II OSK 1833/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Bożena Walentynowicz Sędziowie Sędzia NSA Wiesław Kisiel (spr.) Sędzia del. NSA Jerzy Krupiński Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. P. i K. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 10 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Gd 703/07 w sprawie ze skargi F. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 10 lipca 2008 r., II SA/Gl 87/08, uchylił zaskarżoną przez F. F. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] sierpnia 2007 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Gdyni z dnia [...] kwietnia 2007 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy. Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy: a) Prezydent Miasta Gdyni decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r., nr [...], po rozpatrzeniu wniosku A. P. i K. P. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji: nadbudowa części budynku jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej, na działce nr [...], km.67, położonej w G., przy ul. [...]. b) Decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku, po rozpatrzeniu odwołania F. F., działając na podstawie art.138 § 1pkt 1 K.p.a., art.59 ust.1 i art.61 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz.717 ze zm. powoływana w dalszym ciągu niniejszego uzasadnienia jako "u.plan.zag.prz."), §§ 3, 4 i 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz.1588 powoływane w dalszym ciągu niniejszego uzasadnienia jako "rozp.br.pl.") utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Gdyni z dnia [...] kwietnia 2007 r. Inwestycja objęta decyzją jest przewidziana do realizacji na obszarze terenu spełniającego warunki, o których mowa w art.61 ust.1 u.plan.zag.prz., a spełnienie tych warunków potwierdza analiza obszaru wyznaczonego zgodnie z § 3 rozp.br.pl., będąca załącznikiem do decyzji. Postępowanie w sprawie zostało przeprowadzone prawidłowo, z udziałem stron. Działka nr [...] jest obecnie zabudowana jednorodzinnym budynkiem mieszkalnym w zabudowie bliźniaczej, parterowym, przykrytym dachem płaskim. W obszarze analizowanym znajdują się działki o numerach: 116, 115, 113, 819/109, 820/109, 110, 701/111, 122, 123, 124, 125, 117, 118, [...], położone przy ul. Gajowej, Różanej i Dębowej, które są zabudowane budynkami o funkcji mieszkalnej, jednorodzinnej, w przewadze zabudowy bliźniacze. Cechy zabudowy takie jak geometria dachu, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej ustalono w nawiązaniu do zabudowy na działce nr [...]. W sprawie nie analizowano średniego wskaźnika powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej oraz linii zabudowy, z uwagi na zachowanie obrysu budynku w niezmienionej formie. c) W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższą decyzję F. F. zarzucił organom administracyjnym brak ustalenia dotychczasowego stanu zabudowy. Nadbudowa przyczyni się do zacienienia pokoi i kuchni oraz doprowadzi do powstania muru o wysokości ok.5,8 m. Pismem z dnia 30 kwietnia 2008 r. skarżący uzupełnił swoją skargę podając, że wyraził zgodę na nadbudowę dla budynku bliźniaczego. Natomiast w rozpatrywanej sprawie sporna jest nadbudowa nielegalnie wybudowanego baraku, który jest usytuowany przy płocie znajdującym się na działce skarżącego. Obecnie barak ten ma ok. 2,5 m wysokości i nie stanowi zabudowy bliźniaczej. 2. Wyrokiem z dnia 10 lipca 2008 r., II SA/Gl 87/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] sierpnia 2007 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzje Prezydenta Miasta Gdyni z dnia [...] kwietnia 2007 r. Organy ustaliły, że działka nr [...] jest zabudowana jednorodzinnym budynkiem mieszkalnym w zabudowie bliźniaczej. Zachowanie obrysu budynku w niezmienionej formie zwalnia z obowiązku badania zgodności planu nadbudowy z wymogami § 3 rozp.br.pl. Zabudowa działki nr [...] nie jest zabudową bliźniaczą w stosunku do działki znajdującej się w obszarze analizowanym (działka nr [...]). Działki nr [...] i [...] nie są zabudowane jednakowymi budynkami, inne są ich gabaryty, a w konsekwencji — powierzchnia, kształt, wielkość. Nie można zatem uznać, że zabudowa tych działek jest jednakowa, a w konsekwencji - bliźniacza. Organ nie poczynił w tym zakresie żadnych ustaleń, a w konsekwencji wydał decyzję, która nie odpowiada stanowi faktycznemu, istniejącemu na działkach oznaczonych numerami [...] i [...]. Wymogiem koniecznym wydania decyzji w sprawie warunków zabudowy jest określenie cech nowej zabudowy zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa (art.61 ust.1 pkt 1-3 u.plan.zag.prz. i § 3 ust.2 rozp.br.pl.). Analiza organu I instancji nie doprowadziła do takich ustaleń, gdyż nie uwzględniła parametrów, gabarytów, formy obiektów zlokalizowanych na analizowanym terenie. Tym samym zaskarżona decyzja, jak również decyzja organu I instancji, zostały wydane z naruszeniem § 3 rozporządzenia oraz artykułów 7 i 80 K.p.a. 3. W skardze kasacyjnej A. P. i K. P. wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili: (1) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię: - art.3 ust.2a ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006, nr 156 poz.1118), tj. uznanie przez Sąd I. instancji, iż zabudowa działki nr [...] nie jest zabudową bliźniaczą w stosunku do działki znajdującej się na obszarze analizowanym, tj. działki nr [...]; - art.61 ust.1 pkt.1-5 u.plan.zagos.prz., tj. uznanie, iż wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przeprowadzonej w niniejszej sprawie przez organ I instancji nie mogą stanowić podstawy do podjęcia rozstrzygnięcia o warunkach zabudowy wnioskowanej nadbudowy; (2) obrazę przepisów postępowania mającą wpływ na treść orzeczenia, tj. art.141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz.1270 ze zm.; zwanej dalej P.p.s.a.) poprzez błędne przytoczenie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku ustaleń dokonanych przez organ administracji publicznej oraz błędną ich ocenę pod względem zgodności z prawem (art.3 § 1 P.p.s.a.). Organ I instancji prawidłowo ustalił, że działka nr [...] jest zabudowana jednorodzinnym budynkiem mieszkalnym w zabudowie bliźniaczej. Obrys nadbudowywanego budynku pozostaje niezmieniony, więc odstąpiono od określenia wskaźnika wielkości powierzchni zabudowanej i szerokości elewacji frontowej (§ 5 ust.1 i § 6 ust.1 ust.1 rozp.br.pl.). Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (ok. 7 m) i geometrię dachu określono w nawiązaniu do zabudowy na sąsiedniej działce nr [...]. Obszar analizowany zabudowany jest budynkami o funkcji mieszkalnej jednorodzinnej w przewadze w zabudowie bliźniaczej. Obiekty na obszarze sąsiadującym z działką nr [...] są podobne do siebie, mają podobne parametry, jednakże każdy z budynków wchodzących w skład zabudowy bliźniaczej stanowi odrębny obiekt architektoniczny. "Zabudowa bliźniacza" nie oznacza zabudowy jednakowej, jednolitej, będącej powieleniem sąsiadującego budynku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: A. Trafne jest stanowisko Sądu I.instancji, że powstająca w sąsiedztwie zabudowanej działki nowa zabudowa (w okolicznościach sprawy — nadbudowa) powinna odpowiadać parametrom istniejącej zabudowy na obszarze analizowanym. Ani ustawa, ani rozporządzenie nie zwalniają z zastosowania zasady dobrego sąsiedztwa (art.61 u.plan.zagos.prz.) w przypadku budownictwa bliźniaczego. Mimo to organy nie przeprowadziły adekwatnej analizy budownictwa na wydzielonym obszarze, a skoncentrowały się jedynie na akcentowaniu, że po zakończeniu planowanej nadbudowy — na działkach [...] i [...] znajdować się będą dwa budynki bliźniacze. Organy administracyjne powołały się wprawdzie na zasadę dobrego sąsiedztwa, wyznaczyły granicę analizowanego obszaru – ale nieomal całkowicie zrezygnowały z odniesienia planowanej inwestycji do linii zabudowy, wielkości powierzchni, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi i geometrii dachu dominujących na analizowanym obszarze, poza stwierdzeniem że jest to budownictwo mieszkaniowe z przewagą bliźniaczego, zaś budynki różnią się wieloma rozwiązaniami architektonicznymi. Wyraźna jest wewnętrzna sprzeczność w uzasadnieniu podanym przez organ administracyjny I.instancji. Z jednej strony organ ten dostrzega, że celem wydania decyzji o warunkach zabudowy jest "takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne" (art.2 pkt 1 u.plan. zagos. prz.). Mimo to w niniejszej sprawie żadnego z tych elementów na analizowanym obszarze nie badano w adekwatnym zakresie. Organy administracyjne poprzestały na wyznaczeniu granic obszaru sąsiadującego z działką nr [...], ale nie przeanalizowały budownictwa na tak wydzielonym obszarze poprzestając na krótkim, ale niewiele wyjaśniającym stwierdzeniu, że jest tam budownictwo mieszkaniowe z "dominacją zabudowy bliźniaczej". Dokonana przez organ I instancji analiza nie odniosła się do parametrów, gabarytów, formy obiektów zlokalizowanych na analizowanym terenie, albowiem podstawą dla opracowania i wydania tej decyzji było ustalenie, że na terenie analizowanym istnieje zabudowa bliźniacza. Taki sposób załatwienia wniosku o ustalenie warunków zabudowy pozostaje w sprzeczności z obowiązkami organu określonymi w art.61 ust.1 u.plan.zagos.prz. oraz § 3 rozporządzenia. Nie wystarczyło powiedzieć, że w analizowanym obszarze przeważa "budownictwo mieszkaniowe bliźniacze", gdyż ten termin nie jest wytrychem, który zwalniałby z obowiązków ustalonych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i rozporządzeniu wykonawczym. Trafnie podkreślił to Sąd I. instancji uzasadniając uwzględnienie skargi. B. Naczelny Sąd Administracyjny podziela ocenę Sądu I.instancji, że ustalenie bliźniaczego podobieństwa wspomnianych budynków nie zostało przekonująco uzasadnione w decyzjach organów obu instancji. Niezasadne jest utożsamianie "budynków bliźniaczych" z "dominacją w obszarze analizowanym obszarze zabudowy bliźniaczej". Już samo określenie "dominacja zabudowy bliźniaczej" wskazuje, że na obszarze analizowanym mogą istnieć zarówno bliźniacze budynki, jak i takie, które nie mają tej cechy. Skoro nawet skarga kasacyjna dostrzega, że "dom w zabudowie bliźniaczej ma tę cechę, że posiada linię symetrii, która dzieli go na dwie podobne zabudowy", to prawidłowy opis dwóch budynków określonych mianem "bliźniaczych" musi odwoływać się do charakterystyki obu tych budynków. Z uzasadnienia decyzji nie można dowiedzieć się o żadnych cechach budynku istniejącego na działce nr [...], które są istotne z punktu widzenia rozporządzenia; poza jednym stwierdzeniem: górna krawędź elewacji frontowej planowanej na działce nr [...] jest przedłużeniem gzymsu budynku na działce nr [...]. Organy administracyjne nie wskazały wyraźnie, w czym podobieństwo miałoby się przejawiać. Z całą pewnością sama fizyczna bliskość obiektów nie uzasadnia takiego określenia. Brak porównania wielkości powierzchni zabudowy obu działek (§ 5 rozporządzenia), szerokości elewacji frontowej (§ 6 rozporządzenia), szczegółów geometrii dachu wymienionych w § 8 rozporządzenia nie pozwala podmiotowi zewnętrznemu (w tym – sądowi administracyjnemu) wyrobić sobie własnej opinii czy rzeczywiści oba budynki byłyby bliźniaczo podobne. Prawidłowo skarga kasacyjna (na stronie 5) opisuje zakres porównania budynków, jakiego dokonał Prezydent Miasta Gdyni: "Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (ok. 7,00 m) określono w nawiązaniu do wysokości budynku na działce nr [...] jako przedłużenie gzymsu budynku na działce nr [...]. Geometrię dachu określono w nawiązaniu do zabudowy na sąsiedniej działce nr [...]." Skarga kasacyjna nie dodała, że na takiej bardzo wąskiej przesłance nie jest możliwe wyprowadzanie wniosku o podobieństwie obu budynków (istniejącego i planowanego), tak aby uzasadnione było mówienie o nich, jako o bliźniaczych. W miejsce analizy porównawczej decyzje poprzestały na lakonicznym stwierdzeniu, nie popartym szczegółowymi danymi, że planowany na działce nr [...] budynek będzie bliźniaczo podobny do istniejącego już budynku nr [...]. Powyżej wskazany brak porównania prawidłowo wytknął Sąd I. instancji, stwierdzając: "Skoro w sprawie został złożony wniosek o wydanie warunków zabudowy dla nadbudowy części budynku parterowego w zabudowie bliźniaczej wraz z załącznikami graficznymi, to organ winien ten wniosek rozpatrzeć dokonując jego oceny z uwzględnieniem istniejącej faktycznie zabudowy na działce nr [...] i działce sąsiedniej nr [...]. Organ winien zatem ustalić, czy w okolicznościach sprawy w ogóle istnieje zabudowa bliźniacza na działkach nr [...] i [...] oraz czy w okolicznościach sprawy wniosek dotyczący takiej zabudowy znajduje uzasadnienie. Organ w tym zakresie nie poczynił żadnych ustaleń przyjmując, że taka zabudowa istnieje, w konsekwencji wydał decyzję, która nie odpowiada stanowi faktycznemu istniejącemu na działkach nr [...] i [...]." Dlatego nietrafny jest zarzut skargi kasacyjnej, mówiący o naruszeniu art.3 ust.2a Prawa budowlanego przez to, że Sąd I. instancji uznał, że zabudowa działki nr [...] nie jest zabudową bliźniaczą w stosunku do działki znajdującej się na obszarze analizowanym, tj. działki nr [...]. Tym samym niezasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd I. instancji naruszenia art.141 § 4 P.p.s.a. C. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 P.p.s.a. — oddalił skargę kasacyjną.