II OSK 1561/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski ( spr. ) Sędziowie Sędzia NSA Wiesław Kisiel Sędzia del. WSA Wanda Zielińska-Baran Protokolant asystent sędziego Konrad Młynkiewicz po rozpoznaniu w dniu 13 października 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 czerwca 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 10/08 w sprawie ze skargi T. B. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania ekspertyzy technicznej budynku mieszkalnego murowanego 1. uchyla zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości; 2. uchyla zaskarżone postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2008 r. nr [...] oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Siedlcach z dnia [...] września 2008 r. nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 18 czerwca 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 10/09, po rozpoznaniu sprawy ze skargi T.B. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2008 r., nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania ekspertyzy technicznej budynku mieszkalnego murowanego, skargę oddalił. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Siedlcach postanowieniem z dnia [...] września 2008 r. na podstawie art. 81 c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118) nakazał T. B. wykonanie w określonym terminie ekspertyzy technicznej budynku mieszkalnego murowanego o wymiarach zewnętrznych 11,06 x 11,10 m, zlokalizowanego na działce nr ew. [...] położonej w miejscowości R. przy ul. [...]. Po rozpatrzeniu zażalenia T.B. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] października 2008 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że dokładne ustalenie stanu faktycznego jest konieczną przesłanką do dalszego prowadzenia przedmiotowego postępowania oraz wydania prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie, dlatego też organ pierwszej instancji w celu wyjaśnienia kwestii budzących wątpliwości zastosował przepis art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego. Organ podniósł, że przedmiotowa sprawa dotyczy stanu technicznego budynku mieszkalnego, w którym stale przebywają ludzie. Ze względu na wstępne ustalenia dokonane podczas oględzin, biorąc pod uwagę stwierdzony stan techniczny ścian przedmiotowego obiektu, zachodzą uzasadnione wątpliwości co do stanu technicznego całości przedmiotowego budynku mieszkalnego oraz co do jego przydatności do użytkowania zgodnie z jego przeznaczeniem. Skargę na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] złożyła T.B. , podnosząc, że od kilku lat jej posesja zalewana jest wodą z pieczarkarni J. Ł. i Ł. Ł., co powoduje podmywanie fundamentów i niszczenie należących do niej budynków. Skarżąca wskazała, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Siedlcach, bagatelizuje przyczynę zalewania budynków skarżącej, a w zamian za to wydaje nakazy wykonania ekspertyz technicznych. T.B. podniosła ponadto, że nie posiada środków na wykonanie żądanych ekspertyz technicznych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę oddalił. W ocenie Sądu pierwszej instancji kwestionowane postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...], jak i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Siedlcach z [...] września 2008r. nr [...] są zgodne z regulacjami zawartymi w art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego. Sąd podzielił stanowisko organów orzekających w niniejszej sprawie, że w świetle ustaleń dokonanych w trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu [...] lipca 2008r. stan techniczny budynku mieszkalnego znajdującego się na działce nr [...] w R., należącej do T.B. , może budzić uzasadnione wątpliwości. Zasadnym zatem było nałożenie na skarżącą obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej budynku mieszkalnego. Jednocześnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że w art. 81 c ust. 1 Prawa budowlanego ściśle określony został krąg osób zobowiązanych do przedstawienia ocen czy ekspertyz technicznych na żądanie organu nadzoru budowlanego i obejmuje on uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Zaskarżone postanowienie skierowane do T.B. jako właścicielki budynku mieszkalnego, którego stan techniczny budzi wątpliwości jest zatem zdaniem Sądu pierwszej instancji prawidłowe. Sąd wskazał ponadto, że ekspertyzy i oceny techniczne, o których mowa w art. 81 c ustawy Prawo budowlane są elementem postępowania dowodowego i mogą stanowić podstawę do podjęcia przez organ nadzoru budowlanego stosownych działań. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła T.B. zaskarżając tenże wyrok w całości i zarzucając mu: I. naruszenie prawa procesowego tj. 1. art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 84 k.p.a. i zasad postępowania administracyjnego (art.6, 7, 8 i 10 k.p.a.) oraz w zw. z art. 1 § 1 i § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. polegające na niezastosowaniu przez sąd pierwszej instancji w niniejszej sprawie przepisów ogólnych dotyczących postępowania dowodowego z k.p.a. w sytuacji, gdy istniały podstawy do zastosowania tych przepisów i w sytuacji gdy sąd pierwszej instancji zobowiązany jest do zbadania czy zastosowanie przez organy administracji istniejącej normy prawnej w konkretnej sytuacji (tj. art. 81 c ust. 2 prawa budowlanego) nie stoi w sprzeczności z celem istnienia tego przepisu i czy nie stanowi w danej sprawie sankcji ze strony organu wobec strony postępowania, a tym samym czy nie doszło do nadużycia prawa ze strony organów, co miało istotny wpływ na wynik sprawy; 2. art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. będące konsekwencją naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 81 c ust. 2 ustawy prawo budowlane, polegające na oddaleniu skargi w sytuacji, gdy zachodziła przesłanka do jej uwzględnienia, co miało decydujący wpływ na wynik sprawy; II. naruszenie prawa materialnego tj.: 3. art. 81 c ust. 2 ustawy prawo budowlane przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że przepis ten jest podstawą do żądania od właściciela obiektu budowlanego przedłożenia ekspertyzy technicznej w sytuacji, gdy pogorszenie stanu technicznego nie wynika z zaniedbań samego właściciela budynku lecz ma związek z oddziaływaniem prowadzonej na pobliskiej nieruchomości działalności gospodarczej, a w konsekwencji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. Wskazując na powyższe skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku WSA w całości i uchylenie postanowienia Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2008 r., nr [...] oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Siedlcach z dnia [...] września 2008 r., nr [...]. Skarżąca kasacyjnie wniosła ponadto o zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu wg norm przepisanych, jednocześnie oświadczając, iż koszty te nie zostały opłacone ani w całości ani w części. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że PINB w Siedlcach nie przeprowadził żadnego postępowania dowodowego w sprawie, ograniczając się jedynie do wizji lokalnej na nieruchomości T.B. i obowiązkiem zgromadzenia w sprawie całego materiału dowodowego obciążył skarżącą, samodzielnie nie czyniąc żadnych ustaleń (w szczególności organy nie wskazały na jakiej podstawie wysnuły wniosek, że pęknięcia budynków skarżącej nie mają żadnego związku z funkcjonowaniem pieczarkarni). Całe postępowanie dowodowe przerzucone zostało na Teresę Bareja i ograniczyło się do zażądania przedłożenia ekspertyz technicznych, co przekracza możliwości finansowe skarżącej. Podkreślono również, że w materiale dowodowym brak jest informacji czy została zlecona ekspertyza geotechniczna w zakresie warunków gruntowo - wodnych. Nie było przedmiotem badania Sądu pierwszej instancji na jakiej podstawie organy administracji budowlanej doszły do jednoznacznej konkluzji, że wody technologiczne wylewane z pieczarkarni położonej na najwyższym wzniesieniu terenu, nie mają żadnego wpływu na sytuację nieruchomości położonych w najniższym punkcie spadku terenu. W dalszej części uzasadnienia wyroku wskazano również, iż postanowienie z art. 81 c ust. 2 prawa budowlanego, choć umiejscowione w przepisach prawa materialnego, ma charakter dowodowy i jest postanowieniem o charakterze fakultatywnym. Organ nie ma obowiązku skorzystania z tego przepisu ani też przepis ten nie zwalnia organu od samodzielnego zbierania materiału dowodowego w sprawie (art. 77 k.p.a.). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. W pierwszej kolejności wskazać należy na przedmiot postępowania administracyjnego zapoczątkowanego żądaniem T.B. dotyczącej pogorszenia się stanu technicznego należących do niej budynków przez wody pochodzące z sąsiedniej działki na której prowadzona jest hodowla pieczarek. Tak sformułowane żądanie strony postępowania administracyjnego winno było zainicjować w istocie dwie sprawy. Pierwszą i zasadniczą dla rozstrzygnięcia wniosku T.B. jest sprawa dotyczącą zmiany stosunków wodnych poprzez odprowadzanie wód oraz ścieków na grunty sąsiednie o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2005 r., Nr. 239 poz. 2019 ze zm.) oraz drugą dotyczącą pogarszającego się stanu technicznego budynków skarżącej którą to kwestię reguluje art. 81 c Prawa budowlanego. Organy nadzoru budowlanego ograniczyły się natomiast do zobowiązania strony do przedłożenia ekspertyzy, dotyczącej stanu technicznego budynku, co stanowi wadę postępowania wyjaśniającego. Żądanie skarżącej winno było bowiem spowodować przeprowadzenie przez organy nadzoru budowlanego szczegółowego postępowania wyjaśniającego, zmierzającego do ustalenia w pierwszej kolejności tego, czy z pobliskiej nieruchomości na której prowadzona jest hodowla pieczarek odprowadzane są wody lub ścieki na grunty sąsiednie, a jeśli tak to czy ma to wpływ na pogorszenie się stanu technicznego budynków położonych na pobliskich nieruchomościach. Ograniczając się do zobowiązania strony do przedłożenia ekspertyzy technicznej, pomimo nieustalenia czy przedmiotowe budynki zalewane są wodami pochodzącymi z pobliskiej nieruchomości narusza art. 81 c ust. 1 Prawa budowlanego. Sprawę szkody budowlanej można załatwić dopiero po uprzednim ustaleniu stosunków wodnych na gruncie T.B. i na nieruchomościach pobliskich, w tym zwłaszcza na nieruchomości na której znajduje się wskazywana hodowla pieczarek, przez właściwy dla tego typu spraw organ. W tym stanie rzeczy zasadnym okazał się zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przepisów prawa materialnego. Jednocześnie ewentualne naruszenie przez Sąd procedury sądowo administracyjnej nie mogło mieć istotnego znaczenia dla załatwienia sprawy, co uzasadniało rozpoznanie skargi i uchylenie postanowienia Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2008 r., nr [...] oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Siedlcach z dnia [...] września 2008 r., nr [...] w trybie art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w wydanym wyroku nie orzekł natomiast, co do wniosku pełnomocnika skarżącego, ustanowionego z urzędu w ramach przyznanej skarżącemu pomocy prawnej, o zasądzenie kosztów sporządzenia i wniesienia skargi kasacyjnej, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a., jako odnoszące się do kosztów postępowania między stronami, nie mają zastosowania do przyznania pełnomocnikowi ustanowionemu z urzędu wynagrodzenia za wykonaną pomoc prawną należnego mu od Skarbu Państwa, zaś stosownie do przepisów art. 250, 258 § 2 pkt 8 i § 3 oraz art. 259 i 260 p.p.s.a. orzekanie o przyznaniu takiemu pełnomocnikowi wynagrodzenia za zastępstwo prawne wykonane na zasadzie prawa pomocy następuje w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym, jako także w tym przedmiocie Sądzie pierwszej instancji.