II SA/Wa 2137/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Mierzejewska (spr.), Sędziowie WSA Bronisław Szydło, Przemysław Szustakiewicz, Protokolant Małgorzata Płodzicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2008 r. sprawy ze skargi Rady Miejskiej w Ż. na zarządzenie zastępcze Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu Burmistrza Miasta i Gminy Ż. Pana L. G. oddala skargę Wojewoda Mazowiecki w dniu 27 lipca 2007 r., mając za podstawę art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. z 2001 r. Dz. U. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), wezwał Radę Miejską w Ż. do podjęcia uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu Burmistrza Miasta i Gminy Ż. pana L. G. w terminie 30 dni od dnia doręczenia niniejszego wezwania. Następnie, wskutek niewykonania powyższego wezwania, po uprzednim zawiadomieniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, Wojewoda Mazowiecki zarządzeniem zastępczym z dnia [...] października 2007 r., nr [...], działając na mocy art. 98a ust. 2 cytowanej ustawy o samorządzie gminnym, stwierdził wygaśnięcie mandatu Burmistrza Miasta i Gminy Ż. pana L. G. w związku z uprawomocnieniem się wyroku karnego z dnia 8 stycznia 2007 r. Sądu Rejonowego w Garwolinie, sygnatura akt IIK 305/06, warunkowo umarzającego postępowanie karne wobec pana L. G., na okres próby wynoszący 2 lata, oskarżonemu o czyn z art. 233 § 1 i 6 kodeksu karnego, czyli o złożenie nieprawdziwego oświadczenia majątkowego. W uzasadnieniu zarządzenia zastępczego Wojewoda Mazowiecki podał, że wyrokiem z dnia 8 stycznia 2007 r. Sąd Rejonowy w Garwolinie, sygn. akt IIK 305/06, warunkowo umorzył postępowanie karne wobec pana L. G. na okres próby wynoszący 2 lata, oskarżonemu o czyn z art. 233 § 1 i 6 kodeksu karnego, czyli o złożenie nieprawdziwego oświadczenia majątkowego. Wyrok Sądu Rejonowego w Garwolinie uprawomocnił się 29 maja 2007 r. Zgodnie z art. 26 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz. U. Nr 113, poz. 984 ze zm.), wygaśnięcie mandatu wójta następuje wskutek utraty prawa wybieralności. Według art. 2 ust. 2 cyt. ustawy w sprawach w niej uregulowanych stosuje się przepisy ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. Nr 95, poz. 602 ze zm.). Zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw nie mają prawa wybieralności osoby, wobec których wydano prawomocny wyrok warunkowo umarzający postępowanie karne w sprawie popełnienia przestępstwa umyślnego ściganego z oskarżenia publicznego. W związku z powyższym, na podstawie art. 26 ust. 2 ww. ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta, Rada Miejska w Ż. zobowiązana była do wygaszenia mandatu Burmistrza Miasta i Gminy Ż. pana L. G., najpóźniej po upływie miesiąca od dnia wystąpienia przesłanek wygaśnięcia mandatu. Powyższych czynności Rada Miejska nie podjęła, również nie stwierdziła wygaśnięcia mandatu pomimo wezwania Wojewody Mazowieckiego z dnia 27 lipca 2007 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Rada Miejska w Ż. wniosła o uchylenie zarządzenia zastępczego Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] października 2007 r. nr [...] i podniosła zarzut naruszenia prawa polegającego na wydaniu zarządzenia zastępczego niezgodnie z prawem tj. art. 26 ust. 1 pkt 3 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta, który stanowi, że wygaśnięcie mandatu wójta w trakcie trwania kadencji następuje wskutek utraty prawa wybieralności. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że według przepisów Konstytucji oraz poglądów Trybunału Konstytucyjnego utrata praw wyborczych (czynnego i biernego) może nastąpić wyłącznie w przypadkach enumeratywnie wymienionych w Konstytucji i jeżeli została ona stwierdzona prawomocnym wyrokiem sądowym. Wobec powyższego, prawomocny wyrok warunkowo umarzający postępowanie karne w świetle przepisów Konstytucji nie może spowodować utraty prawa wybieralności i w związku z tym wygaśnięcia mandatu burmistrza. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie. Uzasadniając swe stanowisko wskazał na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego i to z przepisami obowiązującymi w dacie jego wydania. Jednocześnie, stosownie do art. 98 ust. 1 w zw. z art. 98a ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy, w tym zarządzenia zastępcze, podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Biorąc powyższe pod uwagę należy uznać, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i podlega oddaleniu, bowiem zaskarżone zarządzenie zastępcze jest zgodne z prawem. Zgodnie z art. 26 ust. 1 pkt 3 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta, wygaśnięcie mandatu wójta następuje wskutek utraty prawa wybieralności lub braku tego prawa w dniu wyborów. Wygaśnięcie mandatu radnego w wymienionych przypadkach stwierdza rada w drodze uchwały, najpóźniej po upływie miesiąca od wystąpienia przesłanek wygaśnięcia mandatu (art. 26 ust. 2). Na podstawie art. 98a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jeżeli właściwy organ gminy, wbrew obowiązkowi wynikającemu z przepisów art. 190 ust. 2 i 6 i art. 194 ust. 1 ustawy, o której mowa w art. 24b ust. 6, art. 26 ust. 2 i 5 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta oraz art. 5 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, w zakresie dotyczącym odpowiednio wygaśnięcia mandatu radnego, obsadzenia mandatu radnego, wygaśnięcia mandatu wójta, odwołania ze stanowiska albo rozwiązania umowy o pracę z zastępcą wójta, sekretarzem gminy, skarbnikiem gminy, kierownikiem jednostki organizacyjnej gminy i osobą zarządzającą lub członkiem organu zarządzającego gminną osobą prawną, nie podejmuje uchwały, nie odwołuje ze stanowiska lub nie rozwiązuje umowy o pracę, wojewoda wzywa organ gminy do podjęcia odpowiedniego aktu w terminie 30 dni. W razie bezskutecznego upływu terminu określonego w ust. 1, wojewoda po powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wydaje zarządzenie zastępcze (art. 98a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym). Zgodnie z przepisem ust. 3 tego artykułu, przepisy art. 98 ustawy o samorządzie gminnym stosuje się odpowiednio. Powyższy przepis stanowi podstawę do podjęcia przez organ nadzorczy odpowiednich działań, gdy pomimo wystąpienia wynikającego z przepisów prawa obowiązku, organ gminy nie podejmuje czynności, do których jest zobligowany. Wskazuje zatem, iż w przypadku zaistnienia zdarzenia uzasadniającego konieczność podjęcia przez właściwy organ gminy przewidzianego prawem działania i pozostawania tego organu w bezczynności wojewoda, po uprzednim wezwaniu organu gminy do podjęcia odpowiedniego aktu w terminie 30 dni i po jego bezskutecznym upływie oraz po powiadomieniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, wydaje zarządzenie zastępcze. W niniejszej sprawie Wojewoda Mazowiecki wydał zarządzenie zastępcze w oparciu o przepis art. 98a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym wobec prawomocnego skazania Burmistrza Miasta i Gminy Ż. pana L. G. wyrokiem warunkowo umarzającym postępowanie karne. Z akt sprawy bezspornie wynika, że Sąd Rejonowy w Garwolinie wyrokiem z dnia 8 stycznia 2007 r., sygn. akt IIK 305/06, warunkowo umorzył postępowanie karne wobec pana L. G. na okres próby wynoszący 2 lat. Wyrok Sądu Rejonowego w Garwolinie uprawomocnił się 29 maja 2007 r. wobec utrzymania wyrokiem Sądu Okręgowego w Siedlcach z dnia 29 maja 2007 r. sygn. akt II Ka 293/07 wyroku Sądu Rejonowego w mocy i uznaniu obu apelacji za oczywiście bezzasadne. Powyższe zdarzenie, w świetle art. 190 ust. 1 pkt 4 ustawy – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, stanowiło podstawę wygaśnięcia mandatu radnego i jednocześnie podjęcia przez Radę Miejską w Ż. w terminie 3 miesięcy od dnia uprawomocnienia się wspomnianego wyżej wyroku, uchwały stwierdzającej wygaśnięcie tego mandatu. W utrwalonym orzecznictwie podkreśla się, że pomimo, iż sam fakt zaistnienia przesłanki z art. 190 ww. ustawy powoduje ex lege wygaśnięcie mandatu radnego gminy i to ze skutkiem ex tunc (w niniejszej sprawie z dniem uprawomocnienia się orzeczenia sądu w sprawie karnej), to jednak ustawodawca wymaga stwierdzenia tego wygaśnięcia w drodze deklaratoryjnej uchwały rady gminy (vide wyrok NSA w Rzeszowie z 11 grudnia 2003 r., sygn. akt SA/Rz 925/03 publ. OSS 2004/4/108, wyrok NSA w Warszawie z 25 lipca 2000 r. sygn. akt II SA 119/00). Podkreśleniem wagi, jaką ustawodawca przywiązuje do konieczności podjęcia uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnego jest instytucja zarządzenia zastępczego organu nadzoru, która porządkuje zaistniały stan prawny w sytuacji bezczynności organu gminy. Biorąc powyższe pod uwagę, należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie Rada Miejska w Ż. zobowiązana była do podjęcia uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu Burmistrza Miasta i Gminy Ż. pana L. G. w terminie 3 miesięcy od dnia zdarzenia będącego podstawą tego wygaśnięcia, czyli uprawomocnienia się wyroku Sądu Rejonowego w Garwolinie. Dokonując dalszej analizy stanu prawnego należy wskazać na brzmienie art. 8 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 102, poz. 1055). Zgodnie z tym przepisem ustawa ta weszła w życie z dniem przystąpienia Rzeczypospolitej Polskiej do Unii Europejskiej, z tym, że przepisy ustaw, o których mowa w art. 1 (tj. przepisy ustawy – Ordynacja wyborcza do rad gmin...), art. 3-5 i art. 7, mają zastosowanie do kadencji następujących po kadencji, w czasie której ustawa weszła w życie. Z powyższego wynika, iż przepisy cyt. ustawy – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą z dnia 20 kwietnia 2004 r. będą miały zastosowanie do kadencji, która rozpocznie się w wyniku wyborów przeprowadzonych w 2006 r. i do następnych kadencji. Przepisy przywołanej Ordynacji wyborczej, w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą, nie będą natomiast miały zastosowania do radnych wybranych w wyborach przeprowadzonych 27 października 2002 r. Do tych radnych należy stosować cyt. Ordynację wyborczą w brzmieniu nieobejmującym zmian wprowadzonych do tej Ordynacji ustawą zmieniającą z dnia 20 kwietnia 2004 r. Dlatego też, zdaniem Sądu, nie ulega wątpliwości, iż do obecnej kadencji będzie miał zastosowanie przepis będący podstawą wygaśnięcia mandatu burmistrza wskutek wydania prawomocnego wyroku warunkowo umarzającego postępowanie karne w sprawie popełnienia przestępstwa umyślnego ściganego z oskarżenia publicznego. W rezultacie również Wojewoda Mazowiecki miał prawo i obowiązek podjąć działania nadzorcze z wydaniem zarządzenia zastępczego włącznie w przypadku uchylania się rady gminy od wykonania nałożonego prawem obowiązku wynikającego z art. 190 ust. 2 ustawy – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw. Za całkowicie nieuzasadniony należy uznać również zarzut skarżącej naruszenia w zarządzeniu zastępczym Wojewody Mazowieckiego art. 60 Konstytucji RP. Wskazać należy, iż o zgodności art. 190 ust. 1 pkt 4 cyt. Ordynacji wyborczej z art. 60 Konstytucji RP orzekł Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 8 kwietnia 2002 r., sygn. akt SK 18/01 (OTK-A 2002/2/16). W skardze Rada Miejska w Ż. zarzuciła także Wojewodzie Mazowieckiemu, iż wydając zarządzenie zastępcze naruszył interes społeczności lokalnej Gminy Ż. Nie wskazała jednak na czym owo naruszenie polega. Z pewnością trudno uznać za naruszenie tego interesu podjęcie przewidzianych prawem czynności przez organ nadzoru. Należy podkreślić, że instytucja nadzoru nad działalnością gminną – w tym także w zakresie wydawania zarządzeń zastępczych – opiera się tylko i wyłącznie o kryterium zgodności działalności gminnej z prawem i tylko w przypadkach przewidzianych prawem, organ nadzoru może w tę działalność wkraczać. Zarówno więc wojewoda, jak i pozostałe organy nadzoru zobowiązane są nadzorować działalność samorządową we wskazanym zakresie i ingerować w przypadku naruszenia prawa przez organ gminy. Jednym z takich przypadków jest milczenie organu stanowiącego gminy w sytuacji, gdy spełnione są przesłanki z art. 190 ust. 1 ustawy – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw. Zdaniem Sądu, zastosowanie w takim przypadku przez wojewodę środka nadzorczego w postaci zarządzenia zastępczego nie może naruszać interesu społeczności lokalnej, który wyraża się przede wszystkim w działaniu organów jednostek samorządu terytorialnego na podstawie i w granicach obowiązującego prawa, nie zaś w bezwzględnej ochronie mandatu burmistrza, z pogwałceniem norm prawa publicznego. W świetle powyższych ustaleń istniała podstawa do podjęcia przez Wojewodę Mazowieckiego rozstrzygnięcia nadzorczego w postaci zarządzenia zastępczego stwierdzającego wygaśnięcie mandatu Burmistrza Miasta i Gminy Ż. pana L. G. w trybie art. 98a ustawy o samorządzie gminnym. Ponadto, Sąd rozstrzygając niniejszą sprawę poza zarzutami skargi, w oparciu o art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie stwierdził uchybień w postępowaniu nadzorczym prowadzonym przez Wojewodę Mazowieckiego. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.