V SA/Wa 2985/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Dorota Mydłowska ( spr.), Sędzia WSA - Barbara Mleczko- Jabłońska, Sędzia NSA - Piotr Piszczek, Protokolant - Barbara Zielińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 marca 2008 r. sprawy ze skargi E. B. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy. uchyla zaskarżoną decyzję. Pismem z [...] lutego 2007 r. E. B. wniosła o umorzenie zaległości z tytułu składek ubezpieczeniowych, wskazując na swoją trudną sytuację rodzinną i materialną. Po rozpatrzeniu powyższego wniosku i przeprowadzeniu postępowania dowodowego Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z [...] lipca 2007 r. Nr [...], działając na podstawie przepisu art. 83 ust. 1 pkt 3 i art. 28 ust. 1-4 oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 1998r. Nr 137, poz. 887 ze zm.) - dalej: "u.s.u.s", odmówił umorzenia zaległości z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy za okres lipiec 2005r. - listopad 2006r. W motywach uzasadnienia organ wskazał na treść przepisów stanowiących o całkowitej nieściągalności, wyliczył przypadki całkowitej nieściągalności oraz powołując się na § 3 Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne [Dz. U. Nr 141, poz. 1365] - dalej "rozporządzenie" wyjaśnił, kiedy można umorzyć należności z tytułu składek pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, wskazując przy tym, iż ciężar udowodnienia powyższych okoliczności spoczywa na dłużniku. Na podstawie zebranego materiału dowodowego ustalono, iż Wnioskodawczyni zlikwidowała działalność gospodarczą z dniem [...] listopada 2006r. Według zeznania podatkowego PIT-36 za 2006r. z działalności gospodarczej osiągnęła dochód w kwocie 1.690,12 zł, przy przychodach w wysokości 20.550,00 zł i kosztach ich uzyskania 18.859,12 zł. Obecnie Zobowiązana pozostaje bez pracy. Jej mąż -R. B. od dnia [...] kwietnia 2006r. jest zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku. Wraz z mężem i 20-letnim synem Pani E.B. zamieszkuje w wynajmowanym mieszkaniu, za które miesięczne opłaty wynoszą ok.600zł. Mąż Zobowiązanej od października 2005r. do [...] marca 2007r. miał przyznany specjalny dodatek mieszkaniowy w wysokości 419,92 zł (decyzją z dnia 16 maja 2007 r. MOPS odmówił jego dalszego przyznania). Wnioskodawczyni nie posiada nieruchomości ani majątku ruchomego. W utrzymaniu pomaga jej pracująca zagranicą córka. Choruje na wirusowe zapalenie wątroby typu B, toksoplazmozę oraz cierpi na depresję. W dalszej części uzasadnienia organ podniósł, iż w sprawie nie zachodzi całkowita nieściągalność należności określona w art. 28 u.s.u.s., ponieważ w sprawie rowadzone jest postępowanie egzekucyjne i w toku dotychczasowych czynności Naczelnik Urzędu Skarbowego nie wydał postanowienia o braku majątku, z którego można egzekwować należności. Wskazano ponadto, iż Wnioskodawczyni nie udowodniła wystąpienia okoliczności umożliwiających umorzenie należności składkowych na podstawie § 3 ust.1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej. Reasumując Zakład podkreślił, iż skorzystanie z prawa do umorzenia ma charakter uznaniowy, co oznacza, że spełnienie ustawowych warunków przez płatnika składek daje możliwość umorzenia składek, ale nie nakłada na ZUS obowiązku w tym zakresie. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z [...] października 2007 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podtrzymał w całości argumentację organu pierwszej instancji, podkreślając przy tym, iż to na Zobowiązanej ciążył obowiązek udowodnienia okoliczności, iż opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby ją i jej rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych jak i pozostałych okoliczności wyszczególnionych w § 3 Rozporządzenia. Składając wniosek o umorzenie, podatnik musi mieć świadomość, że zgodnie z ogólną zasadą postępowania dowodowego ciężar dowodzenia spoczywa na tym, kto wywodzi określone skutki prawne. Dalej organ podkreślił ponadto, iż zgodnie z przedłożonymi dokumentami nie została udowodniona przewlekła choroba Zobowiązanej, ani konieczność sprawowania opieki nad ciężko chorym członkiem rodziny uniemożliwiająca uzyskiwanie dochodu. Wnioskodawczyni nie udowodniła - zdaniem organu - stałej niezdolności do podjęcia pracy, ani wysokości wydatków jakie ponoszone są w związku z powoływanymi dolegliwościami. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżąca wniosła " o spowodowanie umorzenia". Powołując się na swoją bardzo trudną sytuację finansową i rodzinną podniosła, iż nie jest w stanie zapłacić zaległości ani w całości ani na raty. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych [Dz.U. nr 153, poz. 1269] oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.], dalej - p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia. Przed przystąpieniem do oceny legalności zaskarżonej decyzji podkreślić należy, iż Sąd nie ma kompetencji do zmiany merytorycznej wydanego przez organ a następnie zaskarżonego rozstrzygnięcia. Bada jedynie, czy nie doszło do naruszenia przepisów postępowania lub niewłaściwej wykładni przepisu materialnoprawnego. W tym kontekście, zgodnie z art. 135 p.p.s.a., sąd ma obowiązek zastosować wszelkie przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów wydanych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a, stanowi natomiast, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosując powyższe zasady, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 1 lub 2 p.p.s.a.). Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd doszedł do przekonania, iż wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] października 2007 r. wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.s.u.s, należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład z uwzględnieniem ust. 2-4. Ustęp 2 tego artykułu stanowi, iż należności te mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, chyba, że zachodzi sytuacja określona w art. 28 ust. 3a, który otwiera możliwość uwzględnienia innych przesłanek umorzenia, jednakże wyłącznie w odniesieniu do ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te bezpieczenia. W tym przypadku należności, ale wyłącznie z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, na zasadach określonych w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Zgodnie bowiem z przepisami tego rozporządzenia ZUS może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1)gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2)poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3)przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Niezależnie jednak czy chodzi o kwestię umorzenia należności z tytułu składek, czy także - w przypadku ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami -o kwestię umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ustawodawca używając zwrotu "mogą być umorzone" przesądził, że decyzja Zakładu ma charakter uznaniowy, a to oznacza, że organ ten przy ustalonym stanie faktycznym ma możliwość wyboru jednego spośród kilku wariantów rozstrzygnięć. O tym, czy składki zostaną umorzone czy też nie rozstrzyga Zakład. Zakład ma możliwość, ale nie ma obowiązku umorzenia należności nawet w razie spełnienia przesłanek określonych w art. 28 ust. 2 u.s.u.s, lub w rozporządzeniu wykonawczym, tj. w razie stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek albo gdy zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Kwestia działania organów administracji publicznej w ramach "uznania administracyjnego" już wielokrotnie wyjaśniana była w bogatym orzecznictwie sądowym. Dla przykładu, w wyroku z 16 listopada 1999 r. (sygn. akt III S.A. 7900/98 LEX nr 47243) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż "w celu wydania prawidłowego orzeczenia w sytuacji uznania administracyjnego organ administracyjny obowiązany jest szczegółowo zbadać stan faktyczny i utrwalić w aktach wyniki badania. Obowiązki organu administracyjnego w zakresie postępowania dowodowego są nawet większe niż przy ustawowym skrępowaniu, gdyż w poszukiwaniu materialnego kryterium do wydania decyzji powinien on wszechstronnie zbadać stan faktyczny, w wymiarze wychodzącym poza okoliczności typowe w sytuacjach związania, mając na uwadze szczególną rolę w decyzji uznaniowej jej zgodności z interesem społecznym i słusznym interesem obywatela z art. 7 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) dalej: k.p.a. Z kolei w wyroku z 28 kwietnia 2003 r. (sygn. akt II S.A. 2486/01 LEX nr 149543) Naczelny Sąd Administracyjny zawarł tezę, iż "podejmując decyzję uznaniową organ administracji stosownie do art. 7 k.p.a, ma obowiązek kierowania się słusznym interesem obywatela, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny ani nie przekracza to możliwości organu administracji publicznej wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków prawnych". Podkreślić więc trzeba, iż rozstrzyganie w ramach uznania wymaga od organu nie tylko poczynienia ustaleń dokonanych w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku wydania decyzji o przekonującej treści (art. 11 k.p.a.), ale także załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a.). Przez właściwe motywowanie decyzji organ realizuje również zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 k.p.a. W orzecznictwie zaznacza się, iż obowiązkiem każdego organu administracji jest wyjaśnienie stronie zasadności przesłanek rozstrzygnięcia. W istocie chodzi o wytłumaczenie stronie, dlaczego organ dany przepis zastosował do konkretnych ustaleń faktycznych lub uznał go za niewłaściwy. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre dowody zgromadzone w sprawie, czy też twierdzenia, wyjaśnienia strony, albo nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy bądź okoliczności podnoszonych przez stronę. Oceniając zaskarżoną decyzję w powyższym świetle Sąd doszedł do przekonania, iż organ orzekający w sprawie nie przeprowadził wnikliwego postępowania dowodowego, jak również nie dokonał wyczerpującej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a w szczególności analizy sytuacji majątkowej i rodzinnej strony skarżącej. Zaprezentowanie takiego wywodu, który obrazowałby dlaczego uznano, że wniosek skarżącej nie zasługuje na uwzględnienie, stanowi bezwzględny obowiązek organu. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażony w wyroku 20 marca 2007 r. sygn. akt II GSK 345/06, iż okoliczności sprawy winny być przeanalizowane i omówione w sposób nie budzący żadnych wątpliwości, zwłaszcza że w omawianym przypadku decyzja dotyczy nie kwestii błahych, bez istotnego znaczenia z punktu widzenia podstawowych praw i przyrodzonej godności człowieka, ale sfery jego elementarnych potrzeb -posiadania środków niezbędnych do przeżycia. Konieczna jest zatem ocena zaprezentowanych dowodów przejawiająca się w wyczerpującym wyłożeniu tych okoliczności, ze względu na które organ nie uznał wniosku strony. Innymi słowy, jeżeli organ, w ramach służącego mu uznania administracyjnego stwierdza, że zgromadzony materiał dowodowy nie daje podstaw do umorzenia zadłużenia strony, to ma obowiązek wyraźnie wskazać jakie konkretne powody o tym przesądziły i jakie są rzeczywiste możliwości zobowiązanego na wywiązanie się z obowiązku jego spłaty. Organ winien przekonać wnioskującą stronę, iż nie ma racji twierdząc, że nie jest w stanie spłacić należności i jednocześnie wskazać jakie możliwości w tym zakresie strona realnie posiada. Przechodząc na grunt niniejszej sprawy, nie jest realizacją powyższego obowiązku samo wskazanie, iż Skarżąca korzysta z pomocy - czy to uprawnionych organów, czy też rodziny (córki pracującej zagranicą). Wręcz przeciwnie, w ocenie Sądu, fakt uzyskiwania przez męża Skarżącej pomocy w postaci dodatku mieszkaniowego, przemawia za rozwiązaniem umorzenia zaległości na jej korzyść i dowodzi ciężkiej sytuacji majątkowej, w jakiej się znajduje. Podkreślenia wymaga ponadto, iż organ nie dokonał analizy zgromadzonego materiału dowodowego pod kątem dochodów Skarżącej, możliwości zarobkowych z uwzględnieniem wieku, sytuacji rodzinnej i zdrowotnej i porównania go z podstawowymi potrzebami jej i jej rodziny -potrzebami które dotyczą wszystkich sfer życia, a więc eksploatacji wynajmowanego mieszkania, wydatków na żywność, leki, uwzględnienia konieczności utrzymania syna. Bez dokonania analizy w wyżej omówionym zakresie twierdzenie organu, iż zapłacenie zaległych składek nie pozbawi rodziny Skarżącej możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, jest twierdzeniem niepopartym żadnymi argumentami. Powyższe uchybienia w toku postępowania dowodowego były wynikiem błędnego stanowiska organu w kwestii rozłożenia ciężaru dowodu w postępowaniu administracyjnym i twierdzenie, iż to na Skarżącej spoczywał ciężar dowodu. Tymczasem zgodnie z fundamentalną zasadą postępowania administracyjnego -zasadą prawdy obiektywnej, to organ jest obowiązany do podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, spoczywa na nim bowiem obowiązek zebrania kompletnego materiału dowodowego i wyczerpującego jego rozpatrzenia w celu ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością. Organ ma zatem obowiązek nie tylko wykorzystania w sprawie wszystkich dowodów przedstawionych przez stronę, ale i poszukiwania innych, nowych dowodów na potwierdzenie określonych faktów z wykorzystaniem źródeł dowodowych. Wyłożone powyżej argumenty przemawiają za przyjęciem, iż Prezes Zakładu nie ocenił należycie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, a owa wadliwość zaskarżonej decyzji powoduje, iż nie może się ona ostać w porządku prawnym. Z tych wszystkich względów należało stwierdzić, że zaskarżona decyzja narusza przepisy art. 6 - 9, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a, w stopniu, który mógł mieć istotne znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku żart. 134 p.p.s.a, orzec, jak w sentencji.