I OSK 917/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Kacprzak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Borowiec sędzia del. NSA Jerzy Krupiński Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 21 maja 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych I Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 marca 2008 r. sygn. akt II SA/Wa 2028/07 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie przeniesienia służbowego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 18 marca 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 2028/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2007 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Głównego Straży Pożarnej z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie przeniesienia służbowego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych: Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] przeniósł brygadiera M. K. z Komendy Głównej Państwowej Straży Pożarnej do dalszego pełnienia służby w Komendzie Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej w W. Podstawą decyzji był art. 37c ust. 2 oraz art. 37d ust. 1 punkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2006 r. Nr 96, poz. 667 ze zm. – zwanej dalej ustawą pragmatyczną). Po rozpoznaniu odwołania od tej decyzji złożonego przez M. K., Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] września 2007 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji wskazał na przepis art. 37d ust. 2 ustawy pragmatycznej, który zezwala organowi, bez uzyskania zgody strażaka, na przeniesienie go w każdym czasie do pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej w ramach tej samej miejscowości. Wynika to z istotnej cechy służby, jaką jest dyspozycyjność strażaka, zaś w ocenie organu interes służby przemawiał w tym przypadku za takim przeniesieniem funkcjonariusza i jest w niniejszej sprawie wystarczającym uzasadnieniem decyzji. Nadto Minister podał, że ocena pracy strażaka, jego przydatność na określonym stanowisku należy do właściwości przełożonych, a pojęcie "potrzeb służby" należy rozpatrywać z punktu widzenia realizacji ustawowych zadań formacji, a nie z punktu widzenia subiektywnych ocen wyrażonych przez strażaka, który przeniesienie takie niesłusznie potraktował jako degradację. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 18 marca 2008 r. sygn. akt II SA/Wa 2028/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2007 r. nr [...] i utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] czerwca 2007 r. wskazując po pierwsze na wady procesowe zaskarżonej decyzji polegające na braku dostatecznego i wyczerpującego uzasadnienia przez organ decyzji uznaniowej oraz po drugie na wadliwą interpretację art. 37 c ustawy pragmatycznej. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że podstawą decyzji o przeniesieniu M. K. do służby w innej jednostce organizacyjnej Państwowej Straży Pożarnej był art. 37c ust. 2 ustawy pragmatycznej. Przepis ten stanowi, że strażak może być z urzędu przeniesiony do służby w innej jednostce organizacyjnej w tej samej miejscowości. Decyzja oparta na tym przepisie jest decyzją uznaniową. W ustawie nie podano przy tym kryteriów, którymi powinien kierować się organ dokonujący takiego przeniesienia. Organ ma prawo do przeniesienia funkcjonariusza w granicach uznania administracyjnego i zgodnie z uregulowaniami art. 37c. Sąd podkreślił, że zakres uznania jest zawsze wyznaczony prawem i celem, dla jakiego prawo to zostało stworzone. Podejmując decyzję uznaniową organ administracji stosownie do art. 7 k.p.a. ma obowiązek kierowania się słusznym interesem obywatela, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu administracji publicznej wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków prawnych. Decyzje podejmowane w ramach uznania administracyjnego pozostają pod kontrolą sądu administracyjnego jak każde inne, ale zakres ich kontroli zmierza do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania i czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami (por. wyrok NSA z 28 kwietnia 2003 r. sygn. akt II SA 2486/01, LEX nr 149543). Korzystanie z uznania administracyjnego oznacza, że organ ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia. Wybór taki nie może być jednak dowolny. Musi on wynikać z wszechstronnego i dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie uzasadnienia takiego brak. Sąd wskazał ponadto, że norma art. 37c ustawy pragmatycznej stanowi nadto o innych przesłankach, jakie muszą być spełnione, aby można było (oczywiście w odpowiednio uzasadnionych przypadkach) przenieść strażaka. Kluczem interpretacyjnym tego przepisu jest ust. 1, stanowiący dla niego generalną regułę: przeniesienia dokonuje się albo na wniosek strażaka, albo za jego zgodą. Zgoda wyrażona przez strażaka musi dotyczyć wcześniejszej propozycji przeniesienia przedstawionej przez organ. Trudno wyobrazić sobie istnienie abstrakcyjnej zgody bez powyżej wspomnianej wcześniejszej propozycji organu w przedmiocie przeniesienia. Dlatego przeniesienie strażaka z urzędu do pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej w tej samej miejscowości (ust. 2) jak i przeniesienie go z urzędu do pełnienia służby do jednostki organizacyjnej w innej miejscowości (ust. 3) poza istnieniem uzasadnionej potrzeby służby, wymaga także zgody tego strażaka. Inna interpretacja art. 37c, pomijająca obowiązek uzyskania zgody strażaka, jest błędna, albowiem czyniłaby zapis ust. 1, w części dotyczący jego zgody, przepisem martwym. Sąd zwrócił uwagę, że organ wyposażony jest w inne możliwości przenoszenia strażaka, które są niezależne od jego zgody i które zawarto w art. 38 ust. 1 i 2. Jednakże są to całkowicie odmienne sytuacje niż uregulowane w treści art. 37c ustawy pragmatycznej. Nadto poza instytucją przeniesienia, ustawa pragmatyczna zawiera inne podobne, lecz osobno określone, instytucje jak "delegowanie" czy "powierzenie pełnienia obowiązków służbowych". Każda z nich ma swoją odrębną specyfikę i sobie tylko właściwą wykładnię. Organ został zatem wyposażony w różnorodne możliwości realizowania polityki kadrowej w ramach uzasadnionych potrzeb służby. W każdym przypadku przesłanka odnosząca się do "dobra służby" powinna być przez organ wnikliwie uzasadniona i rozważona. Jednakże nie tylko samo wykazanie, że przeniesienie funkcjonariusza podyktowane jest dobrem służby wystarczy dla prawidłowego zastosowania omawianego przepisu. Niezbędne jest ponadto zaistnienie drugiej przesłanki (specyficznej dla art. 37c), a mianowicie zgody funkcjonariusza na przeniesienie. Sąd uznał więc, że twierdzenia organu, iż z mocy art. 37c ustawy pragmatycznej posiadał prawo przenieść strażaka bez jego zgody naruszają prawo. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Jako podstawę skargi kasacyjnej wskazano naruszenie: - prawa materialnego tj. art. 37c ust. 2 ustawy pragmatycznej poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, iż dla zastosowania ww. przepisu konieczne jest uzyskanie zgody funkcjonariusza, podczas gdy przepis takiego wymogu nie przewiduje; - przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) poprzez przyjęcie, że organy administracji w postępowaniu administracyjnym naruszyły art. 37c ust. 2 ustawy pragmatycznej, poprzez niedostateczne i wyczerpujące uzasadnienie decyzji uznaniowej, co miało istotny wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2007 r. oparta jest na prawidłowej podstawie prawnej i zgodnie z treścią art. 37c ust. 2 ustawy pragmatycznej. Stosownie do art. 37c ust. 2 strażak może być przeniesiony z urzędu do pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej w tej samej miejscowości. Ustawa nie określa przy tym żadnych warunków owego przeniesienia. Tak sformułowany przepis oznacza, że przeniesienie strażaka do innej jednostki w tej samej miejscowości następuje z urzędu i nie wymaga uzyskania uprzedniej zgody strażaka na przeniesienie. Za nieprawidłową zatem należy uznać interpretację tego przepisu dokonaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Rozróżnienie przez ustawodawcę dwóch stanów faktycznych: opisanego w art. 37c ust. 1 (przeniesienie do innej miejscowości) oraz art. 37c ust. 2 (przeniesienie do innej jednostki, ale w tej samej miejscowości) oraz wprowadzenie innych przesłanek uzasadniających każde z działań organu było celowe. Podkreślono, że stosunek łączący strażaka z organem administracji nie jest cywilnoprawnym stosunkiem pracy. Strażak jest funkcjonariuszem, nie świadczy pracy, lecz służy. Jego stosunek służbowy cechuje się nierównością stron, podporządkowaniem i dyspozycyjnością. W ramach tego stosunku przełożony może władczo kształtować, w ramach obowiązującego prawa, sytuację prawną strażaka. Z istoty stosunku służbowego strażaka wynika uprawnienie przełożonych do przeniesienia strażaka do innej jednostki organizacyjnej na podstawie art. 37c ust. 2 ustawy pragmatycznej. Nie stanowi ono naruszenia art. 7 k.p.a., gdyż odpowiada interesowi społecznemu wyznaczonemu przez istotną wartość dobra służby, efektywności Państwowej Straży Pożarnej i sprawności realizacji jej zadań. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- powoływanej dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie podlega uwzględnieniu, gdyż zaskarżony wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Za nietrafny należy uznać zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że organy administracji w postępowaniu administracyjnym naruszyły art. 37 c ust. 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz.U. z 2006 r. Nr 96, poz. 667 ze zm. – zwanej dalej ustawą pragmatyczną), poprzez niedostateczne i wyczerpujące uzasadnienie decyzji uznaniowej, co miało istotny wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia. Zaznaczyć należy, że decyzje w przedmiocie przeniesienia służbowego należą do kategorii decyzji uznaniowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zasadnie wskazał, że podejmując decyzję uznaniową organ administracji stosownie do art. 7 k.p.a. ma obowiązek kierowania się słusznym interesem strony, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu administracji publicznej wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków prawnych. Decyzje podejmowane w ramach uznania administracyjnego wymagają uzasadnienia opartego na dostatecznie zindywidualizowanych przesłankach. Sąd I instancji prawidłowo wskazał, że organy administracji nie uzasadniły w sposób dostateczny swojego rozstrzygnięcia. W szczególności organ odwoławczy rozpatrujący sprawę nie oparł się na wszechstronnym i dogłębnym rozważeniu wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. Pozostawił poza swoimi rozważaniami argumenty podnoszone przez stronę, pominął istotne dla rozstrzygnięcia sprawy kwestie związane z wzajemną relacją w jakiej przepisy art. 37 c pozostają do przepisów art. 38 ustawy pragmatycznej, a mającą wpływ na zakres stosowania przepisu art. 37c ust. 2 tej ustawy w ramach uznania administracyjnego. Materialnoprawną podstawę decyzji Komendanta Głównego Straży Pożarnej z dnia [...] czerwca 2007 r. oraz decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2007 r. stanowił art. 37c ust. 2 ustawy pragmatycznej, zgodnie z którym strażak może być przeniesiony z urzędu do pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej w tej samej miejscowości. Ta podstawa prawna przeniesienia skarżącego funkcjonariusza budzi poważne wątpliwości w przedmiotowej sprawie z uwagi na abstrakcyjne uzasadnienie zaskarżonej decyzji w kontekście okoliczności sprawy i wynikających ze znajdujących się w aktach sprawy pism. Podkreślić należy, że wewnątrzsystemowa wykładnia przepisów art. 37c i art. 38 ustawy pragmatycznej wskazuje, iż art. 37c ust. 2 tej ustawy może być stosowany w odniesieniu do sytuacji, w której przeniesienie z urzędu strażaka do pełnienia służby w tej samej miejscowości następuje na takie samo stanowisko służbowe. W takim przypadku organ wskazany w art. 37d ustawy, może nie pytając strażaka o zgodę, przenieść go do innej jednostki organizacyjnej. Przenoszenie na niższe stanowisko służbowe regulują przepisy art. 38 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 ustawy pragmatycznej, a zatem stosowanie art. 37c tej ustawy w ramach uznania administracyjnego nie może prowadzić do wyłączenia lub choćby obejścia przepisów art. 38, w tym jego ust. 2 pkt 2 i 3. Uznanie administracyjne stosowane na postawie art. 37c ust. 2 ustawy nie może zatem zwalniać organu od ustalenia i wykazania, czy przeniesienie strażaka z urzędu do pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej prowadziłoby do faktycznego obniżenia stanowiska służbowego z pominięciem zasad i trybu określonych w art. 38 ustawy. Jeśli przeniesienie o jakim mowa w art. 37c ust. 2 ustawy wywołałoby taki skutek lub zostało spowodowane przyczynami, o których mowa w art. 38 w tym w ust. 2 pkt 2 lub pkt 3 ustawy, to powinno nastąpić łącznie z przeniesieniem na niższe stanowisko służbowe na podstawach i w trybie określonych w art. 38 ustawy pragmatycznej. Jest przy tym rzeczą oczywistą, że skoro decyzja wydana na podstawie art. 37c ust. 2 tej ustawy jest decyzją wydaną w ramach uznania administracyjnego, to organy stosujące ten przepis powinny szczególnie wnikliwie uzasadnić wydane decyzje. Wszystko to prowadzi do wniosku, iż zastosowanie art. 37c ust. 2 ustawy pragmatycznej nie może mieć miejsca w sytuacji, w której w istocie następuje przeniesienie strażaka na niższe stanowisko służbowe z pominięciem unormowań zawartych w art. 38 ust. 1-3 tej samej ustawy. Takie zagadnienie występuje w rozpoznawanej sprawie, gdyż z akt sprawy zdaje się wynikać, że zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca prowadziły do przeniesienia skarżącego na niższe stanowisko służbowe z pominięciem regulacji zawartej w art. 38 ustawy pragmatycznej. Ze znajdującego się w aktach sprawy pisma z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] Komendanta Głównego Straży Pożarnej skierowanego do Zastępcy Dyrektora Biura Kadr, Szkolenia, Organizacji i Audytu Wewnętrznego MSWiA można wnioskować o rzeczywistych motywach przeniesienia funkcjonariusza na inne stanowisko służbowe. W piśmie tym wskazano, że "w przypadku bryg. M. K., przesłanką przeniesienia był stwierdzony brak nadzoru w zakresie przygotowania specyfikacji i opisu przedmiotu zamówienia dotyczącego zakupu radiotelefonów, co skutkowało koniecznością unieważnienia przetargu. Wskutek tych uchybień, zaszła konieczność przeniesienia z innej jednostki organizacyjnej Państwowej Straży Pożarnej funkcjonariusza z większym doświadczeniem w przedmiotowym zakresie." Ponadto z tego pisma wynika także, iż przeniesienie skarżącego do Komendy Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej związane było ze zmniejszeniem w Komendzie Głównej limitu etatu funkcjonariuszy na skutek wprowadzenia nowego regulaminu organizacyjnego w tej Komendzie. W związku z tym podnieść należy, że według art. 38 ust. 2 pkt 4 przeniesienie strażaka na niższe stanowisko może być dokonane w razie likwidacji zajmowanego stanowiska, jeżeli nie ma możliwości przeniesienia strażaka na równorzędne stanowisko. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się z twierdzeniem Sądu I instancji, że decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2007 r. nr [...] i utrzymana nią w mocy decyzja Komendanta Głównego Straży Pożarnej z dnia [...] czerwca 2007 r. zostały wydane z naruszeniem prawa, aczkolwiek nie podziela argumentacji wskazanej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w części odnoszącej się do wykładni art. 37 c ust. 2 ustawy pragmatycznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonując wykładni art. 37c nie uwzględnił, że ust. 1, ust. 2 i ust. 3 tego przepisu normują zupełnie inne, odrębne stany faktyczne. Zgodnie z ust. 1 strażak może być przeniesiony do pełnienia służby w innej miejscowości na swój wniosek, bądź za własną zgodą. Natomiast ust. 2 art. 37c dotyczy przeniesienia strażaka z urzędu do pełnienia służby w tej samej miejscowości, a tylko w innej jednostce organizacyjnej. Oczywiste jest, że w sytuacji przeniesienia do innej miejscowości wniosek lub zgoda strażaka mają fundamentalne znaczenie dla takiego przeniesienia, wiąże się bowiem z koniecznością bądź codziennych dojazdów do pracy, bądź też przeniesienia się do tej innej miejscowości, a więc zaspokojenia w niej potrzeb życiowych i mieszkaniowych, co nie występuje w przypadku przeniesienia do innej jednostki organizacyjnej w tej samej miejscowości. Tym samym oczywiste jest "ratio legis" braku wymogu wniosku lub zgody strażaka na przeniesienie o jakim mowa w art. 37c ust. 2 ustawy. Oczywistość ta wynika jednak przede wszystkim z wykładni językowej art. 37c ust. 1-3 wręcz wprost z treści przepisów ust. 2 i 3, w których mowa jest o przeniesieniu "z urzędu", właśnie w przeciwieństwie do ust. 1, w którym chodzi o przeniesienie strażaka "nie z urzędu" lecz wyłącznie "na własny wniosek lub za jego zgodą". Wniosek strażaka lub jego zgoda na przeniesienie na podstawie art. 37c ust. 2 ustawy pragmatycznej nie jest więc wymagana. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że zaskarżone orzeczenie mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.