II SA/Go 87/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Bohdanowicz, Sędziowie Asesor WSA Michał Ruszyński, Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.), Protokolant asystent sędziego Krzysztof Rogalski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2008 roku sprawy ze skargi [...] na zarządzenie zastępcze Wojewody z dnia [...] roku nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego oddala skargę. Zarządzeniem zastępczym nr [...], wydanym na podstawie art. 98a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (DZ.U z 2001 r. Nr 142, póz. 1591 ze zm.) - zwaną dalej ustawą- oraz art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy z dnia 16 lipca 1998r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (DZ.U. z 2003r. nr 159 póz. 1547 ze zm.), Wojewoda Lubuski stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego P.T. z powodu naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykorzystaniem mienia gminy O.. W uzasadnieniu zarządzenia zastępczego Wojewoda Lubuski wskazał, że P.T. został radnym gminy O. w dniu [...], natomiast na sesji Rady Gminy w dniu [...] - P.T. złożył ślubowanie. Od miesiąca marca 2005r. do maja 2007r. P.T. dzierżawił od Gminy O. działkę rolną o powierzchni 1, 2064 ha stanowiącą mienie komunalne Gminy O., którą wykorzystywał do prowadzenia gospodarstwa rolnego. Powołując się na przepis art. 24f ust. 1a ustawy organ stwierdził, że w terminie do dnia 27 lutego 2007r. P.T. powinien zaprzestać prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia gminy O.. Nie rozwiązując we wskazanym ustawowo terminie umowy dzierżawy nieruchomości rolnej, stanowiącej własność Gminy O. i wykorzystując ją do prowadzenia gospodarstwa rolnego, radny naruszył zakaz określony w art. 24 f ust. 1 ustawy. Prowadził bowiem działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia gminy. Odnośnie znaczenia pojęcia " działalności gospodarczej", organ nadzoru posłużył się definicją zawartą w ustawie z dnia 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej (DZ.U. Nr 173 póz. 1807 ze zm.). Zdaniem organu prowadzenie gospodarstwa rolnego jest prowadzeniem działalności gospodarczej, a zatem zakazane jest jej prowadzenie przez radnego z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy. Organ wskazał, że również ustawa z dnia 21 sierpnia 1997r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (DZ.U. z 2006r. Nr 216 póz. 1584 z póżn. zm.) w art. 2 pkt 11 zawiera ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, do których zalicza się radnych. Organ podniósł, że w myśl tej ustawy ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej przez radnych zawężają się do zakazu jej prowadzenia z wykorzystaniem mienia tej l Sygn. akt II SA/Go 87/08 jednostki samorządu terytorialnego, w której radny uzyskał mandat. Skoro zatem radny jest osobą, której z racji sprawowanej funkcji publicznej dotyczą ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej, a działalność wytwórczą w rolnictwie traktuje się jako działalność gospodarczą, to zakaz dotyczący prowadzenia działalności gospodarczej przez radnych zawarty w art. 24f ust. 1 ustawy, odnosi się do prowadzenia gospodarstwa rolnego z wykorzystaniem mienia gminy. Organ powołał się na uchwałę 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007r. sygn. akt II OPS 1/07 (ONSAiWSA z 2007r. Nr 3, póz. 62). Od powyższego zarządzenia zastępczego Wojewody Lubuskiego P.T. wniósł skargę. W skardze skarżący podważał stanowisko organu nadzoru twierdząc, że w okresie objętym dzierżawą, w którym jednocześnie pełnił mandat radnego nie użytkował dzierżawionej nieruchomości, jak również nie osiągnął jakiejkolwiek korzyści majątkowej z istnienia umowy dzierżawy zawartej z Gminą O.. Skarżący wskazał, że przywołany przez organ przepis art. 24 f ust. 1 ustawy nie wskazuje wprost na zakaz dzierżawienia nieruchomości posługując się jedynie pojęciem "prowadzenia działalności gospodarczej". Ustawa nie zawiera definicji pojęcia " działalności gospodarczej', jak również nie odsyła do innych przepisów prawa, z których można by wyprowadzić definicję tego pojęcia. W rozpatrywanej sprawie nie można zgodzić się z wypełnieniem ustawowej definicji pojęcia działalności gospodarczej zawartej w art. 2 ust. 1 prawa o działalności gospodarczej, z uwagi na niezarobkowy charakter dzierżawy. Skarżący wskazywał, że w okresie pełnienia funkcji radnego nie uzyskał żadnej korzyści z dzierżawy nieruchomości, a nawet nie użytkował jej. Stwierdził, że przywołana przez organ uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 2 kwietnia 2007r. nie jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa. Jednakże z chwilą powzięcia wiadomości o stanowisku NSA, skarżący zaprzestał dzierżawienia nieruchomości. W ocenie skarżącego w rozpatrywanej sprawie celowe byłoby analogiczne zastosowanie wykładni przyjętej przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 13 marca 2007r. w sprawie sygn. akt K 8/07. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Lubuski wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Sygn. akt II SA/Go 87/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga nie mogła zostać uwzględniona. Stan faktyczny sprawy pozostaje poza sporem. Na podstawie umowy z dnia 1 marca 2005r. skarżący dzierżawił grunt - działkę rolną nr [...] stanowiącą własność Gminy O.. Umowa zawarta została na okres od dnia 1 marca 2005r. do dnia 31 sierpnia 2007r. Skarżący prowadził gospodarstwo rolne o powierzchni ponad 19 ha. P.S. uzyskał mandat radnego Gminy O., a na sesji Rady Gminy w dniu 27 listopada 2006r. złożył ślubowanie. Pismem z dnia 10 maja 2007r. (data wpływu do Urzędu - 28 maja 2007r.) skarżący wystąpił do Urzędu Gminy O. o cyt. "przepisanie umowy dzierżawy - mienia komunalnego na syna". Zgodnie z treścią art. 24f ust. 1 ustawy radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Stosownie do treści ustępu 1a art. 24f, jeżeli radny przed rozpoczęciem wykonywania mandatu prowadził działalność gospodarczą, o której mowa w ust. 1, jest obowiązany do zaprzestania prowadzenia tej działalności gospodarczej w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. Niewypełnienie tego obowiązku stanowi podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego w trybie art. 190 ustawy z dnia 16 lipca 1998r. - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw. Skarżący podnosi, że przepis art. 24 f ust. 1 nie wprowadza wprost zakazu dzierżawy nieruchomości, posługując się jedynie pojęciem działalności gospodarczej. Nadto skarżący stwierdził, że nawet przyjmując, iż definicja użytego w przytoczonym przepisie art. 24 f ust. 1 pojęcia działalności gospodarczej jest zawarta w art. 2 ust. 1 prawa o działalności gospodarczej, to stan faktyczny sprawy niniejszej nie wyczerpuje znamion tego pojęcia ze względu na niezarobkowy charakter dzierżawy nieruchomości. Stanowisko skarżącego jest błędne. Sygn. akt 11 SA/Go 87/08 Ustawa o samorządzie gminnym nie zawiera definicji pojęcia -"działalność gospodarcza", a zatem w poszukiwaniu znaczenia tegoż pojęcia należy dokonać wykładni systemowej. W celu wyjaśnienia powyższej kwestii należy sięgnąć do przepisów ustawy z dnia 1 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej (DZ.U. z 2004r. Nr 173 póz. 1807 ze zm.) zgodnie z art. 2 powołanego aktu działalnością gospodarczą jest bowiem zarobkowa działalność wytwórcza , budowlana, handlowa, usługowa oraz poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin ze złóż, a także działalność zawodowa wykonywana w sposób zorganizowany i ciągły. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów w uchwale z dnia 2 kwietnia 2007r. sygn. akt II OPS 1/07 wyjaśnił, iż prowadzenie gospodarstwa rolnego przez radnego z wykorzystaniem wydzierżawionych gruntów rolnych, będących mieniem gminy, w której radny uzyskał mandat, jest prowadzeniem działalności gospodarczej, o której mowa w art. 24 d ust. 1 ustawy. W uzasadnieniu uchwały Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że działalność wytwórcza w rolnictwie mieści się w definicji działalności gospodarczej, określonej w art. 2 wskazanej powyżej ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Działalność gospodarczą przepis ten charakteryzuje jako zarobkową oraz wykonywaną w sposób zorganizowany i ciągły. Cechy te wypełnia prowadzenie gospodarstwa rolnego. Przewidziane w art. 3 tej ustawy wyłączenie nie może zatem prowadzić do wniosku, że działalność wytwórcza w rolnictwie nie jest działalnością gospodarczą, o której mowa w art. 2 tej ustawy, a jedynie, że działalność ta nie podlega reżimowi ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Celem regulacji wprowadzających ograniczenie w prowadzeniu działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne było "zapobieżenie angażowaniu się tych osób w sytuacje i uwikłania, mogące poddawać w wątpliwość autorytet konstytucyjnych organów Państwa oraz osłabiać zaufanie wyborców i opinii publicznej do ich prawidłowego funkcjonowania". Porównując zakaz w ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej zawarty w art. 4 pkt 6 ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, który z zakazu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby wymienione w jej art. 1 i 2 wyłącza działalność wytwórczą w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, w formie i zakresie gospodarstwa rodzinnego, z zakazami wypływającymi z art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 25b ust. 1 ustawy z dnia 5 Sygn. akt II SA/Go 87/08 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (DZ.U. z 2001 r. Nr 142 póz. 1592 ze zm.) i art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie województwa (DZ.U. z 2001 r. Nr 142 póz. 1592 ze zm.), nasuwa się wniosek, iż zakazy ustaw samorządowych są bardziej restrykcyjne, albowiem radni, jakkolwiek mogą prowadzić działalność gospodarczą, w tym wytwórczą w rolnictwie, to jednak nie mogą tego czynić z wykorzystaniem mienia jednostek samorządu terytorialnego. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził także w powołanej uchwale, że nie każde korzystanie z nieruchomości gminnych będzie wyczerpywało zakaz, o którym mowa w art. 24 f ust.1 ustawy. Mając bowiem na uwadze cel tego zakazu nie można uznać, iż korzystanie z mienia gminnego na zasadzie powszechnej dostępności usług na warunkach ogólnych, czy na warunkach ustalonych powszechnie dla danego typu czynności prawnych, może podważać osiągnięcie tego celu, ponieważ w tych przypadkach nie zachodzi obawa wykorzystania mandatu radnego do uzyskania innych korzyści, aniżeli dostępne dla wszystkich członków wspólnoty samorządowej. Także korzystanie z gruntu na podstawie prawa użytkowania wieczystego takiemu celowi nie zagraża, gdyż prawo to daje wieczystemu użytkownikowi uprawnienie do wyłącznego korzystania z gruntu, skuteczne wobec osób trzecich i właściciela, aż do możliwości obrotu tym prawem bez zgody właściciela. W rozpoznawanej sprawie problem sprowadza się do oceny, czy P.T. dzierżawiąc grunty rolne wchodzące w skład zasobu nieruchomości gminy O., w której uzyskał mandat radnego, naruszył zakaz prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia gminy, w której uzyskał mandat, o którym mowa w art. 24 f ust. 1 ustawy. Przyjmując za wiążącą w tej sprawie wykładnię przyjętą w uchwale z dnia 2 kwietnia 2007r. sygn. akt II OPS 1/07 przez powiększony skład Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy uznać, że zarządzenie zastępcze Wojewody Lubuskiego w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego P.T. nie narusza przepisów prawa. Nie mogła zostać uwzględniona argumentacja skargi odnosząca się do nie uzyskania przez skarżącego korzyści finansowej z tytułu dzierżawy nieruchomości rolnej. Należy bowiem wskazać na cel uregulowania wynikający z art. 27f ust. 1 ustawy zmierzający do wyeliminowania sytuacji, w których bezstronność radnego mogłaby by być kwestionowana, a zatem nie jest istotne dla sprawy czy radny z Sygn. akt 11 SA/Go 87/08 tytułu prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia gminy osiągał korzyści majątkowe - z tegoż mienia gminnego, ale istotna jest okoliczność prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia gminy. Nadto skarżący prowadzi gospodarstwo rolne, a przedmiotowa działka stanowiąca własność Gminy O. stanowi jedynie część powierzchni tegoż gospodarstwa rolnego. Przepis art. 24 f ust. 1 ustawy nie wymaga, aby działalność gospodarcza prowadzona była przez radnego wyłącznie w oparciu o mienie gminy, lecz - z wykorzystaniem mienia gminy. A zatem zarobkowy charakter ( o którym mowa w art. 2 wskazanej powyżej ustawy o swobodzie działalności gospodarczej) odnosi się do prowadzenia gospodarstwa rolnego jako całości. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi należy stwierdzić, że przywołany przez skarżącego wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2007r. dotyczył odmiennego stanu faktycznego i prawnego, stąd zawarta w nim wykładnia nie mogła być na grunt niniejszej sprawy przeniesiona. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U. z 2002r. Nr 153 póz. 1270 ze zm.) Sąd orzekł jak w sentencji.