II OSK 948/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl (spr.) Sędziowie sędzia del. WSA Arkadiusz Despot- Mładanowicz sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski Protokolant Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 1 października 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Spółka z o.o. z siedzibą w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 17 marca 2008 r. sygn. akt II SA/Op 422/07 w sprawie ze skargi [...] Spółka z o.o. z siedzibą w O. na uchwałę Rady Gminy T. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stawek opłat za odbieranie odpadów oraz opróżnianie zbiorników bezodpływowych oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 17 marca 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę [..] Sp. z o.o. w O. na uchwałę Rady Gminy T. z dnia [..], nr [..] w przedmiocie stawek opłat za odbieranie odpadów oraz opróżnianie zbiorników bezodpływowych. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że Rada Gminy T. ustaliła uchwałą Nr [..] z dnia [..] górne stawki opłat za odbiór i unieszkodliwianie odpadów komunalnych w wysokości: 3,84 zł netto + 7% podatku Vat od jednej osoby za odpady niesegregowane; 3,08 zł netto + 7% podatku Vat od jednej osoby za odpady segregowane; 14,00 zł netto + 7% podatku VAT za 1m3 za odbiór i opróżnianie zbiorników bezodpływowych. Na powyższą uchwałę skargę do sądu administracyjnego wniosła Spółka [...], żądając stwierdzenia jej nieważności i wnosząc o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. W skardze Spółka zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. art. 20 oraz 22 Konstytucji RP, polegające na ograniczeniu swobody gospodarczej poprzez ustalenie wysokości górnych stawek opłat z przekroczeniem ustawowego upoważnienia do ustalania ich wysokości oraz naruszenie art. 6 ust. 2 i 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez ustalenie wysokości górnych stawek opłat z naruszeniem ustawowego upoważnienia do ustalania wysokości tych opłat w wysokości nieuzasadnionej, nieodpowiadającej rzeczywistym kosztom świadczenia przedmiotowych usług. W uzasadnieniu skargi m.in. wskazano, iż wprawdzie ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie określa zasad ustalania wysokości stawek opłat, jednak oczywistym jest, że powinny one uwzględniać ekonomiczne uwarunkowania świadczenia tych usług, tj. ponoszone koszty zorganizowania i funkcjonowania całego skomplikowanego systemu zbierania odpadów, ich transportowania, a następnie poddania procesowi odzysku i unieszkodliwiania. Spółka podniosła, że wobec zwiększenia zadań nałożonych na wytwórców odpadów, przedsiębiorców zajmujących się ich zbiórką oraz gminy, wymagają one przeznaczenia zwiększonych środków finansowych, co oznacza wzrost cen o około 3 zł do 5 zł w zależności od rodzaju pojemnika. Powołując się na obowiązki gminy wynikające z art. 16a ustawy o odpadach, Spółka wskazała na własne zaangażowanie w tym zakresie, poprzez wprowadzenie zbiórki surowców w workach, a także zakup pojemników do selektywnej zbiórki odpadów i organizację zbiorki przedmiotów wielkogabarytowych i niebezpiecznych, podkreślając niewielkie zaangażowanie mieszkańców w ten system zbiórki. Wpływy ze sprzedaży odzyskiwanych surowców nie równoważą kosztów odzysku i recyklingu odpadów, zatem opłaty za selektywną zbiórkę nie mogą być niższe od opłat za zbiórkę odpadów zmieszanych. W odpowiedzi na skargę Gmina T. wniosła o jej odrzucenie, podnosząc brak legitymacji strony skarżącej do jej wniesienia oraz nieprawidłowe oznaczenie zaskarżonego organu a , w przypadku nieuwzględnienia tego zarzutu, wniosła alternatywnie o oddalenie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu wywiedziono, iż uprawnienie do wniesienia skargi należy oceniać w świetle art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), z którego wynika, iż skarżącym może być wyłącznie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Do wniesienia skargi nie legitymuje sam stan zagrożenia naruszeniem, a zatem w skardze należy wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia chronionego prawem interesu lub uprawnienia, stąd na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania istnienia związku pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegającego na tym, że uchwała narusza właśnie interes skarżącego, co wyklucza wniesienie skargi w interesie publicznym lub stawianie zarzutów dotyczących obiektywnej wadliwości uchwały. Zarzucając wadliwe skierowanie przez skarżącą Spółkę skargi przeciwko Radzie Gminy oraz nieprawidłowość skierowania wezwania do usunięcia naruszenia prawa do Rady Gminy podano, że ten organ stanowiący nie posiada zdolności sądowej i procesowej, a zatem skarga winna zostać skierowana przeciwko Gminie, natomiast adresatem wezwania do usunięcia naruszenia powinien być Wójt, który reprezentuje Gminę na zewnątrz. Odnosząc się do zarzutów skargi podniesiono, że z art. 22 Konstytucji wynika możliwość ograniczenia swobody gospodarczej w interesie publicznym, co nastąpić może w drodze ustawy, jaką jest w tym przypadku ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w zakresie, w jakim w art. 6 ust. 2 i 4 uprawnia radę gminy do określenia górnych stawek opłat, co ma na celu konieczność zapewnienia dostępności usług w zakresie usuwania odpadów, aby każdy mieszkaniec miał możliwość wywiązania się z ciążącego na nim obowiązku w tym względzie. Ponadto wskazano na wynikający z art. 6 ust. 4 ustawowy obowiązek stosowania niższej stawki za segregację od stawki za odpady zmieszane. W odniesieniu do argumentów skargi o niskim stopniu zaangażowania mieszkańców w selektywną zbiórkę odpadów, wskazano, że skoro poziom odzysku ma znikome znaczenie w ogólnym systemie zbiorki odpadów komunalnych, to stosowanie niższej stawki nie będzie miało wpływu na zyski firmy. Ponadto wskazano na ponoszone przez Gminę koszty segregacji, wynikające z umowy na wykonywanie usług w zakresie zbiórki i odbioru odpadów komunalnych gromadzonych selektywnie, do jakich należą koszty worka, koszty wywozu odpadów niebezpiecznych w systemie kontenerowym, wywóz odpadów wielkogabarytowych. Odnośnie zarzutu o nieuwzględnieniu analizy kosztów przedstawionych przez Spółkę stwierdzono, że kalkulacja została uwzględniona, a na posiedzeniu Wspólnej Komisji Rady Gminy w dniu 20 kwietnia 2007 r. otrzymano zapewnienie przedstawiciela firmy, że proponowana niższa stawka za segregowane odpady będzie realizowana. W piśmie procesowym z dnia 14 listopada 2007 r. skarżąca Spółka podniosła, że zaskarżona uchwała narusza nie tylko jej interes faktyczny, ale przede wszystkim interes prawny. Naruszenie wskazanych w skardze przepisów miało bezpośredni i realny wpływ na sytuację prawną Spółki, albowiem nałożyło na nią obowiązek stosowania za usługi wywozu odpadów cen nie wyższych niż maksymalne ceny ustalone w uchwale. Poza tym, zdaniem Spółki, fakt, że organ udzielił odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa wskazuje, iż organ nie miał wątpliwości co do posiadania przez skarżącą interesu prawnego. Ponownie Spółka podkreśliła oczywistą potrzebę uwzględniania ekonomicznych uwarunkowań świadczenia usług przy ustalaniu stawek za odbiór i unieszkodliwianie odpadów komunalnych, podając, iż stawki określone w zaskarżonej uchwale nie mają żadnego związku z realiami. Spółka wskazała, że utrzymanie w mocy spornej uchwały w zaskarżonym zakresie powoduje wykonywanie usług poniżej kosztów, co w dalszej konsekwencji może doprowadzić do ograniczenia zakresu świadczenia usług, a nawet do zaprzestania prowadzenia działalności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalając skargę wskazał, że stosownie do treści art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym skargę na uchwałę lub zarządzenie podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa - wnieść każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone daną uchwałą lub zarządzeniem. Dopiero stwierdzenie spełnienia powyższych wymogów formalnych pozwala na dalsze badanie zasadności skargi pod względem merytorycznym, tj. czy zaskarżona uchwała została wydana z przekroczeniem ustawowego upoważnienia. W niniejszej sprawie skarżąca Spółka wezwała Radę Gminy T. pismem z dnia 8 maja 2007 r. do usunięcia naruszenia prawa, a po otrzymaniu odpowiedzi na to wezwanie w dniu 14 czerwca 2007 r. dochowała wymaganego prawem terminu, wnosząc skargę do Sądu listem poleconym nadanym w dniu 16 lipca 2007 r., co wynika z daty stempla pocztowego uwidocznionego na kopercie przesyłki. Odnośnie podnoszonych przez Gminę zastrzeżeń, co do prawidłowości skierowania przez skarżącą Spółkę zarówno wezwania do usunięcia naruszenia prawa, jak skargi, pod adresem Rady Gminy, która nie posiada zdolności sądowej ani procesowej, Sąd wskazał, że okoliczności te, aczkolwiek słusznie dostrzeżone, nie mogą mieć wpływu na dopuszczalność skargi, gdyż jej treść nie budzi wątpliwości w zakresie przedmiotu zaskarżenia. Oceniając legitymację procesową skarżącej Spółki Sąd stwierdził, że uprawnienie do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., przysługuje wyłącznie temu podmiotowi, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Ze sformułowania art. 101 ustawy o samorządzie gminnym wynika również, że nie jest to skarga powszechna (actio popularis), służąca każdemu, kto zarzuca wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego. Interes prawny skarżącego, do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Innymi słowy musi być to interes, któremu obowiązujące przepisy prawa materialnego przyznały ochronę prawną. Brak ochrony w przepisach prawa powoduje, że skarżący podmiot ma wyłącznie interes faktyczny, który nie daje mu legitymacji do zaskarżania uchwał organu gminy. Interes prawny musi być nadto aktualny, a nie ewentualny. Poza tym, tak określony interes prawny musi być "własny", osobisty, indywidualny, czyli nie można go wywodzić z sytuacji prawnej innego podmiotu, nawet jeżeli w konkretnej sprawie związki pomiędzy tymi podmiotami byłyby związkami o charakterze prawnym. Skoro w świetle art. 101 ustawy o samorządzie gminnym do wniesienia skargi legitymuje wyłącznie fakt naruszenia interesu prawnego, a nie tylko zagrożenia naruszeniem, stąd podmiot wnoszący skargę winien wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu lub uprawnienia, polegającego na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją (nie zaś sytuacją faktyczną). Musi zatem udowodnić, że zaskarżona uchwała naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę materialnoprawną, pozbawia go np. pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. W rozpoznawanej sprawie skarżąca Spółka w piśmie procesowym z dnia 14 listopada 2007 r. wskazała, że swój interes prawny wywodzi z art. 20 i 22 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 2 i 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a jego naruszenia upatruje w ograniczeniu swobody działalności gospodarczej, poprzez ustalenie wysokości górnych stawek opłat za usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych z przekroczeniem ustawowego upoważnienia do ustalania wysokości tych stawek oraz spowodowanie obowiązku stosowania cen za świadczone przez siebie usługi wywozu odpadów komunalnych nie wyższych niż maksymalne ceny ustalone w uchwale. W ocenie Sądu, zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego skarżącej Spółki na gruncie wskazanych przez skarżącą przepisów, a zarzuty skargi są nieusprawiedliwione. W szczególności usprawiedliwionych podstaw nie ma zarzut naruszenia interesu wywodzonego z powołanych przepisów Konstytucji RP. Powołane przez skarżącą Spółkę przepisy Konstytucji RP, z uwagi na zawarte w nich unormowania dotyczące zasad ustroju gospodarczego, są przepisami prawa ustrojowego. Z tego względu nie są przepisami mogącymi stanowić podstawę do wykazania się interesem prawnym, a tym bardziej wykazania naruszenia tego interesu przez podmiot wnoszący skargę w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Oceniając zasadność zarzutu naruszenia interesu prawnego wywodzonego z art. 6 ust. 2 i 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, Sąd stwierdził, że wskazane przepisy zamieszczone są w rozdziale 3, zatytułowanym "Obowiązki właścicieli nieruchomości" i nie są skierowane do przedsiębiorstwa. Można wprawdzie uznać, że przepisy te kształtują również sytuację przedsiębiorstwa posiadającego zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie, o jakim mowa w art. 6 ust. 1, jednak poszukując na tym tle istnienia interesu prawnego przedsiębiorstwa, należy dojść do wniosku, że taki interes można wyprowadzić z nich jednak jedynie pośrednio, wywodząc go z sytuacji prawnej właścicieli nieruchomości, którzy nie są obowiązani ponosić opłat wyższych niż ustalone w uchwale. W konkluzji Sąd uznał, że na tle omawianych uregulowań dopiero ukształtowanie sytuacji prawnej właściciela nieruchomości kształtuje sytuację prawną Spółki, co nie wyczerpuje znamion interesu prawnego i jego naruszenia w przedstawionym wyżej rozumieniu na tle art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Nie można też wywieść interesu prawnego skarżącej Spółki z faktu posiadania zezwolenia na wywóz odpadów z terenu gminy, gdyż własnego, bezpośredniego interesu prawnego (uprawnienia) należy poszukiwać w przepisach prawa. Nie ulega wątpliwości, że podmiot gospodarczy realizujący usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych i opróżniania zbiorników bezodpływowych, prowadząc działalność ukierunkowaną na osiąganie zysku, jest zainteresowany w tym, by ustalone przez radę gminy w uchwale maksymalne stawki za te usługi były jak najwyższe, co zapewni możliwość uzyskania pożądanego, jak najkorzystniejszego wyniku finansowego. Nie oznacza to jednak, że tenże podmiot, jakim w niniejszej sprawie jest skarżąca Spółka, ma interes prawny w sprawie dotyczącej kształtowania wysokości stawek w uchwale wydanej na podstawie art. 6 ust. 2 i 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Jego interes, skierowany na osiągnięcie zysku, ma w tym przypadku charakter interesu faktycznego, a nie prawnego. Tak rozumiany interes faktyczny skarżąca Spółka wykazała w niniejszej sprawie, nie wykazując jednak istnienia interesu prawnego. Mając to na uwadze Sąd uznał, że [...] Spółka z o.o. nie była uprawniona do skutecznego wniesienia skargi na uchwałę Rady Gminy T. z dnia [..], co dawało podstawę do oddalenia skargi. W skardze kasacyjnej od tego wyroku Spółka zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez uznanie, iż skarżącemu nie przysługuje legitymacja procesowa do wniesienia skargi oraz naruszenie prawa procesowego, a to przepisu art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a. oraz przepisu art. 151 p.p.s.a., które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez przyjęcie, że skarżący nie ma legitymacji procesowej do wniesienia skargi i tym samym zaistniały podstawy do oddalenia skargi. Wobec powyższego wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina T. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw a tym samym nie mogła zostać uwzględniona. Legitymację do wniesienia skargi w oparciu o przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym(Dz.U. z 2001 r.,Nr 142, poz. 1591 ze zm.) posiada każdy , czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą organu gminy z zakresu administracji publicznej. Krąg podmiotów uprawnionych do wniesienia tej skargi jest zatem odmiennie określony niż we wskazanym także jako naruszony przepisie art. 50 § 1 ustawy w dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153,poz. 1270 ze zm.) .Przepis art. 50 § 1 P.p.s.a. stanowi iż uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy , kto ma w tym interes prawny. Powołany przepis jest przepisem ogólnym a przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. ma charakter przepisu szczególnego i to on miał zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Przepis art. 101 ust. 1 odwołuje się do pojęcia "naruszonego interesu prawnego lub uprawnienia" .Interes prawny to interes oparty na prawie materialnym, z którego postanowień określony podmiot wywodzi swoje, konkretne, prawa i obowiązki .Musi to być , jak zasadnie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny nawiązując do utrwalonej linii orzecznictwa, interes prawny któremu obowiązujące przepisy prawa materialnego przyznały ochronę prawną. Musi to być zarazem interes aktualnie a nie tylko potencjalnie naruszony, własny a nie wywodzony z sytuacji prawnej innego podmiotu. Zaskarżona uchwała, zgodnie z upoważnieniem zawartym w art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2005 r.,Nr 236,poz.2008) skierowana została do właścicieli nieruchomości i ich interesu prawnego dotyczy, wpływa na ich sytuację materialnoprawną. Zasadnie wywiódł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu iż wnoszący skargę powinien wykazać istnienie bezpośredniego a nie pośredniego związku między zaskarżoną uchwałą a własną, indywidualną i prawnie określoną sytuacją a nie sytuacją faktyczną. Negatywne , zdaniem skarżącej Spółki , skutki zaskarżonej uchwały nie wpływają w sposób bezpośredni na sytuację prawną skarżącej, mają znamiona naruszenia interesu faktycznego a tym samym nie uprawniały do wniesienia skargi z uwagi na brak legitymacji procesowej po stronie skarżącej. Oddalając skargę Sąd I Instancji nie naruszył zatem wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów i swoje stanowisko uzasadnił w oparciu o prawidłową wykładnię art. 101 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym . Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153,poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji.