II SA/Gd 734/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędziowie: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędzia NSA Stanisław Nowakowski (spr.) Protokolant Sekretarz Sądowy Ilona Panic po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2008 r. na rozprawie sprawy ze skargi G. Sz. i I. Sz. na decyzję Wojewody z dnia 24 sierpnia 2007 r., nr [...] w przedmiocie zgłoszenia robót budowlanych uchyla zaskarżoną decyzję i zasądza od Wojewody na rzecz skarżących G. Sz. i I. Sz. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania oraz stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Uczestnicy postępowania Ł. i J. S. zgłosili organowi pierwszej instancji zamiar przeprowadzenia robót polegających na wstawieniu 3 sztuk okien połaciowych oraz ociepleniu połaci dachowych strychu wełną mineralną oraz płytą gipsowo-kartonową. Strych o powierzchni 15,81 m2 jest częścią wspólną nieruchomości, w której oprócz należącego do nich lokalu na piętrze znajduje się również należący do skarżących G. i I. S. lokal usytuowany na parterze oraz piwnica będąca częścią wspólną nieruchomości. Wcześniej, zgodnie z postanowieniem sądu rejonowego, strych został przyznany uczestnikom postępowania Ł. i J. S. do wyłącznego użytkowania. Kolejnym postanowieniem sąd zezwolił im na wstawienie 3 okien połaciowych w celu doświetlenia strychu oraz na wykonanie ocieplenia ścian zewnętrznych budynku od poziomu stropu mieszkania skarżących w górę. Prezydent Miasta wniósł sprzeciw do zgłoszenia. Uzasadnił to tym, że Ł. i J. S. nie mają prawa do dysponowania strychem na cele budowlane w celu ocieplenia połaci dachowej a to dlatego, że postanowienie sądu zezwala jedynie na wstawienie okien połaciowych, nie zwiera zaś wzmianki do co ocieplenie strychu. Ponadto do organu wpłynęło pismo skarżących, z którego wynika, że ocieplenie zostało wykonane, a strych został samowolnie przebudowany na lokal mieszkalny. Wojewoda decyzją z dnia 24 sierpnia 2007 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 30 ust. 5 i ust. 6 Prawa budowlanego (Dz. U. z 2006 r. nr 156 poz. 1118 ze zm.) uchylił decyzję Prezydenta i orzekł o przyjęciu zgłoszenia. W ocenie organu ułożenie wełny mineralnej ma charakter prac wykończeniowo – remontowych, które nie dotykają części konstrukcyjnych budynku i nie mają wpływu na jego funkcjonowanie jako całości, a tym samym nie wymagają zgłoszenia ani pozwolenia na budowę. Organ stwierdził również, że uczestnicy postępowania nie dopuścili się samowoli budowlanej, bowiem podczas oględzin przeprowadzonych przez pracowników Urzędu Wojewódzkiego nie stwierdzono wykonania prac polegających na wstawieniu okien połaciowych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku właściciele mieszkania położonego na parterze przedmiotowej nieruchomości, G. i I. S., wnieśli o uchylenie decyzji Wojewody wskazując, że oględziny zostały przeprowadzone bez uprzedniego zawiadomienia stron i pod nieobecność skarżących. Ich zdaniem, strych został samowolnie przebudowany na pomieszczenia mieszkalne. Ponadto organ błędnie jako podstawę rozstrzygnięcia wskazał art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego. Odpowiadając na skargę organ przyznał, że strony nie zostały o zamiarze przeprowadzenia oględzin zawiadomione ale czynność ta (oględziny) pozwoliła stwierdzić, że w zakresie objętych zgłoszeniem co do wstawienia okien połaciowych, uczestnicy postępowania nie dokonali samowoli. Nadto organ administracji podniósł, że oględziny bez powiadomienia stron były konieczne, ponieważ istniejący między stronami postępowania konflikt uniemożliwia normalne postępowanie, gdyż czynności stron po dokonaniu zawiadomienia mogą być przez nich usunięte, co uniemożliwiałoby prawidłowa kontrolę wniosku. Natomiast kwestia ocieplenia strychu, jako nie podlegająca zgłoszeniu, nie musiała być - w ocenie organu - w ogóle weryfikowana. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie z powodu naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które miały istotny wpław na wynik sprawy. Konieczne jest jednak wcześniejsze dokonanie analizy decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji. Stosownie do art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego (Dz. U. z 2006 r. nr 156 poz. 1118) roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 7 ustawy przez roboty budowlane należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Wyjątki od zasady uzyskania pozwolenia na budowę wprowadza art. 29 Prawa budowlanego enumeratywnie wymieniając obiekty, których realizacja oraz dokonanie czynności zgodnie z art. 30 wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Podjęte przez uczestników postępowania Ł. i J. S., czynności polegające na ociepleniu połaci dachowych strychu wełną mineralną oraz płytą gipsowo-kartonową, nie wymagały w świetle Prawa budowlanego pozwolenia na budowę, nie były bowiem robotami budowlanymi. Nie wymagały również zgłoszenia, bowiem nie zostały wymienione w art. 29 ustawy. Nie zmienia takiej kwalifikacji fakt zgłoszenia przez uczestników postępowania zamiaru przeprowadzenia robót Prezydentowi Miasta, który powinien był pominąć ten fragment jako nie mający znaczenia prawnego dla zgłoszenia ewentualnego sprzeciwu. Zgłoszono bowiem czynność, która ani zgłoszenia, ani pozwolenia nie wymagała. Zgłoszenie nie wymaga ze strony organu żadnej reakcji pod warunkiem, że nie zachodzą przesłanki nakładające na organ obowiązek wniesienia sprzeciwu. Tak więc jedynie sprzeciw jest w tym przypadku czynnością organu, która nie pozwala na wykonywanie robót objętych zgłoszeniem budowlanym. W takiej sytuacji nieuzasadnione było także – co oczywiste - żądanie okazania tytułu prawnego do przedmiotowego lokalu dla czynności mającej wykazać prace nie objęte koniecznością uzyskania pozwolenia na budowę jak też zgłoszenia. Prezydent Miasta wydał w sprawie decyzję składając sprzeciw co do zgłoszenia w zakresie objętym pracami ocieplającymi strych. Skoro zatem organ odwoławczy uznał, że stosownie do art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. należy zaskarżoną decyzję uchylić, to winien był postąpić tak jak nakazuje ten przepis. Wbrew temu co twierdzi organ odwoławczy "przyjęcien zgłoszenia" nie może być uznane za prawidłowe rozstrzygnięcie co do istoty. Takie rozstrzygnięcie nie jest bowiem znane ustawie Prawo budowlane ani żadnej innej mogącej mieć w niniejszej sprawie zastosowanie. Skoro bowiem ustawodawca nie przewidział takiej formy przyjęcia zgłoszenia ale wyłącznie możliwość wniesienia sprzeciwu od zgłoszenia to znaczy, że niedopuszczalne było uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przyjęcie zgłoszenia. Organ – gdy weźmie się pod uwagę uzasadnienie decyzji – powinien był w przyjętym stanie faktycznym sprawy uchylić decyzję organu pierwszej instancji i postępowanie przed tym organem umorzyć. Umorzenie postępowania byłoby uzasadnione nie tym, że miało miejsce zgłoszenie budowlane, bo takie postępowanie nie wymaga – jak wyżej wskazano – żadnej czynności ze strony organu administracji ale tym, że organ pierwszej instancji wszczął postępowanie wnosząc sprzeciw od zgłoszenia. Przez samo zgłoszenie nie dochodzi bowiem do wszczęcia postępowania w rozumieniu art. 61 i nast. k.p.a. ale skoro wszczęto je na skutek wniesienia sprzeciwu, to gdy staje się ono bezprzedmiotowe, należy je umorzyć (art. 138 § 1 pkt. 2 w związku z art. 105 § 1 k.p.a.) Z dotychczasowego orzecznictwa wynika także, że osoba zgłaszająca zamiar dokonania inwestycji nabywa do niej prawo – gdy wszystkie warunki są spełnione – bez wydania przez organ decyzji czy postanowienia jako zewnętrznego aktu o charakterze procesowym, niejako z mocy prawa. Sprawa tocząca się na skutek zgłoszenia nie wymaga jej zakończenia w drodze podejmowania rozstrzygnięcia, chyba że organ wnosi, w określonym terminie, sprzeciw (por. postanowienie NSA z 16 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 529/07 oraz wyrok WSA w Lublinie z dnia 19 października 2004 r. sygn. akt II SA/Lu 161/04). Organ odwoławczy uznając, że ocieplenie strychu nie wymaga zgłoszenia, powinien był zatem, jak już wskazano, uchylić decyzję organu pierwszej instancji i umorzyć postępowanie przed tym organem. Kolejnym naruszeniem prawa, które może prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji jest naruszenie przez organ odwoławczy art. 79 k.p.a., zgodnie z którym strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem. Strona ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, może zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom oraz składać wyjaśnienia. Wymóg ten nie został w odniesieniu do stron postępowania przez organ odwoławczy spełniony, bowiem o zamiarze przeprowadzenia oględzin nie zawiadomił ich, co przez organ zostało przyznane w nadesłanej odpowiedzi na skargę. Organ wręcz w piśmie tym potwierdził konieczność takiego postępowania ze względu, jak podał, na konflikt stron. Przepis art. 79 k.p.a. nie daje jednak organom administracji swobody. Skoro w przepisie tym zawarty jest taki a nie inny wymóg, to niespełnienie go stanowi o naruszeniu tego przepisu. Oczywiste jest, że w zakresie ocieplenia nie ma to istotnego znaczenia, gdyż w ogóle nie potrzeba było przeprowadzać dowodu z oględzin. Natomiast czynność uznana przez organ administracji za konieczną nie może się odbywać bez zachowania wymogów zakreślonych przepisem postępowania administracyjnego. (Na marginesie można dodać, że oględziny co do zarzutu samowolnego wykonania pomieszczenia mieszkalnego na strychu nie leżą w kompetencji organów architektoniczno – budowlanych lecz organów nadzoru budowlanego). Organ administracji winien więc przede wszystkim rozważyć, czy w ogóle konieczne dla rozstrzygnięcia sprawy było przeprowadzenie dowodu z oględzin. W tej sprawie ta kwestia nie jest jasna, ponieważ nie zostały wyraźnie sprecyzowane przesłanki dopuszczenia dowodu z oględzin. Odpowiedź na skargę jest bowiem pismem, w którym organ ustosunkowuje się wyłącznie do zarzutów skargi, stąd nie może ona stanowić uzupełnienia braków samej decyzji. Organ odwoławczy, wobec uchylenia zaskarżonej decyzji, powinien ponownie przeprowadzić postępowanie, biorąc pod uwagę ocenę prawną wyrażoną w niniejszym orzeczeniu. W związku z powyższym, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję w całości. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy.