II OSK 632/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski, Sędziowie NSA Alicja Plucińska-Filipowicz /spr./, Henryk Ożóg, Protokolant Agnieszka Majewska, po rozpoznaniu w dniu 9 marca 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Spółdzielni Mieszkaniowej "Ł." w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 27 stycznia 2005 r. sygn. akt II SA/Lu 865/04 w sprawie ze skargi J. i Z. B. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia [...] października 2004 Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wykonania nałożonych obowiązków uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie Wyrokiem z dnia 27 stycznia 2005 r. sygn. akt II SA/Lu 865/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie po rozpoznaniu skargi J. i Z. B. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia [...] października 2004 r. Nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta L. z dnia [...] sierpnia 2004 r. o stwierdzeniu wykonania przez Spółdzielnię Mieszkaniową Ł. w L. obowiązku nałożonego ostateczną decyzją tego organu z dnia 24 marca 2003 r. dostarczenia opracowanej przez uprawnioną osobę dokumentacji technicznej oraz dokonanie przewidzianych tą dokumentacją robót budowlanych w określonym terminie - uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu powyższego wyroku podano, że na decyzję uznającą spełnienie nałożonych wcześniejszą decyzją organu nadzoru budowlanego skargę wnieśli J. i Z. B. zarzucając nieprawidłowość podejmowanych przez organ czynności kontrolnych oraz dokonaną w sprawie ocenę w sytuacji, gdy roboty mające na celu doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem nie zostały w pełni wykonane, skoro w miejsce mających być zamontowane dźwigów dla niepełnosprawnych został zamontowany tylko jeden dźwig przy klatce schodowej nr [...] z pominięciem dwóch pozostałych klatek schodowych oraz usytuowanie skrajnego miejsca parkingowego w odległości 2,64m od granicy nieruchomości skarżących, akcentując zwłaszcza naruszenie przepisów dotyczących usytuowania obiektu względem granicy i jego wysokości, niezrealizowania części garaży, wybudowanie większej liczby mieszkań, wykonania dodatkowego wejścia w części frontowej budynku, zaadaptowania części pomieszczeń na lokal użytkowy, nie zapewnienie wymaganej liczby miejsc parkingowych, samowolne użytkowanie całego obiektu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, że organy nadzoru budowlanego nie zbadały istotnych dla sprawy okoliczności stosownie do art.7, 77 ( 1 i art. 80 kpa. Dodatkowo zauważył, że dokonano w sprawie błędnej interpretacji ( 16 rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki w aspekcie zapewnienia warunków dla niepełnosprawnych. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowa Ł. w L. reprezentowana przez adwokata D. P. zarzucając: 1/ naruszenie przepisów postępowania - art. 145 ( 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, zwanej dalej "ppsa", przez uwzględnienie skargi pomimo iż postępowanie administracyjne przeprowadzone przez organy nadzoru budowlanego nie było dotknięte wadą określoną w tym przepisie a zwłaszcza przyjęcie przez Sąd I instancji, iż organy nadzoru budowlanego powinny były zbadać dokumentację techniczną przedłożoną przez inwestora w znacznie szerszym zakresie niż to wynika z uzasadnienia uchylonych decyzji, skoro zakres badania dokumentacji był określony decyzją wcześniejszą oraz zakresem przeróbek określonych w nakazanej dokumentacji; błędne przyjęcie, że organy przy podejmowaniu decyzji pominęły wcześniejsze rozstrzygnięcia, a w tym sądu administracyjnego; zbędne zalecenie wyjaśnienia kwestii terminu wykonania nałożonego decyzją obowiązku, pomimo jednoznacznego wskazania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż dokumentacja została złożona w zakreślonym terminie, 2/ naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie przepisu ( 16 rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1994 r., gdyż przepis ten dotyczy utwardzonych dojść do budynku mieszkalnego, to jest elementu, który nie był wskazywany jako konieczny do przeróbek w decyzji z dnia 24 marca 2003 r. Odpowiedź na skargę kasacyjną wnieśli J. i Z. B. wnosząc o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie prawnej. Podstawę skargi kasacyjnej stanowił zarzut naruszenia przepisu art. 145 ( 1 pkt 1 lit. c ppsa wobec niesłusznego uchylenia zaskarżonej decyzji. Strona prezentuje pogląd, że zarówno postępowanie administracyjne zakończone zaskarżoną decyzją jak i sama decyzja nie jest dotknięte wadami uzasadniającymi takie rozstrzygnięcie. Przede wszystkim wadliwe Sąd I instancji uznał, że organy nadzoru budowlanego powinny zbadać dokumentację techniczną przedłożoną przez inwestora w znacznie szerszym zakresie, niż tego dokonały, podczas gdy kwestia zakresu dokumentacji i przeróbek wiązała się z wcześniejszą decyzją, która poddana już była ocenie sądu administracyjnego co do jej zgodności z prawem. Treść zarzutów skargi kasacyjnej jak i uzasadnienia tej skargi wskazuje na to, że rozstrzygnięcie zaskarżonego wyroku jest przez stronę traktowane jako nieprawidłowe zwłaszcza ze względu na niejasne i nie wyczerpujące uzasadnienie tego wyroku /np. brak wskazania w jakim zakresie pominięto wcześniejsze rozstrzygnięcia sądu administracyjnego/, wskazanie natomiast przez Sąd w uzasadnieniu takich okoliczności, które w ogóle w sprawie nie wystąpiły /por. dojścia do budynku dla niepełnosprawnych/. Mając na uwadze zarzuty skargi kasacyjnej, które w pierwszym rzędzie dotyczą tego, że zamiast oddalić skargę J. i Z. B. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie skargę tę uwzględnił uchylając decyzje organów I i II instancji nadzoru budowlanego orzekających w sprawie, nie wskazując jednocześnie w uzasadnieniu wyroku motywów, dla których takie właśnie w sprawie zapadło rozstrzygnięcie, nadto już po wydaniu przez tenże Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w dniu 11 maja 2004 r. sygn. akt II SA/Lu 503/03 wyroku oddalającego skargę J. i Z. B. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie w przedmiocie nakazania przedłożenia określonych dokumentów. Oddalona tym wyrokiem decyzja rozstrzygała o nałożeniu na inwestora na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego obowiązku "dostarczenia opracowanej przez uprawnioną osobę dokumentacji technicznej" i jednocześnie o "dokonaniu przewidzianych dokumentacją przeróbek". Oznaczało to, że inwestor miał obowiązek zlecić projektantowi opracowanie wymaganej ustawą - Prawem budowlanym dokumentacji budowlanej a także, bez uprzedniej oceny tej dokumentacji przez właściwy organ administracji budowlanej - dokonać przewidzianych tą dokumentacją przeróbek. Decyzja ta pozostawała poza kontrolą Sądu w niniejszej sprawie, bowiem jak to wskazano wyżej, skargę J. i Z. B. na tę decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił wyrokiem z dnia 11 maja 2004 r. sygn. akt II SA/Lu 503/03. Godzi się jedynie zauważyć, że w uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał, że prawidłowo został w tej sprawie zastosowany art. 51 Prawa budowlanego jak też zostały zachowane w sprawie przepisy proceduralne. Tytułem pouczenia w uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż "Konsekwencją wykonania nałożonego obowiązku po odpowiedniej ocenie złożonych dokumentów będzie możliwość ubiegania się przez inwestora o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu. W ramach tej oceny organ nadzoru budowlanego rozważy niewątpliwie także kwestię wpływu usytuowania budynku inwestora na naruszenie interesu skarżących jako właścicieli działki sąsiedniej...". Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli do Naczelnego Sądu Administracyjnego J. i Z. B., jednakże wobec cofnięcia skargi kasacyjnej wyrok ten się uprawomocnił. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie w niniejszej sprawie został wydany po rozpoznaniu skargi J. i Z. B. na kolejną decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia [...] października 2004 r., której przedmiotem było już tylko stwierdzenie wykonania obowiązków nałożonych decyzją uznaną wymienionym wyżej wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 11 maja 2004 r. za zgodną z prawem. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie mając na uwadze prawomocne rozstrzygnięcie zawarte w powyższym wyroku powinien zbadać legalność zaskarżonej decyzji przy uwzględnieniu stanu prawnego będącego wynikiem wydania tego wyroku i jego wpływu na dalsze działania podejmowane tak przez inwestora jak i organy nadzoru budowlanego. Sąd powinien też zauważyć, iż w orzecznictwie sądowo-administracyjnym jednoznacznie przyjmuje się, że strona może skutecznie podnosić tylko te okoliczności, które mają bezpośredni związek z jej interesem prawnym, natomiast jak to podnosi się w skardze kasacyjnej, w sprawie w ogóle nie występowała kwestia utwardzonych dojść do budynku mieszkalnego wielorodzinnego, jak też właściciele sąsiedniej działki nie mogą skutecznie podnosić rozwiązań dotyczących budynku na sąsiedniej działce, jeżeli nie wiążą się one z ich interesem prawnym. Już tylko to, co zostało wskazane wyżej daje podstawę do jednoznacznego stwierdzenia, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku, jak to słusznie zarzuca się w skardze kasacyjnej, uniemożliwia zrozumienie motywów, jakimi kierował się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wydając zaskarżony wyrok. Należy natomiast wyraźnie podkreślić, iż motywy wyroku mają wykazać, że sąd właściwie wypełnił przypisaną mu ustawą rolę i to nie tylko w zakresie ferowania rozstrzygnięcia, ale również w szerszym znaczeniu, a więc przede wszystkim wykazywać spełnienie wymogu określonego w art. 1 ( 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz. 1269/ sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Uzasadnienie wyroku adresowane jest z jednej strony do organów administracji publicznej, z drugiej zaś strony do tych podmiotów, które uczestniczyły w postępowaniu sądowo-administracyjnym, a więc do stron, uczestników i podmiotów na prawach strony. Motywy wyroku mają przekonywać o słuszności rozstrzygnięcia, wyrabiać świadomość prawną, wychowywać, wskazywać na to, iż sądy faktycznie nie tylko zajmują się kontrolą legalności, ale przede wszystkim sprawują wymiar sprawiedliwości, dbają o przestrzeganie praworządności, podnoszą zaufanie do Państwa i jego organów. Nie może budzić wątpliwości, że przystępując do sporządzania uzasadnienia wyroku trzeba mieć świadomość, iż nie służy ono tylko autorowi uzasadnienia, składowi orzekającemu, lecz jest adresowane na zewnątrz. Myśl o adresatach wyroku powinna towarzyszyć sądowi w trakcie całego procesu sporządzania uzasadnienia. Wymagane jest, aby uzasadnienie stanowiło konsekwentną, logiczną, zwięzłą a zarazem pełną syntezę a nie tylko zestaw wypowiedzi często w ogóle ze sobą nie powiązanych. Powinno być zwięzłe i jednocześnie przekonywujące. Nie może być przeładowane rozwlekłą argumentacją, w tym wywodami formułowanymi zamkniętym językiem prawniczym, a także obszernymi wywodami naukowymi. Ma to być motywacja realna, odpowiednia do danej sprawy, konkretnych decyzji i potrzeb stanu danej sprawy, a nie pozorna. Uzasadnienie jest przekonywujące tylko wtedy, gdy argumenty w nim powołane są trafne /celnie użyte/ a nie wówczas, gdy jest ich mnogość. Nadmierna liczba argumentów może powodować wrażenie, że sąd sam nie jest przekonany co do słuszności własnego rozstrzygnięcia. Poważną kwestią jest wymagana dla uzasadnienia wyroku jasność wypowiedzi. Nie wystarczy wydać dobry co do rozstrzygnięcia /trafny/ wyrok. Sztuką jest wyrok uzasadnić w taki sposób, aby każdy go czytający odniósł wrażenie, że tylko taki wyrok należało wydać, że jest on praworządny i sprawiedliwy, zaś sąd, który go wydał właściwie sprawuje władzę sądowniczą. W uzasadnieniu wyroku sądu I instancji wskazane jest wywiedzenie, że sąd ten wydał określonej treści wyrok nie będąc związany granicami skargi, lecz oceniał kontrolowany pod względem legalności akt mając na uwadze wszystkie niezbędne do rozstrzygnięcia okoliczności i przepisy. Nie jest dopuszczalne takie sformułowanie motywów wyroku, iż jego adresat, a także każda osoba zapoznająca się z jego treścią, może odnieść wrażenie, iż są to motywy zdawkowe, niezrozumiałe, mogące świadczyć np. o tym, że sąd orzekając w sprawie nie był w pełni świadomy przyczyn takiego właśnie rozstrzygnięcia. Podstawową kwestią jest styl formułowania motywów. Należy mieć zwłaszcza na uwadze, że sąd rozstrzyga sprawę w danej instancji. Sąd natomiast nie dyskutuje, nie zadaje pytań, tylko kategorycznie stwierdza, ewentualnie /dodatkowo/ zauważa. Nigdy sąd nie może używać sformułowania "wydaje się" i tym podobnych, wskazujących na to, że nie jest przekonany co do określonego kierunku wnioskowania. Motywy wyroku mają bowiem wykazać prawidłowość rozstrzygnięcia sądu, a nie wskazać, jakie ten sąd ma wątpliwości czy wahania. Nie powinno się w zasadzie używać dygresji ani też stawiać pytań. Forma wypowiedzi uzasadnienia powinna być kategoryczna. Język powinien być rzeczowy, nie jest wskazane używanie stylu charakterystycznego dla wywodów doktrynalnych, wyrok bowiem to nie jest rozprawa naukowa. Sąd sądzi, rozstrzyga, wymierza sprawiedliwość, jest władzą sądowniczą, a nie polemizuje. Nie jest też wskazane używanie paremii łacińskich, mało który bowiem z adresatów wyroku będzie mógł zrozumieć tak formułowane motywy. Wskazane jest ponadto unikanie "zwrotów wiecowych", oratorskich. Wyrok nie jest bowiem przemówieniem, lecz argumentacją rozstrzygnięcia. Nie ma tu miejsca na zwroty pochwalne, zniesławiające, niezrozumiałe, epitety i ozdobniki, nie podyktowane potrzebą motywacji stanowiska Sądu. Należy stwierdzić, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odpowiada powyższym wymogom przede wszystkim z tej przyczyny, iż zostało sformułowane w sposób niejasny, z nadużyciem zwrotów charakterystycznych dla języka prawniczego, zamkniętego dla osób ten zawód nie wykonujących. Treść uzasadnienia nie pozwala nawet osobom wykonującym zawód prawniczy a co dopiero osobom nie będącym prawnikami, doszukać się wyjaśnienia przyczyn rozstrzygnięcia, o czym mogą świadczyć zarzuty podnoszone w skardze kasacyjnej a zwłaszcza dotyczące braku w uzasadnieniu wyroku jednoznacznego wskazania przyczyn rozstrzygnięcia. Absolutnie przy tym nie jest możliwy do zaakceptowania brak odniesienia się w zaskarżonym wyroku do tego, jaki znaczenie dla niniejszej sprawy ma rozstrzygnięcie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 11 maja 2004 r. Z tych przyczyn należało orzec jak w sentencji wyroku na podstawie art. 185 ( 1 ppsa.