej wskazanych powodów, w opinii Naczelnego Sądu Administracyjnego, sporną inwestycję należy uznać za inwestycję celu publicznego. W związku z twierdzeniami Skarżącej, jakoby realizacja inwestycji nastąpiła z naruszeniem przepisów dotyczących planowania i zagospodarowania przestrzennego należy podkreślić, że zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym pod pojęciem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu rozumie się zarówno decyzję o lokalizacji celu publicznego, jak i decyzję określającą sposób zagospodarowania i warunki zabudowy innych - niepublicznych inwestycji. Jeśli więc w przepisach szczególnych mowa jest o decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, to zależnie od odniesienia przewidywanej zmiany zagospodarowania terenu do celu publicznego należy zastosować właściwe urządzenie prawne, którym będzie odpowiednio decyzja o lokalizacji celu publicznego, bądź też decyzja o warunkach zabudowy. Mając na uwadze fakt, że budowa stacji telefonii komórkowej jest zaliczana do inwestycji celu publicznego, to zastosowanie powinien znaleźć art. 50 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu i planowaniu przestrzennym. Przepis ten stanowi, że inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (...). Należy jednak zauważyć, że z istoty regulacji prawnej dotyczącej planowania i zagospodarowania przestrzennego, a w szczególności zgodnie ze wskazanym powyżej przepisem decyzje dotyczące lokalizacji inwestycji celu publicznego wydaje się wyłącznie dla inwestycji projektowanych i niezrealizowanych. Dlatego też, w opinii Naczelnego Sądu Administracyjnego, słusznie stwierdzono, że postępowanie w tym zakresie jest bezprzedmiotowe. Sąd ponadto zauważa, że właściwe organy administracyjne dopełniły ciążących na nich obowiązków, w szczególności tych dotyczących uzgodnień w zakresie ochrony środowiska. Wobec stwierdzenia, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy ppsa, orzekł jak w sentencji.