I OSK 895/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Sędziowie Małgorzata Pocztarek (spr.) NSA Tadeusz Geremek Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 12 marca 2008 r. sygn. akt II SA/Sz 1163/07 w sprawie ze skargi E. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie zaliczki alimentacyjnej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 12 marca 2008 r., sygn. akt II SA/Sz 1163/07, po rozpoznaniu skargi E. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...], w przedmiocie zaliczki alimentacyjnej skargę oddalił. Z uzasadnienia wyroku wynika, że E. B., działając jako pełnomocnik pełnoletniego syna M. P., w dniu [...] września 2007 r. złożyła wniosek o ustalenie prawa do zaliczki alimentacyjnej. Prezydent Miasta Szczecin decyzją z dnia [...] września 2007 r. nr [...], na podstawie art. 104 K.p.a. oraz art. 7 ust. 2 i art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz.U. Nr 86, poz. 732 ze zm.) - odmówił przyznania E. B. zaliczki alimentacyjnej dla syna M. P. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że miesięczny dochód na osobę w rodzinie wnioskodawczyni wyniósł [...] zł, a zatem przekracza dopuszczalną wysokość, tj. kwotę [...] zł. W odwołaniu od powyższej decyzji E. B. podniosła, że w 2006 r. otrzymała wcześniejszą emeryturę w kwocie [...] zł miesięcznie, przyznaną wyrokiem Sądu Okręgowego w Szczecinie. Powyższe świadczenie zostało jej wypłacone z wyrównaniem za okres 2 lat. W dalszej części odwołania E. B. przedstawiła sytuację zdrowotną i materialną swoją i syna, prosząc o pilne rozpatrzenie jej podania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 2 pkt 5, art. 7 ust. 1 i ust. 2, art. 8 ust. 4 i art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej oraz art. 3 pkt 1 lit. c/ tiret 14 i 26 i art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), a także § 15 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz.U. Nr 105, poz. 881 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania E. B. - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium w uzasadnieniu decyzji podzieliło w całości stanowisko organu pierwszej instancji, wskazując, że z dokumentów zgromadzonych przez organ pierwszej instancji wynika, iż M. P. jest osobą uprawnioną do zaliczki alimentacyjnej i nie przekroczył wieku uprawniającego do tego świadczenia (ukończył on wprawdzie 18 lat, ale uczy się nadal w liceum ogólnokształcącym). Organ odwoławczy podkreślił, że ustawa o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych i zaliczce alimentacyjnej nie podaje zasad ustalania dochodu, od którego zależy uprawnienie do zaliczki alimentacyjnej, a jedynie w art. 7 ust. 2 określa kwotę kryterium dochodowego, tj. 583 zł oraz w art. 8 ust. 4 nakazuje przy ustalaniu prawa do zaliczki alimentacyjnej nie wliczać do dochodu otrzymywanej zaliczki. Ponadto zgodnie z art. 18 ust. 2 ww. ustawy, w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy o świadczeniach rodzinnych, jeżeli nie są sprzeczne z tą ustawą. W dalszej części uzasadnienia decyzji Kolegium podniosło, że z akt przedmiotowej sprawy wynika, iż rodzina E. B. składa się z dwóch osób: jej samej oraz syna M. P. Dochód rodziny w 2006 r. ustalony na postawie zaświadczenia wydanego przez Naczelnika Trzeciego Urzędu Skarbowego w Szczecinie i w oparciu o treść § 15 ust. 1 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne wyniósł [...] zł. Dochód miesięczny rodziny stanowiła więc kwota [...] zł, a tym samym dochód na osobę w rodzinie wyniósł [...] zł. Zdaniem organu odwoławczego z przedstawionego stanu faktycznego sprawy wynika, że zaliczka alimentacyjna nie przysługuje synowi E. B., gdyż dochód na osobę w jej rodzinie przekroczył kwotę 583 zł. Odnosząc się do argumentów podniesionych przez E. B. w odwołaniu organ odwoławczy wskazał, że w myśl art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, dochód rodziny to przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. Z treści tego przepisu wynika zatem, że przy obliczaniu dochodu rodziny należy brać pod uwagę dochód uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, a nie dochód przysługujący za ten rok. Mając powyższe na względzie, Kolegium uznało, że w przedmiotowej sprawie należy wziąć pod uwagę całą kwotę emerytury (także tę przysługującą za okres sprzed 2006 r.) wypłaconą w 2006 r. i wykazaną w zaświadczeniu wydanym przez Naczelnika Trzeciego Urzędu Skarbowego w Szczecinie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie E. B. wniosła o przyznanie zaliczki alimentacyjnej dla syna. W uzasadnieniu skargi, podobnie jak w odwołaniu, skarżąca opisała swoją trudną sytuację materialną i rodziną podkreślając, że miesięczny dochód na osobę w jej rodzinie przekroczył dopuszczalną wysokość o kwotę [...] zł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie odpowiadając na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. W powołanym na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę. Sąd wskazał, że materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia niniejszej sprawy stanowią przepisy ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, określające z jednej strony zasady postępowania wobec osób zobowiązanych do świadczenia alimentacyjnego na podstawie tytułu wykonawczego, jeżeli egzekucja prowadzona przez komornika sądowego jest bezskuteczna, z drugiej natomiast strony zasady przyznawania zaliczek alimentacyjnych dla osób samotnie wychowujących dzieci, uprawnionych do świadczenia alimentacyjnego na podstawie tytułu wykonawczego, którego egzekucja jest bezskuteczna. Natomiast zgodnie z art. 18 ust. 2 ww. ustawy w sprawach nieuregulowanych w tej ustawie stosuje się odpowiednio przepisy o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), jeżeli nie są sprzeczne z tą ustawą. Stosownie do treści art. 7 ust. 1 tej ustawy zaliczka alimentacyjna przysługuje osobie uprawnionej do ukończenia 18 roku życia albo, w przypadku gdy uczy się w szkole lub w szkole wyższej, do ukończenia 24 roku życia. Zaliczka przysługuje, jeżeli dochód w przeliczeniu na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty 583 zł (ust. 2). Sąd pierwszej instancji wskazał przy tym, że pojęcie dochodu rodziny definiuje natomiast art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z tym przepisem dochód rodziny to przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wskazał jednocześnie, że w niniejszej sprawie poza sporem pozostaje to, że rodzina E. B. składa się z dwóch osób: jej samej oraz syna M. P. M. P. ukończył wprawdzie 18 lat, ale nadal uczy się w liceum ogólnokształcącym. Powyższa okoliczność uprawnia zatem do przyjęcia, że należy on do kręgu podmiotów uprawnionych do przyznania zaliczki alimentacyjnej. Z kolei dochód rodziny w 2006 r., jak to wynika z ustaleń organów orzekających i co nie zostało zakwestionowane przez skarżącą, wyniósł [...] zł. Zasadnie zdaniem Sądu, organ pierwszej instancji przyjął, że miesięczny dochód rodziny stanowiła kwota w wysokości [...] zł, a więc dochód na osobę w rodzinie wyniósł [...] zł. Sąd pierwszej instancji stanął na stanowisku, że w tej sytuacji faktycznej skoro dochód rodziny przekroczył kwotę ustalonego w ustawie kryterium dochodowego, tj. 583 zł, organy orzekające w sprawie słusznie odmówiły skarżącej przyznania zaliczki alimentacyjnej dla syna M. P. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła E. B. zaskarżając powyższy wyrok w całości wskazując jako podstawę skargi kasacyjnej, naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz o zaliczce alimentacyjnej polegającą na dokonywaniu wykładni ww. przepisu jedynie w oparciu o językowe dyrektywy wykładni, podczas gdy w okolicznościach danej sprawy rezultat wykładni powinien zostać przełamany przy uwzględnieniu dyrektyw wykładni funkcjonalnej zastosowanych w oparciu o założenie aksjologicznej racjonalności prawodawcy. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że w jej opinii wyrok Sądu pierwszej instancji jest niesłuszny. Skarżąca przekroczyła w roku 2006 dopuszczalną wysokość dochodu na osobę w rodzinie o kwotę [...] zł tylko z tego powodu, iż na podstawie decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Szczecinie z dnia [...] marca 2006 r. zapadłej w wykonaniu wyroku sądowego przyznano jej emeryturę od daty określonej wyrokiem Sądu, tj. od 30 czerwca 2004 r. Wysokość tej emerytury za okres od [...] czerwca 2004 r. do [...] marca 2006 r. wyniosła po odliczeniu zaliczki na podatek oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne [...] zł. Gdyby więc nie nastąpiła wypłata emerytury za okres przed 2006 r. wysokość dochodu na osobę w rodzinie skarżącej uprawniałyby ją do otrzymania zaliczki alimentacyjnej na syna. W tym stanie rzeczy, zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną, odmowa przyznania stronie zaliczki alimentacyjnej z uwagi na przekroczenie kryterium dochodowego uznana być musi za rażąco niesprawiedliwą, zwłaszcza wobec trudnej sytuacji majątkowej i zdrowotnej rodziny skarżącej. W szczególności choroby syna, która spowodowała, iż skarżąca musiała z powodu sprawowania nad nim opieki przejść na emeryturę. Wskazał przy tym, że dokonując wykładni przepisów prawnych nawet w sytuacji uzyskania jednoznaczności językowej danego przepisu należy poddać go również wykładni według funkcjonalnych dyrektyw wykładni opartych na założeniu racjonalności prawodawcy. Przy interpretacji przepisu art. 7 ust. 2 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz o zaliczce alimentacyjnej należy kierować się założeniem, iż racjonalny aksjologicznie prawodawca nie dopuściłby do sytuacji odmowy przyznania zaliczki alimentacyjnej osobie z rodziny, w której faktyczny miesięczny dochód na osobę wynosi [...] zł. Założenie aksjologicznej racjonalności prawodawcy prowadzi tu więc do przełamania językowego znaczenia interpretowanego przepisu przyjmowanego przez organy orzekające w tej sprawie oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie. Wskazując na wszystkie powyższe podstawy skargi kasacyjnej, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie w całości i przekazanie sprawy wymienionemu Sądowi do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie oparta została wyłącznie na zarzucie naruszenia prawa materialnego - art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 22 kwietnia o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz.U. Nr 86, poz. 732), poprzez błędną jego wykładnię. Zgodnie z wymienionym przepisem zaliczka przysługuje, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty 583 zł. Przyczyną odmowy przyznania zaliczki alimentacyjnej dla P. P. było ustalenie, iż miesięczny dochód na osobę w rodzinie wyniósł [...] zł. W sprawie jest bezsporne, iż przekroczenie progu określonego w art. 7 ust. 2 ustawy nastąpiło wskutek wyrównania wnioskodawczyni emerytury za okres od dnia [...] kwietnia 2004 r. do dnia [...] marca 2006 r., co spowodowało zawyżenie dochodu w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. Zdaniem autora skargi kasacyjnej interpretując przepis art. 7 ust. 2 ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie nie powinien poprzestać na jego wykładni językowej, ale uwzględnić dyrektywy wykładni funkcjonalnej oparte na założeniu racjonalności ustawodawcy. Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionej podstawy. Rozumienie normy prawnej zawartej w art. 7 ust. 2 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej nie rodzi żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Niewątpliwie zaliczka alimentacyjna ma charakter pomocowy, gdyż jej celem jest udzielenie pomocy przez Państwo osobom samotnie wychowującym dzieci, będącym uprawnionymi do świadczeń alimentacyjnych na podstawie tytułu wykonawczego, którego egzekucja okazała się bezskuteczna. Przepis art. 7 ust. 2 ustanawia jednak sztywne kryterium dochodowe, z przekroczeniem którego zaliczka nie może być przyznana. Stosownie do art. 18 ust. 2 ustawy w sytuacjach nieuregulowanych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy o świadczeniach rodzinnych, jeżeli nie są sprzeczne z niniejszą ustawą, a także przepisy k.p.a. W myśl art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) dochodem są przychody podlegające opodatkowaniu na podstawie przepisów ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych, pomniejszone o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenie społeczne niezliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne. Wyrównanie emerytury, co wynika z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz.U. z 2000 r. Nr 14, poz. 176 ze zm.) wypłacone wnioskodawczyni w 2006 r. stanowi jej przychód uzyskany w 2006 r. Powyższy przepis stanowi bowiem, iż przychodem, z zastrzeżeniem sytuacji niemającej miejsca w rozpoznawanej sprawie, są pieniądze i wartości otrzymane lub posiadane przez podatnika w danym roku kalendarzowym. Tak więc ustalenia poczynione w niniejszej sprawie, z których wynika, iż dochód na jedną osobę w rodzinie przekroczył kryterium określone w art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. uzasadniał decyzję o odmowie przyznania zaliczki alimentacyjnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w sytuacji gdy ustawodawca uzależnia prawo do określonej pomocy, czy też świadczeń od wysokości dochodu osoby ubiegającej się o nie, niedopuszczalne jest przy zastosowaniu reguł wykładni przepisu zmienianie sztywno określonego kryterium dochodowego. Skoro w sprawie znajdują odpowiednie zastosowanie przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych, można by ewentualnie rozważać czy w takim przypadku, jaki ma miejsce w rozpoznawanej sprawie nie powinien znaleźć zastosowania art. 5 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który łagodzi skutki wprowadzenia sztywnego kryterium dochodowego i przewiduje pod pewnymi warunkami możliwość przyznania zaliczki nawet w przypadku przekroczenia ustalonego dochodu, to jednak wobec związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, powołany przepis jako niestanowiący podstawy skargi kasacyjnej nie może być przedmiotem kontroli. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.