II OSK 847/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie sędzia NSA Maria Czapska- Górnikiewicz (spr.) sędzia NSA Grażyna Radzicka Protokolant Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 marca 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 15/08 w sprawie ze skargi Z. C. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną II OSK 847 / 08 UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 18 marca 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Z. C. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2007 r. utrzymującą w mocy decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2007 r., którą to decyzją odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krotoszynie z dnia [...] marca 2001 r. nakazującej rozbiórkę obiektu. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż organ odwoławczy decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. działając na podstawie 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania Z. C. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2007 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krotoszynie z dnia [...] marca 2001 r. W uzasadnieniu swej decyzji organ odwoławczy stwierdził, że z dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy wynika, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krotoszynie decyzją z dnia [...]marca 2001 r., działając na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm., dalej zwaną - Prawem budowlanym) nakazał inwestorowi Z. C. rozbiórkę obiektu zadaszenia przejazdu dobudowanego do budynku mieszkalnego od strony podwórza, usytuowanego na środku przyziemia budynku na długości ok. 10,5 m i szerokości ok. 5,5 m na nieruchomości w S. przy ul. K. (dz. nr [...]), gdyż przedmiotowy obiekt został zrealizowany samowolnie. Wprawdzie w trakcie wykonywania robót budowlanych inwestor legitymował się decyzją Urzędu Rejonowego w Krotoszynie z dnia [...] sierpnia 1998 r., jednak obejmowała ona jedynie pozwolenie na remont budynku mieszkalnego wraz z jego rozbudową na działce nr ew. [...] położonej przy ul. K. w S. Projekt budowlany stanowiący integralną część ww. decyzji o pozwoleniu na budowę nie obejmował natomiast budowy zadaszenia przejazdu. W niniejszej sprawie część obiektu budowlanego będącego w budowie- zadaszenie przejazdu- zrealizowana została bez wymaganego pozwolenia na budowę, więc koniecznym stało się zastosowanie w sprawie przepisu art. 48 Prawa budowlanego i nie można było tym samym zarzucić decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego rażącego naruszenia prawa. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że w niniejszej sprawie decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2001 r., nakazująca rozbiórkę samowolnie wykonanego obiektu oraz decyzja tegoż organu z dnia [...] marca 2001 r., nakazująca inwestorowi na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, wykonanie określonych czynności w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem wykonanych robót budowlanych, polegających na przebudowie i zmianie sposobu użytkowania przyziemia budynku mieszkalnego w S. przy ul. K., posiadają różny zakres przedmiotowy. Ponadto oba rozstrzygnięcia odnoszą się do dwóch różnych stanów faktycznych, a także zostały oparte na dwóch różnych podstawach prawnych, co oznacza, że nie zostały one wydane w tej samej sprawie. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji i stwierdził, iż będąca przedmiotem postępowania decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2001 r., nie jest obarczona żadną z kwalifikowanych wad, powodujących nieważność decyzji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniósł Z. C., wnosząc o jej uchylenie lub stwierdzenie nieważności, zarzucając jej naruszenie: - art. 10 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przez ich niezastosowanie, - art. 77 w zw. z art. 80 k.p.a. przez błędną ocenę stanu faktycznego, - art. 48 Prawa budowlanego przez jego błędną wykładnię i wadliwe zastosowanie, - art. 50 Prawa budowlanego przez jego niezastosowanie. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2007 r. oraz poprzedzająca ją decyzja Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2007 r. nie naruszają prawa. Wymienione decyzje zostały wydane w postępowaniu nieważnościowym, które jest postępowaniem odrębnym, ukierunkowanym wyłącznie na badanie decyzji pod kątem jej kwalifikowanych wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego prawidłowe jest stanowisko organu odwoławczego, iż badanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2001 r., nakazującej rozbiórkę obiektu zadaszenia przejazdu dobudowanego, nie można postawić zarzutu wypełnienia którejkolwiek z przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a., a w szczególności rażącego naruszenia prawa, czy też tego że decyzja ta dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną lub że była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały. W ocenie Sądu pierwszej instancji wbrew twierdzeniom skargi, zadaszenie przejazdu nie mogło być objęte dyspozycją art. 51 Prawa budowlanego, jako istotne odstępstwo od wydanego pozwolenia na budowę, bowiem stanowi ono nowy, odrębny obiekt budowlany o znacznych gabarytach i z samego faktu, iż zostało połączone z budynkiem mieszkalnym, nie wynika, że stało się częścią tego budynku. Na taki obiekt wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę, której inwestor nie posiadał, przez co dokonał samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego. Ponadto Sąd stwierdził, że w trakcie wykonywania robót budowlanych inwestor legitymował się decyzją Urzędu Rejonowego w Krotoszynie z dnia [...] sierpnia 1998 r., jednak obejmowała ona jedynie pozwolenie na remont budynku mieszkalnego wraz z jego rozbudową na działce nr ew. [...] położonej przy ul. K. w S. Projekt budowlany stanowiący integralną część ww. decyzji o pozwoleniu na budowę nie obejmował zaś budowy zadaszenia przejazdu, które jak wynika z dokumentacji fotograficznej i ustaleń przeprowadzonej w dniu [...] grudnia 2000 r. kontroli zostało dobudowane do istniejącego budynku mieszkalnego. Przepis art. 48 Prawa budowlanego w jego brzmieniu obowiązującym w dniu wydania weryfikowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji ustanawiał dla organów nadzoru budowlanego bezwzględny obowiązek wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego wybudowanego bez pozwolenia na budowę. Wskazując na powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej zwaną- p.p.s.a.) oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Z. C. zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie art. 48 Prawa budowlanego w zw. z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a na podstawie art. 185 § 1 i art. 203 pkt 1 p.p.s.a. wniósł o uchylenie w całości skarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz o zasądzenie "na rzecz skarżących" niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że wykonane przez skarżącego zadaszenie przejazdu jest jedynie istotnym odstępstwem od wydanego pozwolenia na budowę, a ocena Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, iż przedmiotowe zadaszenie stanowi samodzielny obiekt budowlany jest błędna. Tym samym Sąd niezasadnie przyjął, że wykonane przez skarżącego roboty budowlane nie stanowiły przypadku innego niż określony w art. 48 Prawa budowlanego. Inwestycja uznana przez Sąd za samowolę budowlaną dokonana została w warunkach posiadania przez inwestora ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, a roboty budowlane zostały wykonane tylko niezgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę. Ponadto nie jest ona częścią obiektu budowlanego rozumianego jako część samodzielna, lecz częścią legalnie istniejącego budynku. Zdaniem skarżącego przedmiotowe zadaszenie nie stanowi całości techniczno- użytkowej i tym samym nie jest obiektem budowlanym, lecz częścią budynku, jego nowym elementem, a zatem art. 48 Prawa budowlanego w niniejszej sprawie nie mógł być zastosowany. Zadaszenie w stosunku do którego wydano nakaz rozbiórki jest w istocie fragmentem dachu z dwoma naświetleniami, którym przykryto stary przejazd usytuowany po środku przyziemia legalnie istniejącego budynku, a zadaszenie oparte zostało na ścianach tego budynku. W ocenie skarżącego użyte w art. 48 Prawa budowlanego sformułowanie "część obiektu budowlanego" należy rozumieć jako samodzielny obiekt budowlany, którego budowa nie została jeszcze zakończona lub jako część innego obiektu, która jest na tyle samodzielna i niezależna od pozostałej części wybudowanej zgodnie z prawem, że może być rozebrana bez istotnej ingerencji w tą pozostałą część obiektu budowlanego. Przedmiotem nakazanej rozbiórki nie jest więc, ani tak rozumiany samodzielny obiekt budowlany, ani też samodzielna jakakolwiek jego część, która nie może być rozebrana bez istotnej ingerencji w pozostałą część budynku. Jak podniósł skarżący przepis art. 48 Prawa budowlanego nie daje podstaw do uznania, że osoba dopuszczająca się samowoli budowlanej może podlegać dodatkowej sankcji, która polegałaby na tym, że wykonując nakaz rozbiórki nałożony na podstawie art. 48 Prawa budowlanego, będzie zobowiązany dokonać dodatkowo stosownych zmian w obiekcie, który został wybudowany zgodnie z przepisami Prawa budowlanego, a który następnie został połączony z nową częścią budynku wykonaną samowolnie. Ponadto w ocenie skarżącego użyte przez organy i powtórzone przez Sąd określenie przedmiotowej budowli, jako "obiekt zadaszenia przejazdu dobudowany do istniejącego budynku mieszkalnego" jest nieadekwatne do stanu faktycznego, bowiem nic nie zostało dobudowane (rozbudowane) w rozumieniu Prawa budowlanego, a jedynie można mówić, co najwyżej o przebudowie budynku mieszkalnego bez istotnych zmian charakterystycznych parametrów budynku. W ocenie skarżącego w niniejszej sprawie doszło do swoistej przebudowy wewnątrz budynku. Ponadto zdaniem skarżącego nie można nadużywać przepisu art. 48 Prawa budowlanego i stosować go w sytuacjach, gdy nie jest do końca jasny lub jednoznaczny stan faktyczny sprawy. Orzekając rozbiórkę części obiektu budowlanego należy brać pod uwagę wykonalność tej decyzji z punktu widzenia warunków technicznych i możliwości dokonania rozbiórki bez zagrożenia bezpieczeństwa pozostałej części obiektu budowlanego, wykonanej zgodnie z prawem. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera takich zarzutów, które pozwalałyby na jej uwzględnienie. W związku z treścią zarzutów i ich uzasadnieniem koniecznym jest przypomnienie na wstępie, iż zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uwzględniania z urzędu ewentualnych uchybień, czy też samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest wyłącznie w granicach wyżej określonych do rozpatrywania wniesionej skargi kasacyjnej. Oceniając w przedstawionych wyżej granicach zasadność wniesionej w przedmiotowej sprawie skargi kasacyjnej, za chybiony uznać należy zarzut naruszenia art. 48 Prawa budowlanego "przez jego błędną wykładnię i wadliwe zastosowanie". Jak wynika z wyżej przytoczonego zarzutu skargę kasacyjną oparto na podstawie wskazanej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu błędnej wykładni art. 48 Prawa budowlanego należy zauważyć, iż zarzut błędnej wykładni prawa materialnego może być formułowany wówczas, gdy w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, stan faktyczny został ustalony w sposób niewadliwy. Jeżeli natomiast skarżący uważa, że ustalenia faktyczne były błędne (a taki pogląd wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej) to zarzut naruszenia prawa materialnego jest co najmniej przedwczesny. Co więcej - naruszenie prawa materialnego nie może polegać na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu" ([w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz". Wyd. Praw. LexisNexis, W-wa 2005 r., str. 542-543). Zatem już z tego względu przedstawiony wyżej zarzut naruszenia prawa materialnego uznać należałoby za chybiony. Niezależnie od powyższego stwierdzenia, mając na uwadze treść uzasadnienia kasacji wyjaśnić trzeba, iż wykładnia prawa materialnego polega na "mylnym rozumieniu treści określonej normy prawnej" (por.: postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 15.10.2001 r., sygn. I CKN 102/99, publ. [w:] J. P. Tarno - "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz.", Wyd. Praw. LexisNexis, W-wa 2004 r., str. 246-247) czyli na "nieprawidłowym odczytaniu treści prawa" (por.: wyrok NSA z dnia 31.05.2004 r., sygn. FSK 103/04 [w:] T. Woś, .... op. cit., str. 541). Tak więc oceniając w kategoriach abstrakcyjnych, oderwanych od okoliczności sprawy, zarzut błędnej interpretacji przepisów prawa materialnego uznać trzeba za bezpodstawny. Obiektywnie bowiem przepisy te odczytane zostały przez Sąd pierwszej instancji w sposób, który zastrzeżeń budzić nie może. Przechodząc do drugiej postaci naruszenia prawa materialnego, a do której nawiązywano tak w samym zarzucie, jak i w uzasadnieniu kasacji, polegającej na jego błędnym zastosowaniu to podkreślenia wymaga, iż uchybienie takie polega w istocie rzeczy "na tzw. błędzie w subsumcji, co wyraża się tym, iż stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej, albo że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie "podciągnięto" pod hipotezę określonej normy prawnej" (por.: cyt. wyżej postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 15.10.2001 r., sygn. I CKN 102/99). Podobny pogląd można także odnaleźć w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z dnia 31.05.2004 r., sygn., FSK 103/04, stwierdził, że "błędne zastosowanie prawa materialnego, czyli tzw. "błąd subsumcji" to wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może zatem być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który strona skarżąca uznaje za wadliwie ustalony (publ. [w:] T. Woś, ... op. cit., str. 541). W kontekście takich poglądów należy wyprowadzić wniosek, iż błędne zastosowanie (bądź nie zastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy. Stanowisko zbieżne z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny zajął już zresztą między innymi w wyroku z dnia 6.04.2005 r., sygn. FSK 692/04 (niepubl.) oraz w wyroku z dnia 13.10.2004 r., sygn. FSK 548/04 (niepubl.), w którym stwierdzono wprost, że "brak skutecznego zarzutu podważającego ocenę legalności w sprawie ustalenia stanu faktycznego wyklucza możliwość oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego". Nie można więc w skardze kasacyjnej skutecznie stawiać zarzutu nietrafnego zastosowania prawa materialnego, chcąc przez to podważyć przyjęte w zaskarżonym wyroku ustalenia faktyczne (por. wyrok NSA z dnia 14 października 2004 r., FSK 568/04, ONSA WSA 2005, nr 4, poz. 67). Tak więc zarzut skarżącego dotyczący niewłaściwego zastosowania art. 48 Prawa budowlanego nie może również być uznany za trafny. W zaskarżonym wyroku Sąd przyjął, iż w decyzji badanej w postępowaniu nieważnościowym ustalono, że skarżący samowolnie, bez wymaganego pozwolenia na budowę, zrealizował obiekt budowlany, który stanowiło zadaszenie przejazdu dobudowane do budynku mieszkalnego na długości ok. 10,5 m i szerokości ok. 5,5 m. Takie działanie skarżącego wyczerpało dyspozycję art. 48 Prawa budowlanego, w brzmieniu tej normy obowiązującej w dacie wydania decyzji badanej tj. w dniu 19 marca 2001 r. Konkludując przytoczone wyżej uwagi, stwierdzić trzeba, iż w warunkach przedmiotowej sprawy wobec tego, że strona wnosząca kasację, przyjętych w zaskarżonym wyroku ustaleń nie podważyła, więc za uprawnione uznać należy stanowisko Sądu pierwszej instancji oceniającego legalność zaskarżonej decyzji wydanej w postępowaniu nieważnościowym, iż kontrolowana w tym postępowaniu decyzja nie jest dotknięta żadną z wad wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. Zważywszy na powyższe okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając brak zasadności przedstawionych zarzutów skargi kasacyjnej i nie stwierdzając nieważności postępowania przed Sądem pierwszej instancji na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił wniesioną skargę kasacyjną.