II SA/Gd 40/08

Dnia 14 marca 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: sędzia NSA Zdzisław Kostka po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2008 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi W. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24 stycznia 2006 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektów budowlanych 1/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 października 2005 r. nr PINB-7141/364/2002/A/ZC, a także postanowienie tego organu z dnia 6 maja 2005r., 2/ zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego W. K. 755 (siedemset pięćdziesiąt pięć) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, 3/ orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Postanowieniem z dnia 6 maja 2005 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, powołując się na art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy budowie dwóch obiektów budowlanych: drewnianego domku letniskowego i ustępu na działkach nr [...] i [...] w Ż. i nałożył na skarżącego W. K. obowiązek przedłożenia do dnia 30 września 2005 r. zaświadczenia Wójta Gminy o zgodności budowy tych obiektów budowlanych z przepisami o planowaniu przestrzennym albo ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, czterech egzemplarzy projektu budowlanego tych obiektów wraz z niezbędnymi opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Uzasadniając to postanowienie organ nadzoru budowlanego wskazał, że na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego stwierdzono, że skarżący bez wymaganego pozwolenia na budowę pobudował w lipcu 1995 r. na działkach nr [...] i [...] dwa drewniane obiekty budowlany, z których jeden pełni funkcje rekreacji indywidualnej, a drugi sanitariatu. Opierając się na art. 28, art. 29 i art. 30 Prawa budowlanego organ uznał, że budowa tych obiektów budowlanych wymagała pozwolenia na budowę. Następnie przytoczył treść art. 48 ust. 1, 2 i 3 Prawa budowlanego i wyjaśnił, że gdy skarżący wykona nałożone obowiązki, to organ przed zatwierdzeniem projektu budowlanego wyda postanowienie o ustaleniu opłaty legalizacyjnej, natomiast jeżeli skarżący obowiązków tych nie wykona, to zostanie orzeczony nakaz rozbiórki. W dniu 30 września 2005 r. skarżący pismem z dnia 5 września 2005 r. poprosił o odroczenie wydania nakazu rozbiórki uzasadniając to tym, że nie wykonał nałożonych na niego obowiązków, gdyż nie otrzymał z Urzędu Gminy odpowiedzi na dwa jego pisma. Decyzją z dnia 4 października 2005 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, powołując się na art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, nakazał skarżącemu rozebrać oba obiekty budowlane wskazane w postanowieniu z dnia 6 maja 2005 r. Uzasadniając tą decyzję organ nadzoru budowlanego powtórzył ustalenie dotyczące wybudowania tych obiektów budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę w lipcu 1995 r., wskazał na postanowienie z dnia 6 maja 2005 r. i nałożone nim obowiązki oraz na fakt, iż nie zostały one wykonane. Następnie, powołując się na art. 48 ust. 1 i ust. 4 Prawa budowlanego stwierdził, że w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie nałożonych obowiązków nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego. Organ odniósł się też do wniosku skarżącego z dnia 5 września 2005 r., wskazując, że przedłużenie terminu wykonania nałożonych postanowieniem z dnia 6 maja 2005 r. obowiązków jest bezcelowe, gdy inwestor nie dysponuje ostateczną w dniu wszczęcia postępowania decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, gdyż nie uzyska zaświadczenia wójta o zgodności budowy z przepisami o planowaniu przestrzennym z uwagi na brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżący od decyzji z dnia 4 października 2005 r. odwołał się. W odwołaniu, odwołując się do tego, że wydano postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych, co jego zdaniem sugerowało, że roboty budowlane były wówczas jeszcze w toku, twierdził, że zakończył je w lipcu 1995 r. Kwestionował również, wynikające jego zdaniem z decyzji ustalenie, iż obiekty budowlane, których decyzja dotyczy, są trwale związane z gruntem. Podał w związku z tym, że domek jest "samonośną konstrukcją" stojącą na betonowych podstawach oraz że oba obiekty mogą być usunięte bez zmiany ich substancji. W związku z tym zarzucił, że organy administracji nie wyjaśniły jakiego rodzaju są to obiekty. Ponadto wywodził, że wobec wybudowania obiektów budowlanych w lipcu 1995 r. winien mieć do nich zastosowanie art. 49 Prawa budowlanego obowiązujący do lipca 2003 r. Przepis ten zaś, jak wskazał skarżący, wykluczał rozbiórkę obiektów budowlanych, jeżeli nie naruszono przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym. Lekka zabudowa letniskowa, jego zdaniem, nie stanowi zaś naruszenia przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżący zaznaczył przy tym, że równolegle z odwołaniem kieruje wniosek o pozwolenie na użytkowanie. W końcu stwierdził, że jego zdaniem wobec upływu pięciu lat od wybudowania obiektów budowlanych nakaz ich rozbiórki jest niedopuszczalny. Rozpoznając odwołanie skarżącego Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 24 stycznia 2006 r., podzielając ustalenia i wnioski organu pierwszej instancji, utrzymał w mocy jego decyzję. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ odwoławczy wskazał, że art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego stosuje się także do robót zakończonych, że obiekt budowlany nietrwale związany z gruntem też wymaga pozwolenia na budowę, zaś przypadki tymczasowych obiektów budowlanych, których budowa może być wykonana na podstawie zgłoszenia są określone we wskazanych przepisach prawa oraz, że to inwestor był zobowiązany uzyskać pozwolenie na użytkowania w okresie obowiązywania art. 49 Prawa budowlanego. W skardze do Sądu administracyjnego skarżący powtórzył zarzuty zawarte w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Na rozprawie w dniu 20 grudnia 2006 r. skarżący przyznał, że nieruchomości, których dotyczy zaskarżona decyzja nie są objęte miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Fakt ten stwierdzono także w piśmie z dnia 29 września 2005 r. Wójta Gminy, którego kopię skarżący złożył na tej rozprawie. W dniu 20 grudnia 2006 r. Sąd zawiesił postępowanie w sprawie z uwagi na to, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w sprawie II SA/Go 597/05 postanowieniem z dnia 14 czerwca 2006 r. przedstawił Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne o zgodność z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b i art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego. Wyrokiem z dnia 20 grudnia 2007 r. Trybunał Konstytucyjny w sprawie P 37/2006, odpowiadając na to pytanie stwierdził, że art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b i art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, w częściach obejmujących wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania", są niezgodne z wynikającą z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą sprawiedliwości społecznej oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Wyrok ten został opublikowany w Dzienniku Ustaw nr 247, poz. 1844 w dniu 29 grudnia 2007 r. W związku z tym wyrokiem TK Sąd w dniu 11 stycznia 2008 r. podjął zawieszone postępowanie. Rozpoznając w tych okolicznościach faktycznych skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) decyzja lub postanowienie, podlegają uchyleniu, jeżeli sąd stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Z kolei, zgodnie z art. 145a § 1 k.p.a. podstawą wznowienia postępowania jest orzeczenie przez Trybunał Konstytucyjny o niezgodności aktu normatywnego, na podstawie którego została wydana decyzja, z Konstytucją. Przyjmuje się przy tym, że podstawa wznowienia określona w art. 145a k.p.a. jest podstawą uchylenia decyzji administracyjnej przez sąd także wtedy, gdy wyrok Trybunału Konstytucyjnego zapadł po podjęciu zaskarżonej decyzji (tak: J. Zimmermann w glosie do wyroku NSA z dnia 6 stycznia 1999 r. w sprawie III SA 4728/97, opublikowanej w OSP nr 1 z 2000 r., poz. 16). Taka sytuacja zachodzi w rozpoznawanej sprawie. Wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r., który wszedł w życie w dniu ogłoszenia, czyli w dniu 29 grudnia 2007 r. (art. 190 ust. 3 Konstytucji RP), stwierdzono niezgodność z Konstytucją art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b i art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, w częściach obejmujących wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania". Przepisy te były podstawą wydania zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Nie były one wprawdzie podstawą tych decyzji wprost, jednakże art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego był bezpośrednią podstawą sformułowania jednego z obowiązków nałożonych postanowieniem z dnia 6 maja 2005 r. (złożenia ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu), którego niewykonanie było następnie prostą konsekwencją nałożenia obowiązku rozbiórki. Ważne jest przy tym, że właśnie zakwestionowany przez Trybunał Konstytucyjny zwrot "w dniu wszczęcia postępowania" był istotną przeszkodą w uzyskaniu przez skarżącego decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu zgodnie z obowiązkiem nałożonym w tym postanowieniu. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji, a także z uwagi na ścisły związek z podstawą rozstrzygnięcia o nakazie rozbiórki, postanowienie z dnia 6 maja 2005 r., podlegają na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. b oraz art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchyleniu. Uwzględnienie skargi powoduje, że sprawa samowolnej inwestycji skarżącego będzie ponownie rozpoznana. Ponownie rozpoznając tą sprawę organ nadzoru budowlanego uwzględni, że na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r. powołane w nim przepisy prawa budowlanego obowiązują w brzmieniu pomijającym słowa "w dniu wszczęcia postępowania". Oznacza to, że organ nadzoru budowlanego po stwierdzeniu, że samowolna budowa nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ma obowiązek nałożenia na samowolnego inwestora obowiązek przedłożenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, która może być ostateczna w jakimkolwiek czasie, w tym także po wszczęciu postępowania w sprawie samowolnej budowy. Oznacza to także, że organy właściwe do wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie mogą odmówić jej wydania tylko z tego powodu, że dotyczyć ona ma inwestycji, która już została zrealizowana. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazać należy, że jednoznacznie w niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego ustaliły czas wybudowania obiektów, których dotyczy sprawa, taki jak wskazuje to skarżący, czyli lipiec 1995 r. Wstrzymanie mimo tego robót budowlanych postanowieniem z dnia 6 maja 2005 r. ustaleniu temu nie przeczy, gdyż taka treść postanowienia jest wynikiem niekonsekwentnej redakcji przepisu, który stanowi jego podstawę. Przepis ten (art. 48 ust. 2 zdanie ostatnie Prawa budowlanego) nie uwzględnia bowiem, że organ nadzoru budowlanego może mieć do czynienia także z samowolnymi robotami budowlanymi, które zostały już zakończone. Fakt, że skarżący roboty budowlane zakończył w lipcu 1995 r. ma istotne znaczenie dla następnego jego zarzutu, mianowicie zarzutu niezastosowania art. 49 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym przed dniem 11 lipca 2003 r. Kwestii tej dotyczył inny wyrok Trybunału Konstytucyjnego, mianowicie z dnia 18 października 2006 r. w sprawie P 27/2005, którym stwierdzono, że art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. nr 80, poz. 718) w zakresie, w jakim wyłącza stosowanie art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 lipca 2003 r., do budowy obiektu budowlanego lub jego części, mimo że pięcioletni termin od zakończenia budowy upłynął do dnia 10 lipca 2003 r., jest niezgodny z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz że art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz.U. nr 93, poz. 888) w zakresie, w jakim wyłącza stosowanie art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 lipca 2003 r., do budowy obiektu budowlanego lub jego części, mimo że pięcioletni termin od zakończenia budowy upłynął do dnia 10 lipca 2003 r., jest niezgodny z art. 32 Konstytucji. Na skutek tego wyroku Trybunału Konstytucyjnego ustawą z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. nr 99, poz. 665) wprowadzono szczególny tryb legalizacji obiektów budowlanych lub ich części wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ administracji publicznej, jeżeli budowa została zakończona po dniu 31 grudnia 1994 r. a przed dniem 11 lipca 1998 r., i przed dniem 11 lipca 2003 r. nie zostało wszczęte postępowanie administracyjne przez właściwy organ nadzoru budowlanego. Ten szczególny tryb, polegający m.in. na tym, że nie stosuje się art. 48-49b Prawa budowlanego, stosuje się wprawdzie do 1 stycznia 2008 r., jednakże jego elementem jest obowiązek uzyskania przez inwestora pozwolenia na użytkowanie, zaś skarżący już w odwołaniu zapowiadał, że o takie pozwolenie wystąpi. W związku z tym ponownie rozpoznając sprawę organ nadzoru budowlanego wyjaśni, czy skarżący o pozwolenie na użytkowanie wystąpił. W tym miejscu wskazać należy, że z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 października 2006 r. wynika, że do inwestorów, którzy samowolnie pobudowali obiekt budowlany przed 11 lipca 1998 r. nie można stosować przepisów obecnie obowiązującego Prawa budowlanego, przewidujących opłatę legalizacyjną. Wybudowane wówczas samowolnie obiekty budowlane nie podlegają jednakże automatycznie legalizacji. Najkrócej mówiąc mogą być zalegalizowane z takich samych powodów jak obecnie, czyli m.in. wtedy, gdy są zgodne z przepisami o planowaniu przestrzennym. W końcu stwierdzić należy, że zarzuty skargi dotyczące tego, czy obiekty budowlane, których dotyczy sprawa, są trwale związane z gruntem nie mają dla sprawy znaczenia, gdyż także obiekty budowlane, które nie są trwale związane z gruntem wymagają pozwolenia na budowę. Z tych wszystkich względów, uwzględniając skargę, na mocy powołanych przepisów uchylono zaskarżoną decyzję, poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji i postanowienie z dnia 6 maja 2005 r. Wobec uwzględnienia skargi, na mocy art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnym zasądzono od organu administracji publicznej na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania, na które złożyły się 500 zł wpisu sądowego, 240 zł wynagrodzenia radcy prawnego według norm przepisanych oraz 15 zł tytułem zwrotu wydatków na opłatę skarbową od pełnomocnictwa. Ponadto wobec uwzględnienia skargi na mocy art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji. Wobec tego, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania Sąd na mocy art. 119 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym, czyli na posiedzeniu niejawnym w składzie jednego sędziego (art. 120 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).