II GSK 681/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Bała Sędzia NSA Anna Moskała (spr.) Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Protokolant Magdalena Sagan po rozpoznaniu w dniu 4 lutego 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej N. O. P. SA w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 18 marca 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 84/08 w sprawie ze skargi N. O. P. SA w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 18 marca 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 84/08, oddalił skargę N. O. P. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2007 r., nr [...], w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Sąd oparł swoje ustalenia na następującym stanie faktycznym. W dniu [...] października 2006 r. do Zarządu Dróg Miejskich w W. wpłynął wniosek N. O. P. S.A. z siedzibą w W. o wydanie zezwolenia na dalsze zajęcie pasa drogowego ul. S. w rej. ul. Al. J. w celu umieszczenia obiektu reklamowego, dwustronnego, o łącznej powierzchni reklamowej 36 m2 na okres od 1 stycznia 2007 r. do 30 czerwca 2008 r. Decyzją z dnia [...] marca 2007 r., nr [...] Prezydent W. odmówił N. O. P. S.A. z siedzibą w W. wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (drogi powiatowej) ul. S. w rej. Alei J. w celu umieszczenia w nim obiektu reklamowego. Organ, powołując się na zebrany w sprawie materiał dowodowy, stwierdził, że reklamy umieszczone w pasach dróg stanowią szczególne zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego ponieważ powodują dekoncentrację kierowców. Pas drogowy ulicy S. pełni zaś ważną rolę w układzie drogowym W.. Ponadto przedmiotowa reklama umieszczona została na trawniku, w odległości 4 m od krawędzi jezdni, a limit dopuszczalnej prędkości w tym miejscu wynosi 50 km/h. Mając na uwadze powyższe ustalenia, Prezydent W. uznał, że lokalizacja przedmiotowej reklamy jest niemożliwa. W sprawie nie zachodzi bowiem przesłanka umożliwiająca wyrażenie zgody na lokalizację reklamy, o której mowa w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Przepis ten dopuszcza lokalizowanie tego rodzaju obiektów jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach, zaś naczelną zasadą wynikającą z art. 39 ust. 1 cyt. ustawy jest generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Warunkiem odstąpienia od tego zakazu jest wystąpienie w konkretnej sprawie szczególnie uzasadnionego przypadku, który w niniejszej sprawie nie zachodzi. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] października 2007 r. utrzymało w mocy ww. decyzję organu I instancji z dnia [...] marca 2007 r. w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie wnioskowanego pasa drogowego. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że zasadą jest nieumieszczanie w pasie drogowym obiektów budowlanych i urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, zaś udzielenie zezwolenia na umieszczenie ww. obiektów w pasie drogowym jest wyjątkiem, dopuszczalnym jedynie w "szczególnie uzasadnionych przypadkach" Powołując się na wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. organ odwoławczy podkreślił, iż posiadanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego nie oznacza istnienia żadnych "praw nabytych", a zatem złożenie kolejnego wniosku o zajęcie tego samego pasa drogowego nie stanowi podstawy do "przedłużenia" zezwolenia, lecz skutkuje jedynie wydaniem nowej decyzji z zastosowaniem przepisu art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Obowiązek wykazania istnienia w sprawie, której dotyczy wniosek "szczególnego przypadku" ciąży na wnioskodawcy. Wnioskodawca nie wykazał natomiast w niniejszej sprawie istnienia takiego "szczególnego przypadku", o którym mowa w przepisie art. 39 ust. 3. W ocenie organu odwoławczego, rozstrzygnięcie organu I instancji nie budzi zastrzeżeń i należy je uznać za zgodne z obowiązującymi przepisami. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę na powyższą decyzję wskazał, że zezwolenie wydawane na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych jest decyzją mającą charakter uznaniowy, co nie oznacza, że dowolny. Przepis art. 39 ust. 3 cyt. ustawy zaostrza uznaniowe przesłanki wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod reklamę do szczególnie uzasadnionych przypadków ze względu na ochronę dóbr wskazanych w art. 39 ust. 1 tej ustawy. Jeżeli więc umieszczenie obiektów, w tym reklam, będzie niezgodne z warunkami określonymi w art. 39 ust. 1 ustawy, wówczas należy odmówić zezwolenia na zlokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że SKO prawidłowo oceniło, iż zarządca drogi nie jest obowiązany udowadniać wnioskującej spółce, że konkretna reklama zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zdaniem Sądu organy obu instancji trafnie powołały się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2005 r. (sygn. akt OSK 1026/04), w którym NSA wskazał, że: "nie ma podstaw do tego iżby w każdym przypadku wydania decyzji o likwidacji reklamy w wielkim mieście, gdzie jest ich bardzo wiele, należało korzystać ze środków dowodowych w postaci oględzin, względnie opinii biegłych, analizy dokumentów (np. informacji policyjnych o wypadkach) itp.". Sprawy związane z zajęciem pasów drogowych przez nośniki reklamy zewnętrznej mają w W. charakter masowy i wobec ich typowości nie można wymagać, by w przypadku każdej lokalizacji przeprowadzane było pogłębione postępowanie dowodowe, wykraczające zakresem poza kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy - przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że istotą reklamy jest oddziaływanie na potencjalnych nabywców wyrobów i usług, zatem by spełniać te cele wyróżnia się ona swoim zamocowaniem, wyglądem, powierzchnią, kolorystyką, treścią itp., niekiedy w sposób bardzo ekspansywny, by przyciągnąć uwagę uczestników ruchu drogowego, co w konsekwencji ma istotny wpływ na jego bezpieczeństwo. Sąd zwrócił uwagę, że pas drogowy nie jest przeznaczony funkcjonalnie do instalowania reklam. Umieszczanie ich zatem w jego granicach należy uznać za wyjątek, na co wskazują przepisy art. 39 ust. 1 oraz ust. 3 w związku z art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych. W ocenie Sądu I instancji nie ma racji strona skarżąca, że art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych nie dotyczy reklam w obszarze zabudowanym, a także, że to organ administracji ma wykazać, iż reklama w konkretnym miejscu stworzy zagrożenie. Zarówno reklama na obszarze niezabudowanym, jak i reklama posadowiona w pasie drogowym obszarów zabudowanych jest niewątpliwie urządzeniem niezwiązanym z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, a zatem może być umieszczana w pasie drogowym tylko i wyłącznie na warunkach określonych w powołanym wyżej przepisie. Sąd I instancji dokonując analizy art. 38 ustawy o drogach publicznych, stwierdził, że ratio legis tego przepisu polega na stworzeniu możliwości zalegalizowania istnienia w pasie drogowym obiektów, które znalazły się tam bez wiedzy i woli ich właściciela (a nie na podstawie uzyskanego wcześniej zezwolenia), np. na skutek zmian w planie zagospodarowania przestrzennego lub zmian przebiegu granicy pasa drogowego. Przepis ten nie ma w związku z tym zastosowania w stanie faktycznym niniejszej sprawy, gdyż nośnik reklamowy został umieszczony w pasie drogowym ul. S. w rejonie ul. Al. J. na podstawie wydanego przez zarządcę drogi zezwolenia na czas określony. Zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w celu instalacji reklamy jest decyzją czasową. Po upływie okresu w nim wskazanego zezwolenie wygasa, co w konsekwencji oznacza, iż na dalsze zajęcie pasa drogowego wymagane jest uzyskanie nowego zezwolenia. Z istoty tego zezwolenia wynika również, że po upływie okresu, na który udzielono zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, pas drogowy winien być niezwłocznie przywrócony do stanu pierwotnego poprzez zdemontowanie nośnika reklamowego. Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych nie przewiduje w ogóle instytucji przedłużenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Sąd wskazał, że w świetle przepisu art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych i orzeczeń sądów administracyjnych nie powinno budzić również wątpliwości, iż warunkiem funkcjonowania instalacji reklamowej w pasie drogowym w obszarze zabudowanym jest wyrażenie zgody przez zarządcę drogi w trybie decyzji administracyjnej. Jednocześnie, zarówno przepis art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy, jak i powołane orzeczenia sądów wskazują, że decyzja jest wydawana w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Tym samym organ administracji przy wydawaniu takiej decyzji jest obowiązany badać - zgodnie z art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, czy wnioskodawca wykazał szczególnie uzasadnione okoliczności, które pozwalają na odstąpienie od generalnego zakazu wynikającego z przepisu art. 39 ust. 1 cyt. ustawy. Skoro w każdym przypadku wydawane jest nowe zezwolenie, a nie jego przedłużenie, to również w każdym przypadku badana jest zgodność kolejnej lokalizacji reklamy z odpowiednimi przepisami ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodził się z organami obu instancji, że zarządca drogi nie był obowiązany udowadniać wnioskującej spółce, że reklama ulokowana w ruchliwym punkcie miasta zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego, gdyż konstrukcja przepisów art. 39 ust. 1 i ust. 3 ustawy o drogach publicznych ewidentnie oznacza w warunkach konkretnej sprawy przesunięcie ciężaru dowodu na podmiot zainteresowany uzyskaniem zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod reklamę. Wieloletnia, wadliwa praktyka organów administracji w tej kwestii nie zmienia istnienia podstawowej zasady dowodowej wynikającej z powołanych przepisów ustawy. W niniejszej sprawie skarżąca występując z kolejnym wnioskiem o udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego nie podjęła jednak żadnych działań w celu wykazania, że umieszczenie przez nią reklamy przy ul. S. w rej. ul. Al. J. jest szczególnie uzasadnione. Jeżeli strona nie wykazała żadnej okoliczności przemawiającej za zgodą na zajęcie pasa drogowego, organ zasadnie odmówił zgody. Zasadą jest bowiem ochrona pasa drogowego i nieumieszczanie w nim urządzeń niezwiązanych z ruchem drogowym, zaś umieszczanie takich urządzeń jest wyjątkiem. Zgoda na umieszczenie reklamy powinna być poprzedzona wykazaniem przez wnioskodawcę, że konkretna reklama w konkretnym miejscu nie zagrozi bezpieczeństwu drogowemu, a jej umieszczenie jest uzasadnione, np. z uwagi na zawartą w reklamie informację o dojeździe do określonego obiektu, apelem o ostrożność na drodze, itp. W sprawie niniejszej strona, poza chęcią uzyskania stosownego zysku oraz ewentualną obawą przed roszczeniami odszkodowawczymi kontrahentów, żadnych okoliczności uzasadniających zgodę na zajęcie pasa drogowego pod reklamę nie powołała, zatem odmowa zgody była w pełni uzasadniona. W skardze kasacyjnej N. O. P. S.A. w W. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., a także o zasądzenie na jej rzecz kosztów procesu według norm przepisanych. Skargę kasacyjną oparto na podstawie: - art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej: p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 39 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zm.) i przyjęcie, że nośnik reklamowy skarżącego usytuowany w lokalizacji przy ul. S. w rejonie Al. J. w W. spełnia przesłankę powodowania zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz że nie można uznać niniejszego przypadku za szczególnie uzasadniony, - art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7, 8, 11 i 77 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że stan faktyczny niniejszej sprawy został należycie wyjaśniony, zaś materiał dowodowy jest pełny i wyczerpujący, co pozwala na jej rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej podniósł, że w tej sprawie spór dotyczy interpretacji przepisów art. 39 ust. 1 i ust. 3 w zw. z art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 udp., a przede wszystkim interpretacji pojęcia "szczególnie uzasadnionego przypadku" w świetle stanu faktycznego niniejszej sprawy, a także na której ze stron spoczywa obowiązek onus probandi w odniesieniu do wspomnianego zagadnienia oraz zakresu przeprowadzenia postępowania dowodowego. W przedmiotowej sprawie żaden z organów administracji ani Sąd, nie podjął nawet próby wyjaśnienia co rozumie pod pojęciem "szczególnie uzasadnionego przypadku", dlaczego wcześniej taki przypadek zachodził, a teraz już nie zachodzi i w jakich okolicznościach dopuszczalne byłoby wydanie decyzji pozytywnej. Tym samym stanowi to naruszenie art. 8 i art. 11 k.p.a. Spółka podkreśliła, że wniosek z dnia [...] października 2006 r. o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, był kolejnym wnioskiem złożonym w zakresie lokalizacji omawianego nośnika reklamowego. Skarżąca niezmiennie uzyskiwała od Zarządu Dróg Miejskich w W. zezwolenie na zajęcie pasa drogowego we wnioskowanym miejscu. Od czasu złożenia przez nią pierwszego wniosku nie doszło do żadnych zmian w organizacji ruchu drogowego w przedmiotowej lokalizacji. Tym samym nie było podstaw do wydania decyzji odmownej. Według skarżącej organ administracji winien ustalić, czy zaistniał w danej sytuacji szczególnie uzasadniony przypadek, o jakim mowa w art. 39 ust. 3 udp i nie może tego obowiązku przerzucać na stronę. Zdaniem skarżącej Sąd I instancji błędnie nie zastosował art. 40 udp, który wprost odnosi się do wydawania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego, w tym także w zakresie lokalizowania reklam w terenie zabudowanym, czyli sytuacji którą obejmuje niniejsza sprawa. W ocenie skarżącej przepis art. 39 ust. 1 udp mógłby mieć w niniejszej sprawie zastosowanie tylko i wyłącznie w przypadku, gdyby zaistniały okoliczności w postaci zagrożenia bezpieczeństwa ruchu. Ewentualne istnienie takich okoliczności powinien w ocenie skarżącej wykazać bezwzględnie organ wydający decyzję, nie zaś wnioskodawca. Zdaniem kasatora, jedynie nadmierne nagromadzenie reklam może mieć ewentualnie wpływ na zwiększoną ilość wypadków drogowych. W przeciwnym razie jedynym racjonalnym wyjściem byłoby wprowadzenie generalnego zakazu umieszczania reklam w pasie drogowym w terenie zabudowanym. Organ administracyjny nie wykazał w niniejszej sprawie, że nośnik reklamowy umieszczony w wymienionej lokalizacji powoduje zagrożenie w ruchu drogowym. Przeprowadzenie szczegółowej analizy jest tym bardziej konieczne, że chodzi o nośnik reklamowy, który wcześniej został uznany za obiekt niestwarzający zagrożenia w ruchu drogowym, gdyż skarżąca otrzymała kilkukrotnie pozytywne decyzje w tym zakresie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawach: 1) naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z treści art. 183 § 1 p.p.s.a. wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadku ziszczenia się co najmniej jednej z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Wobec takich regulacji nie może budzić wątpliwości, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie i że uzasadnione jest odnoszenie się do poszczególnych zarzutów składających się na podstawy kasacyjne i wyznaczających zakres badania sprawy przez sąd drugiej instancji. Ponieważ składające się na podstawy kasacyjne zarzuty wyznaczają granice badania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny, istotne znaczenie ma należyte ich sformułowanie. W niniejszej sprawie przedstawienie ogólnych uwag dotyczących podstaw kasacyjnych i granic ponownego rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny jest konieczne, jeśli zważyć konstrukcję skargi kasacyjnej. W odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, w skardze kasacyjnej nie wskazano przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, które regulują postępowanie przed sądem administracyjnym (por. art. 1 p.p.s.a.), a które naruszył Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku. Skarga kasacyjna ogranicza się do wskazania przepisów k.p.a., które normują postępowanie przed organami administracji w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie stoi na stanowisku, że art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dotyczy naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, co oznacza, że skuteczność zarzutów naruszenia przepisów postępowania zależna jest od wymienienia przez wnoszącego skargę kasacyjną naruszonych jego zdaniem przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, a nie jedynie przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej. Sądy administracyjne nie stosują przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej, a jedynie oceniają ich stosowanie w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym na podstawie przepisów ustawy − Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które stosują i które określają sposób oraz środek i tryb prawny tej oceny. Zatem naruszenie przepisów postępowania administracyjnego nie może być wskazywane i powoływane w skardze kasacyjnej, ponieważ przepisy te nie stanowią jeszcze dostatecznie wyczerpującej podstawy kasacyjnej sformułowanej, przedstawionej i uzasadnionej zgodnie z wymogami wynikającymi z unormowania art. 174 pkt 2 i art. 176 p.p.s.a., jeżeli w treści skargi kasacyjnej nie towarzyszy im zarzut i argumentacja kasacyjna obejmująca adekwatne przepisy p.p.s.a., w sposób, na podstawie i w trybie których sąd administracyjny mógł i powinien rozpoznawać i rozpatrywać legalność kontrolowanego postępowania administracyjnego (por. m.in. wyroki NSA z dnia 21 kwietnia 2004 r., sygn. akt FSK 181/04, ONSAiWSA 2004/2/36 i z dnia 1 czerwca 2004 r., sygn. akt GSK 74/04, zbiór Lex nr 108540, opubl. "Monitor Prawniczy" 2004/14/632; z dnia 11 stycznia 2006 r., sygn. akt II FSK 104/05 z glosą A. Kubiak-Kozłowskiej, opubl. OSP 2007/1/7; czy wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2006 r., sygn. akt II FSK 166/05, zbiór Lex nr 194422). Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że już zastosowanie wykładni językowej daje podstawę odpowiadającą przedstawionemu poglądowi. Art. 174 pkt 1 p.p.s.a. usytuowany jest w rozdziale pierwszym działu IV tej ustawy. Używane w przepisach działu IV słowo "postępowanie", w różnych odmianach, zawsze oznacza postępowanie sądowoadministracyjne, a nie postępowanie przed organami administracji publicznej (np. użyte w art. 183 § 2 p.p.s.a. bez dodatkowych określeń precyzujących znaczenie). W następstwie nieskuteczności postawionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, miarodajne są ustalenia faktyczne przyjęte przez ten Sąd. W tej sytuacji nie zostało skutecznie podważone ustalenie, iż umieszczenie spornej reklamy w pasie drogowym stwarza zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, co w świetle art. 39 ust. 1 i 3 ustawy o drogach publicznych stanowi przeszkodę dla wydania skarżącej wnioskowanego przez nią zezwolenia. Tym samym nie można podzielić zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, iż zaskarżona decyzja i decyzja organu I instancji powinny być uchylone jako zapadłe, w ocenie skarżącego, bez wyjaśnienia przez organy administracji istotnych okoliczności sprawy i z przekroczeniem granic uznania administracyjnego. W sprawie zebrano dowody związane z lokalizacją omawianej reklamy, a także powołano się na znajdującą się w aktach sprawy opinię co do zagrożeń dla kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg w W., opracowaną przez Instytut Badawczy Dróg i Mostów – Pracownię Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego. W świetle wspomnianej opinii, na co wskazały organy i do czego przychylił się Sąd I instancji, reklamy stwarzają zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego, zaś jego natężenie w W. oraz liczba wypadków drogowych ma tendencję wzrastającą. Stąd za nietrafne należy uznać stanowisko skarżącej, że w niniejszej sprawie zajęcie pasa drogowego jest szczególnie uzasadnionym przypadkiem, o którym mowa w przepisie art. 39 ust. 3 cytowanej ustawy. Z art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych wynika generalny zakaz lokalizowania w pasie drogowym obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, a więc także obiektów lub urządzeń służących umieszczaniu reklam. Wyjątek od tej zasady, określony w art. 39 ust. 3 tej ustawy, w odniesieniu do obiektów (urządzeń) służących reklamie, wymaga wykazania, że lokalizacja obiektu (urządzenia) w pasie drogowym stanowi szczególnie uzasadniony przypadek, co oznacza, że zezwolenie na zlokalizowanie w pasie drogowym takiego obiektu (urządzenia) oraz zezwolenie na zajęcie pasa drogowego pod taki obiekt (urządzenie) na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 3 tej ustawy jest dopuszczalne tylko wówczas, gdy przemawiają za tym szczególnie uzasadnione względy, a ponadto, gdy ich umieszczenie nie zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego. W rozpoznawanej sprawie skarżąca nie powołuje się na takie okoliczności, które mogłyby wskazywać, że umieszczenie jej reklam stanowi szczególnie uzasadniony przypadek. Takiej okoliczności nie może stanowić tylko to, że wcześniej udzielono zezwolenia na umieszczenie reklam w pasie drogowym. Zezwolenia te mają charakter czasowy, a wobec tego w sprawie o zezwolenie na umieszczenie reklam w pasie drogowym na kolejny okres konieczne jest ponowne ustalenie, czy umieszczenie reklam stanowi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Nie można podzielić stanowiska skarżącej, że raz udzielone zezwolenie powoduje, iż kwestia istnienia szczególnie uzasadnionego przypadku została przesądzona dla potrzeb przyszłych spraw o zezwolenie na umieszczenie w tym miejscu reklamy w pasie drogowym. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela poglądu jakoby ciężar udowodnienia, że zachodzi wynikające z art. 39 ust. 1 kryterium braku zagrożeń dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym i inne wyprowadzane z przepisów tej ustawy, w całości spoczywał na wnioskodawcy. Pogląd taki pozostaje w sprzeczności z zasadami prawdy materialnej i oficjalności (art. 7 i 77 § 1 k.p.a.). W ustawie o drogach publicznych brak przepisu szczególnego określającego inaczej rozkład ciężaru dowodu. Ewentualność stosowania analogii do zasad stosowanych w ramach prawa cywilnego materialnego i procesowego nie znajduje uzasadnienia. Można jedynie rozważać, jak daleko sięga obowiązek współdziałania strony w wyjaśnieniu sprawy, w szczególności poprzez udostępnienie dowodów będących w wyłącznej jej dyspozycji. Niemniej przeto Sąd I instancji zasadnie zaakceptował dokonane na podstawie obszernego materiału dowodowego i należycie ocenione ustalenia organów obu instancji co do występowania zagrożeń dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Wobec tego uwagi Sądu I instancji co do ciężaru dowodu pozostają bez wpływu na ocenę zgodności wyroku z prawem. W skardze kasacyjnej brak, jak to już wyjaśniono, zarzutów skutecznie podważających stanowisko Sądu dotyczące sfery ustaleń faktycznych. Z wymienionych powodów skarga kasacyjna nie znajduje uzasadnionych podstaw i podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.