II FSK 165/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Jacek Brolik, Sędzia NSA Stanisław Bogucki (sprawozdawca), Sędzia NSA Grzegorz Borkowski, Protokolant Janusz Bielski, po rozpoznaniu w dniu 20 marca 2008 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej A. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 9 listopada 2006 r. sygn. akt I SA/Ol 343/06 w sprawie ze skargi A. L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w E. z dnia 8 maja 2006 r. nr [...] w przedmiocie stanowiska wierzyciela o uznaniu zarzutów zgłoszonych w postępowaniu egzekucyjnym za nieuzasadnione oddala skargę kasacyjną. 1.1. Wyrokiem z dnia 9 listopada 2006 r. o sygn. I SA/Ol 343/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę w sprawie ze skargi A. L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w E. z dnia 8 maja 2006 r., nr [...], w przedmiocie stanowiska wierzyciela o uznaniu zarzutów zgłoszonych w postępowaniu egzekucyjnym za nieuzasadnione. Jako podstawę prawną wyroku podano art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. (dalej: P.p.s.a.). 1.2. Uzasadniając wyrok podano, że postanowieniem z dnia 8 maja 2006 r. SKO w E. - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. (dalej: K.p.a.) w związku z art. 18 i art. 34 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - Dz. U. z 2006 r., Nr 229, poz. 1954 ze zm. (dalej: u.p.e.a.) - utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza Miasta I. z dnia 28 września 2005 r., nr [...], o odmowie uznania zasadności zarzutów zgłoszonych przez skarżącego w postępowaniu egzekucyjnym. SKO wskazało, że: Naczelnik Urzędu Skarbowego w K. na podstawie tytułów wykonawczych [...] i [...] prowadził egzekucję przeciwko dłużnikowi A.L. Burmistrz Miasta I., działając jako wierzyciel w toku postępowania egzekucyjnego - wydał postanowienie o uznaniu zarzutów dłużnika za nieuzasadnione. Wskazał, że nie ma podstaw do zaniechania egzekucji należności wynikających z w.w. tytułów wykonawczych. Kara pieniężna została ustalona ostateczną decyzją administracyjną z dnia 23 kwietnia 2003 r. w sprawie usunięcia bez zezwolenia 12 sztuk wierzb. Koszty postępowania ustalone zostały ostatecznym postanowieniem organu z dnia 23 kwietnia 2003 r. nr [...]. Na postanowienie Burmistrza dłużnik złożył zażalenie, wnosząc o jego odrzucenie. Wskazał, że prowadzi działalność gospodarczą, zajmując się ekspertyzami z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy, ochrony przeciwpożarowej oraz badaniami i projektami technicznymi obiektów i budowli, a także szkoleniami. Przedmiot jego działania jest inny aniżeli wycinka drzew. Podał w wątpliwość istnienie świadków, którzy mogliby potwierdzić wycinkę. Wycinka nie dotyczyła wierzb, a drzew owocowych i samorostów nieobjętych ochroną. Nie wydawał nikomu zgody na wycinkę drzew. Dłużnik nie zgodził się, że jego działka stanowi teren przemysłowy, gdyż w 90 % ma być zabudowana mieszkaniami. Dodał, że czuje się szykanowany przez lokalną władzę. W postępowaniu przed organem II instancji dłużnik uzupełnił akta o pismo, do którego dołączył: kserokopie dwóch decyzji administracyjnych: (1) Burmistrza Miasta I. z dnia 9 stycznia 2001 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na zagospodarowaniu działki nr [...] w I. przy ul. [...], zabudową mieszkalno-usługową, (2) Starosty I. z dnia 1 października 2002 r. w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-usługowego na działce nr [...] w I. oraz kserokopię uchwały nr [...] Zarządu Miasta I. z dnia 8 stycznia 2001 r. w sprawie odmowy wydzielenia z działki nr [...] w I. przy ul. [...] drogi dojazdowej do posesji A.L. Przedłożył też kopie pism skierowanych do Prokuratury Rejonowej w I. i do Prokuratury w O., określonej jako "Prokuratura Nadrzędna", w których wskazał, że zastosowano wobec niego najwyższe kary za wycinkę drzew, co stanowi naruszenie prawa. Utrzymując w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji, SKO w E. wskazało na istnienie ostatecznej decyzji, będącej podstawą egzekucji. Wynikający z niej obowiązek jest wymagalny i może być egzekwowany. Zawieszenie lub umorzenie egzekucji może nastąpić jedynie w przypadku uwzględnienia zarzutów na jej prowadzenie, które to zarzuty opierać się mogą tylko o zamknięty katalog przesłanek zamieszczony w art. 33 u.p.e.a. W ocenie organu, zarzuty zmierzające do wykazania nieistnienia obowiązku w prowadzonym postępowaniu są niesłuszne. Stosownie do art. 47k nieobowiązującej ustawy z dnia 15 października 1991 r. o ochronie przyrody - Dz. U z 2001 r. Nr 99, poz. 1079 ze zm., Burmistrz Miasta I. 23 kwietnia 2003 r. wydał decyzję ustalającą kwotę należnego świadczenia pieniężnego i doręczył stronie. Wprawdzie adresat przesyłki odmówił jej przyjęcia, ale w myśl art. 47 § 2 K.p.a. fakt ten oznacza doręczenie stronie decyzji w dniu odmowy jej przyjęcia, tj. 12 maja 2003 r. W tym samym dniu zobowiązany odmówił przyjęcia przesyłki pocztowej zawierającej postanowienie organu o ustaleniu kosztów postępowania administracyjnego wszczętego z urzędu w sprawie usunięcia drzew bez zezwolenia. W.w. akty administracyjne nie zostały przez A.L. zaskarżone w ustawowym terminie i stały się ostateczne - decyzja w dniu 26 maja 2003 r., zaś postanowienie - 19 maja 2003. Po stwierdzeniu niewykonania ustalonego i istniejącego obowiązku, wierzyciel mógł (po doręczeniu stronie upomnienia - w dniu 28 lipca 2003 r.) wystawić tytuł wykonawczy. Póki w obrocie prawnym funkcjonować będą akty administracyjne (decyzja o wymierzeniu kary oraz postanowienie o wysokości kosztów postępowania), póty skarżący, ani organ odwoławczy nie mogą kwestionować faktu prowadzenia egzekucji. 1.3. W skardze skierowanej do WSA w Olsztynie A.L. - powołując się na art. 45 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 10, 13, 14 i 17 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności - wniósł o cofnięcie decyzji Burmistrza Miasta I. z dnia 23.04.2003 r. i postanowienia z dnia 28 września 2005 r. oraz postanowienia SKO w E. z dnia 8 maja 2006 r. z uwagi na nieudzielenie stronie prawa obrony i możliwości wypowiedzenia się w sprawie, niewłaściwe zapoznanie się z treścią zażalenia, które miało charakter zgłoszenia żądania szkody. Wg strony, Kolegium winno było uwzględnić zarzuty o braku podstaw prawnych dla działań organu I instancji, który nie mając dowodu na wycięcie drzew przez skarżącego, obciążył go zawyżoną karą. Zarzucił organowi odwoławczemu ochronę interesu prywatnego grupy osób korzystających z przywileju sprawowania władzy. Wniósł o przeprowadzenie rozprawy podczas jego nieobecności i wydania wyroku "bez cofnięcia do ponownego rozpatrzenia przez Burmistrza Miasta I., gdyż sprawa trwa bardzo długo, co stanowi naruszenie art. 6 pkt 1 Konwencji o Ochronie Prawa Człowieka i Podstawowych Wolności", przyznanie rekompensaty w kwocie 3.000.000 zł z tytułu uniemożliwienia dokończenia budowy w I. przy ul. [...]; odrzucenie zarzutów strony przeciwnej i nadanie wyrokowi rygoru natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu (podkreślając, że jest osobą pokrzywdzoną) podniósł, że swoją działalnością zapewnia ogółowi bezpieczeństwo. Ciągłe nękanie go jest próbą zagrożenia społeczeństwa i obywateli. Ponadto powołał się na zarzuty podniesione w zażaleniu z dnia 10 października 2005 r. oraz z dnia 22 października 2005 r., których kserokopie załączył. 1.4. Odpowiadając na skargę, SKO w E. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu. 2. Oddalając skargę, WSA w Olsztynie wyjaśnił, że art. 10, 13, 14 i 17 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności mają swoje odpowiedniki w normach Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a ich powołanie jako podstawy skargi jest nieadekwatne do przedmiotu zaskarżenia. Niezasadne są również wywody, że jedyną podstawą nałożenia na skarżącego obowiązków mógłby być prawomocny wyrok Sądu. Sąd powołał się na treść art. 10 Konstytucji RP, wskazując, że władza wykonawcza sprawowana jest m. innymi przez organy administracji publicznej, które zostały wyposażone w kompetencje wydawania decyzji i innych aktów konkretyzujących prawa bądź obowiązki obywateli wynikające z obowiązujących przepisów. Z uwagi na art. 184 Konstytucji RP działalność organów administracji publicznej została poddana kontroli sądów administracyjnych. Sądy te nie są właściwe do przyznawania rekompensaty, a stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. nr 153, poz. 1269ze zm. (dalej: P.u.s.a) sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd I instancji powołał także art. 3 § 1 i 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c/, art. 133 i art. 134 § 1 P.p.s.a. WSA wskazał, że nie może "odrzucić zarzutów strony przeciwnej", a jest zobowiązany do dokonania oceny zaskarżonego postanowienia. Stwierdził, że postanowienie zostało wydane w trybie art. 34 § 1, 4 i 5 w związku z art. 17 u.p.e.a. Wymieniona ustawa wskazując w art. 2 obowiązki, które podlegają przymusowemu wykonaniu na mocy jej przepisów, stanowi w art. 3 § 1, że egzekucję administracyjną stosuje się do obowiązków określonych w art. 2, gdy wynikają one z decyzji lub postanowień właściwych organów, albo - w zakresie administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego - bezpośrednio z przepisów prawa. Sąd podzielił pogląd SKO, że art. 33 u.p.e.a. przewiduje możliwość zgłoszenia zarzutów (enumeratywnie wymienionych) w postępowaniu egzekucyjnym dla zapewnienia ochrony interesów prawnych zobowiązanego. Stosownie do art. 29 § 1 u.p.e.a., organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Konieczna jest bowiem w przypadku zgłoszenia zarzutów wypowiedź wierzyciela. Wskazanie w postanowieniu organu pierwszej instancji, że w obrocie prawnym istnieją: decyzja z dnia 23 kwietnia 2003 r. o wymierzeniu zobowiązanemu kary za usunięcie bez wymaganego zezwolenia 12 wierzb oraz postanowienie z dnia 23 kwietnia 2003 r. o obciążeniu zobowiązanego kosztami postępowania administracyjnego, czyni nieskutecznym zarzut nieistnienia obowiązków podlegających egzekucji. W sytuacji, gdy tytuł wykonawczy opiera się na ostatecznej decyzji bądź postanowieniu, podstawą zarzutów mogą być wyłącznie okoliczności, które zaistniały po wydaniu wskazanych aktów, tj. wykonanie lub umorzenie w całości, albo w części obowiązku, przedawnienie bądź wygaśniecie obowiązku. Zarzut przedawnienia obowiązku Sąd uznał za nietrafny z uwagi na art. 47I ust. 10 ustawy o ochronie przyrody (nieobowiązującej) oraz art. 89 ust. 7 aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - Dz. U. Nr 92, poz. 880 ze zm.). Zarzuty skargi w istocie nie dotyczyły przedmiotu zaskarżenia, tj. postanowienia w postępowaniu egzekucyjnym, a WSA z urzędu nie stwierdził, by postanowienie naruszało prawo. 3. Skargę kasacyjną od w.w. wyroku WSA w Olsztynie, skierowaną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, wniósł A.L. (reprezentowany przez pełnomocnika - adwokata), zaskarżając ten wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie. Wyrokowi temu zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a), tj. naruszenie art. 135 P.p.s.a., poprzez niedokonanie sądowej kontroli aktów podjętych w postępowaniu prowadzonym w granicach sprawy, której dotyczy skarga, niezbędnej dla końcowego jej załatwienia, zgodnie z dyrektywami wynikającymi z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, gwarantującemu obywatelowi prawo do sądu oraz zgodnie z konstytucyjną rolą sądu administracyjnego wynikającą z art. 184 Konstytucji RP, nakładającego na sądy administracyjne obowiązek kontroli działalności administracji publicznej. Wniesiono również o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Uzasadniając skargę kasacyjną wskazano, że działanie WSA narusza konstytucyjne prawo skarżącego do sądu, gwarantowane w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, rozumiane jako prawo do merytorycznego, a nie formalnego tylko rozpoznania sprawy. Okoliczności podnoszone przez skarżącego nie mogą być przedmiotem badania przez organ egzekucyjny, jednakże nie zwalnia to Sądu z rozpoznania sprawy w granicach, które umożliwią realizację prawa do sądu. Z uwagi na przepis art. 135 P.p.s.a. Sąd jest obowiązany sięgnąć do wszystkich aktów i czynności wydanych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy. Akt wydany w postępowaniu administracyjnym stanowi podstawę podjęcia czynności egzekucyjnych, określając zakres i treść działań organu egzekucyjnego. Sprawa będąca przedmiotem tych postępowań jest sprawą obowiązku uiszczenia kary pieniężnej. Uprawnia to sąd do dokonania sądowoadministracyjnej kontroli także decyzji stanowiącej podstawę prowadzenia egzekucji. Przepis art. 135 u.p.e.a., rozszerzający granice sądowoadministracyjnej kontroli działania administracji w danej sprawie, służyć ma realizacji konstytucyjnego prawa jednostki do sądu. Podkreślono, że skarżący nie wniósł skargi do sądu administracyjnego na decyzję nakładającą na niego obowiązek uiszczenia kary, gdyż nie odebrał decyzji organu I instancji. Nie wniósł odwołania od tej decyzji, a tym samym utracił możliwość zaskarżenia jej do sądu administracyjnego. Nie był świadom konsekwencji takiego działania, gdyż nie został o takich konsekwencjach pouczony przez organy administracji, zgodnie z wynikającym z art. 9 K.p.a. obowiązkiem informowania stron. Z punktu widzenia obywatela postępowanie egzekucyjne stanowi "ciąg dalszy" postępowania w sprawie kary pieniężnej za wycięcie drzew. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, co następuje: 4. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie ma usprawiedliwionych podstaw (art. 184 P.p.s.a.). Na wstępie wymaga podkreślenia, że skoro skarga kasacyjna zawiera wniosek o uchylenie wyroku, ale wbrew wymogowi z art. 176 P.p.s.a. nie oznacza wyraźnie zakresu uchylenia, to należy przyjąć, że przedmiotem zaskarżenia jest cały wyrok. Odnosząc się do sformułowanej podstawy kasacyjnej (tj. art. 135 P.p.s.a. , art. 45 ust. 1 oraz art. 184 Konstytucji RP), należy zauważyć, że w jej ramach nie wskazano adekwatnych przepisów, które stosuje wojewódzki sąd administracyjny, jako sąd pierwszej instancji, rozpatrujący skargę na postanowienie organu II instancji w przedmiocie stanowiska wierzyciela o uznaniu zarzutów zgłoszonych w postępowaniu egzekucyjnym za nieuzasadnione. Jako podstawę kasacyjną winno się było powołać np. naruszenie art. 151, a w efekcie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a. w związku z innymi przepisami tej ustawy i przepisami u.p.e.a. (Sąd w zaskarżonym wyroku wymieniał m.in. art. 151 P.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c/, art. 133 i art. 134 § 1 P.p.s.a., art. 33, art. 29 § 1 u.p.e.a.). Wypada przy tym zaakcentować, że powołany w skardze kasacyjnej art. 135 P.p.s.a. nie ma zastosowania w postępowaniu przed sądem administracyjnym wszczętym ze skargi na postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym w odniesieniu do decyzji stanowiącej źródło obowiązku realizowanego w trybie egzekucji administracyjnej, ponieważ przedmiotem postępowania egzekucyjnego w administracji jest sprawa odmienna od sprawy będącej przedmiotem administracyjnego postępowania atrybucyjnego (tak np. J.P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 2, Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2006, s. 296). Interpretacja przepisu art. 135 P.p.s.a. nie może ignorować założeń kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne, w tym wymagań formalnych związanych z jej uruchomieniem. Kształtują one warunki, tryb i termin wniesienia skargi do sądu, jak również formę i składniki treści. Podzielenie poglądu, że badając np. zgodność z prawem postanowienia w przedmiocie stanowiska wierzyciela o uznaniu zarzutów zgłoszonych w postępowaniu egzekucyjnym za nieuzasadnione, sąd administracyjny mógłby rozpoznać zarzuty skarżącego dotyczące decyzji organu I instancji, rozstrzygającej "sprawę materialną", byłoby równoznaczne z usankcjonowaniem obejścia wzmiankowanych rygorów, w tym zasady uprzedniego wyczerpania przysługujących skarżącemu środków obrony (art. 52 P.p.s.a.). Stawiałoby to skarżących w nierównej pozycji, a to godziłoby wprost w chronione konstytucyjnie elementarne założenia i wartości naszego porządku prawnego (por. Z. Kmieciak: Głębokość orzekania w sprawach objętych kognicją sądów administracyjnych, "Państwo i Prawo" 2007 nr 4, s. 37). 5. W związku z tak sformułowanymi podstawami skargi kasacyjnej, wymaga podkreślenia, że dopełnienie wymogu wskazania podstaw skargi kasacyjnej zakreślonych w powołanej regulacji prawnej jest konieczne, ponieważ wyznacza granice skargi kasacyjnej, którymi jest związany Naczelny Sąd Administracyjny (art. 183 § 1 P.p.s.a.). Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi być precyzyjne, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy Wojewódzki Sąd Administracyjny nie naruszył innych przepisów. Sąd kasacyjny nie może bowiem zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczone podstawy kasacyjne. Należy przy tym podkreślić, że przy sporządzaniu skargi kasacyjnej wprowadzono tzw. przymus adwokacki (art. 175 § 1 P.p.s.a.), aby nadać temu środkowi odwoławczemu charakter pisma o wysokim stopniu sformalizowania, gdy chodzi o wymagania dotyczące podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia, jako istotnych elementów konstrukcji skargi kasacyjnej. 6. Kierując się przytoczonymi względami, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, działając na podstawie art. 184 P.p.s.a.