II OSK 853/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2008 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. G. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 marca 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 2391/07 umarzające postępowanie w sprawie ze skargi E. G. na uchwałę Rady Gminy S. z dnia [...], Nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na nabycie nieruchomości postanawia uchylić zaskarżone postanowienie i odrzucić skargę Postanowieniem z dnia 20 marca 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 2391/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie umorzył postępowanie w sprawie ze skargi E. G. na uchwałę Rady Gminy S. z dnia [...]., Nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na nabycie nieruchomości gruntowych od Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w W. Gospodarstwo Skarbu Państwa w S.. W uzasadnieniu wskazano, że E. G. wniósł do WSA w Warszawie skargę na w/w uchwałę Rady Gminy S. z dnia [...], Nr [...]. Na sesji Rady Gminy w dniu [...] Rada Gminy S. uchwałą nr [...] uchyliła wskazaną wyżej uchwałę. Sąd podał, że ponieważ skarga została nadana w Urzędzie Pocztowym w dniu 31 października 2007 r., to stwierdzić należy, iż w dniu jej wniesienia do Sądu zaskarżona uchwała została już wyeliminowana z obrotu prawnego. Stwierdzono, że w takiej sytuacji postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe. Sąd podał też, że zgodnie z twierdzeniami wyroku NSA z dnia 24 marca 1992 r., SA/Wr 96/92 w razie utraty mocy prawnej uchwały zaskarżonej do Sądu Administracyjnego przed wydaniem wyroku Sąd umarza postępowanie. W skardze kasacyjnej na powyższe postanowienie zarzucono, że Sąd I instancji niewłaściwie zastosował art. 18 ustęp 2 pkt 9 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym przez to, że przyjął, iż zaskarżona uchwała Rady Gminy S. miała cechy aktu organu jednostki samorządu terytorialnego, podejmowanego w sprawie z zakresu administracji publicznej, mimo że - zdaniem kasatora - stanowiła oświadczenie woli w zakresie gospodarowania nieruchomością, której cechy były zindywidualizowane. Wskazano ponadto, że WSA niewłaściwie zastosował również art. 161 § 1 pkt 3 w/w ustawy tj. błędnie umorzył postępowanie z innych przyczyn, zamiast sprawę odrzucić na zasadzie art. 58 § 1 pkt 1, z uwagi na to, że sprawa nie należała do właściwości Sądu Administracyjnego. Zarzucono również Sądowi Wojewódzkiemu, że niewłaściwie zastosował art. 16 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), bowiem orzekał w składzie jednego sędziego, mimo że ustawa ustanawia zasadę orzekania w składzie trzech sędziów. Podano, że wskazana okoliczność powoduje, że zaskarżone postanowienie jest nieważne, czego podstawę prawną stanowią art. 183 § 1 i 183 § 2 ustęp 4 p.p.s.a. Wniesiono o zmianę zaskarżonego postanowienia i odrzucenie skargi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Zarzut naruszenia art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) poprzez błędne umorzenie postępowania z innych przyczyn, zamiast odrzucenia sprawy na zasadzie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., z uwagi na to, że sprawa nie należała do właściwości Sądu Administracyjnego jest uzasadniony. Stosownie do art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Zakres kognicji sądów administracyjnych określa art. 3 p.p.s.a., który w § 2 stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4)inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a, a w § 3, że sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. W ślad za orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. post. NSA z dn. 21 listopada 1996 r., sygn. akt SA/Rz 920/96) wskazać należy, że oświadczenie woli gminy jako podmiotu prawa cywilnego, wyrażone również w formie uchwały organu kolegialnego gminy, skierowanego do oznaczonego podmiotu i w konkretnej sprawie nie stanowi aktu organu jednostki samorządu terytorialnego, ani żadnego innego aktu ani czynności z katalogu art. 3 § 2 p.p.s.a. i stąd nie podlega kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz.U. 1996, Nr 13, poz. 74), obecnie ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. 2001, Nr 142, poz. 1591 ze zm.) Potwierdzenie powyższej tezy znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie Sądu Najwyższego, który np. w wyroku z dnia 26 listopada 1992 r., OSNC 1993/10/182 stwierdził, że ,,na uchwałę zarządu gminy miasta w sprawie sprzedaży określonej osobie oznaczonych praw majątkowych gminy, jako nie dotyczącej sprawy z zakresu administracji publicznej, nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego w trybie art. 101 ust. ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym, obecnie samorządzie gminnym Skoro w niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia do WSA w Warszawie jest uchwała Rady Gminy S. z dnia [...], Nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na nabycie nieruchomości gruntowych od Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w W. Gospodarstwo Skarbu Państwa w S. to stwierdzić należy, że sprawa przedmiotowa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Podjęcie takiej uchwały bowiem - abstrahując od tego, czy była ona niezbędna czy nie - należy do sfery ,,dominium", a nie do sfery ,,imperium" gminy. Innymi słowy gmina w przedmiotowej sprawie działała jako podmiot stosunku cywilno-prawnego, a nie organ administracji publicznej. W konsekwencji działanie takie nie może być podstawą skargi, która mogła być zaskarżona do sądu administracyjnego w trybie art. 101 ust. 1 w/w ustawy o samorządzie gminnym. Należy zatem podzielić zawarty w skardze kasacyjnej pogląd, iż w zaistniałej sytuacji umorzenie postępowania przez Sąd I instancji było nieuprawnione. WSA powinien był bowiem wniesioną w takiej sprawie skargę odrzucić jako niedopuszczalną. Nie podzielono natomiast zarzutu orzekania sądu w składzie 1 - osobowym, jak wynika bowiem z zaskarżonego postanowienia zostało ono wydane w składzie 3 - osobowym. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny postanowił jak w sentencji na podstawie art. 188 w związku z art. 166, art. 178 i art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.