IV SA/Gl 1024/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Adam Mikusiński Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Michalik (spr.) Sędzia WSA Stanisław Nitecki Protokolant Referent – stażysta Ewa Pasiek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2008r. sprawy ze skargi Wojewody Ś. na uchwałę Rady Gminy A z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie wydawania miesięcznika samorządowego oddala skargę W dniu [...] Rada Gminy W. podjęła uchwałę nr [...] mocą, której postanowiła, iż Gmina W. będzie wydawcą płatnego miesięcznika samorządowego pod nazwą "[...]". W § 5 tejże uchwały postanowiono, iż przy redakcji "Miesięcznika" działać będzie Rada Programowa, stanowiąca organ opiniodawczy oraz doradczy, do którego zadań należeć będzie między innymi ustalenie linii programowej "Miesięcznika", opiniowanie każdego numeru przed jego wydaniem i skierowaniem do druku, opiniowanie odmowy publikacji artykułów i sprostowań, na wniosek redaktora naczelnego opiniowanie zasad odpłatności za ogłoszenia płatne i za cenę "Miesięcznika", przedkładanie raz w roku sprawozdań ze swojej działalności. Jednocześnie określono skład Rady Programowej, a także sposób jej działania wskazując, iż podejmuje ona swoje rozstrzygnięcia w drodze uchwały zwykłą większością głosów. Skargą z dnia [...], działając w oparciu o treść art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, Wojewoda Ś. wniósł o stwierdzenie nieważności § 5 powyższej uchwały, z uwagi na niezgodność tego zapisu z art. 25 ust. 7 ustawy z 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe. W uzasadnieniu skarżący wskazał, iż zakwestionowana część uchwały pozostaje w sprzeczności z obowiązującymi przepisami prawa, albowiem stosownie do treści art. 25 ust. 1 Prawa prasowego to do redaktora naczelnego kierującego redakcją i decydującego o całokształcie jej działalności, należy decyzja w przedmiocie powołania rady programowej przewidzianej w ust. 7 tego przepisu. W ocenie organu nadzoru brzmienie art. 25 ust. 1 Prawa prasowego, wyklucza możliwość przyznania kompetencji w tym zakresie innemu organowi, w tym radzie gminy. Skarżący wskazał, iż błędem jest przypisywanie radzie gminy upoważnienia do powoływania organów opiniodawczo – doradczych redaktora naczelnego czasopisma, w oparciu o wykładnię art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, regulującym zakres i przedmiot zadań tego organu. Podkreślił, iż przepis ten reguluje zakres kompetencji rady na zasadzie domniemania jej właściwości, przekazując do jej rozstrzygnięcia wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skoro zatem ustawa Prawo prasowe w art. 25 ust. 1 wyraźnie powierza kierowanie redakcją redaktorowi naczelnemu to nie ma podstaw do przypisywania tej kompetencji radzie gminy. Dodatkowo organu nadzoru podniósł, iż obowiązujące przepisy prawa nie upoważniają do określenia zadań Rady Programowej, zasad jej działania oraz ustalania jej składu osobowego. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy W. wniosła o oddalenie skargi. Nie podzieliła przy tym żadnego z zarzutów Wojewody. Rada wskazała, iż art. 25 ust.7 ustawy Prawo prasowe nie określa, kto powołuje radę programową, albowiem z treści art. 25 ust. 7 w związku z art. 25 ust. 1 ustawy -prawo prasowe, nie wynika by redaktor naczelny miał prawo powoływać organ - Radę Programową. Wniosku takiego nie można też wysnuć z istniejącego orzecznictwa lub z dorobku doktryny. Zatem stanowisko Wojewody w tym zakresie jest chybione. Podkreślono, iż wniosek, że radę programową może powołać Rada Gminy wysnuć natomiast należy z ogólnej normy kompetencyjnej, a to art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. W katalogu zbiorczych potrzeb wspólnoty (art. 7 ustawy o samorządzie gminnym) istnieją takie sprawy jak edukacja publiczna, kultura, promocja gminy tym samym wydawanie Miesięcznika Samorządowego pozostaje w zakresie działania gminy. Zatem - zdaniem Rady - tylko wyraźny przepis w randze ustawy może wskazywać, iż powołanie rady programowej jest zastrzeżone do kompetencji innego podmiotu. Zdaniem Rady art. 25 ust. 1 ustawy prawo prasowe wyraźnie określa ramy i zakres praw i obowiązków redaktora naczelnego, który kieruje redakcją (art. 25 ust. 1 cyt. ustawy) i ponosi odpowiedzialność za treść materiałów prasowych (art. 25 ust. 4 cytowanej ustawy). Trudno też uznać by racjonalny prawodawca pominął kwestię powołania rady programowej w kompetencjach redaktora naczelnego. Podniesiono, iż stanowisku wojewody sprzeciwia się też wykładnia celowościowa w kontekście treści uchwały Rady Gminy W.. Rada Programowa -jako organ opiniodawczo-doradczy redaktora naczelnego reprezentować ma stanowisko wydawcy - a nie samego redaktora naczelnego i z tego punktu widzenia opiniować i doradzać redaktorowi naczelnemu. Wskazano nadto na niekonsekwencje Wojewody, który wnosił o stwierdzenie nieważności całego § 5 uchwały Rady Gminy W. z dnia [...], tymczasem z treści uzasadnienia wynika, iż nie zgadza się tylko z § 5 pkt. 3 uchwały -tj. z powołaniem członków Rady Programowej przez Radę Gminy. Nadmieniono, iż ustrój miesięcznika zdeterminowany winien być przez wydawcę, a nie przez redaktora naczelnego. Przekonuje o tym art. 25 ust. 7 ustawy prawo prasowe, w powiązaniu z art. 25 ust. 6 ustawy prawo prasowe -przy redakcji może też działać rada redakcyjna -co wyraźnie wskazuje na odesłanie do art. 25 ust. 6 pozostawiający statutowi kwestię kolegium redakcyjnego. Również zatem z tych dwóch norm można wynieść, iż radę redakcyjną tworzy i powołuje wydawca w tym wypadku reprezentowany przez Radę Gminy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) – zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej stosując określone w ustawie środki. Jednocześnie po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do treści art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego lub naruszenie prawa dające postawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź też naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Ustawodawca warunkuje zatem możliwość wzruszenia orzeczenia organu administracji publicznej zaistnieniem naruszenia norm prawa materialnego, czy też norm o charakterze procesowym, przy czym w tym przypadku dodatkowo naruszenie to powinno być tego rodzaju, że miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy Istotą sporu w niniejszej sprawie jest ustalenie zakresu kompetencji redaktora naczelnego na gruncie ustawy Prawo prasowe z dnia 26 stycznia 1984 r. (Dz. U. z 1984r. Nr 5, poz. 24 ze zm.), regulującej prasową działalność wydawnicza i dziennikarską, a w szczególności na gruncie art. 25 ust. 1 tego aktu. W ocenie skarżącego przepis ten upoważnia redaktora naczelnego do powoływania przewidzianej w ust. 7 rady programowej, naukowej, redakcyjnej, decydowania o jej zadaniach i składzie osobowym. Kompetencje te, zdaniem Wojewody Ś. wynikać mają wprost z treści art. 25 ust. 1 ustawy, stanowiącego że redaktor naczelny kieruje redakcją. Jest oczywistym i w tym zakresie należy zgodzić się ze skarżącym, iż przewidziane na gruncie powołanego przepisu kierownictwo ma charakter jednoosobowy, a uprawnienia i obowiązki redaktora naczelnego są bardzo rozbudowane. Ustawodawca wprowadza między innymi jednoosobową odpowiedzialność redaktora naczelnego za treść przygotowanych przez redakcję materiałów prasowych, a także za wszelkie spawy redakcji, w tym zatrudnianie oraz dobór personelu, systematyczne ukazywanie się czasopisma, korekty redakcji, którą reprezentuje na zewnątrz z wydawcą i innymi podmiotami, za umowy zawierane z drukarniami i przedsiębiorstwami kolportażowymi. Jest on również odpowiedzialny za wszelkie sprawy finansowe redakcji. Nie mniej jednak w żadnym punkcie prawa prasowego ustawodawca nie wskazuje wprost kompetencji redaktora naczelnego do powoływania funkcjonującego przy redakcji organu opiniodawczo – doradczego. Okoliczności te powodują, iż w ocenie Sądu dokonana przez skarżącego interpretacja art. 25 ust. 1 jest wykładnią rozszerzającą, nie znajdującą uzasadnienia w treści tego przepisu. Ustawa Prawo prasowe w art. 7 ust. 1 pkt 8 definiuje pojęcie redakcji, jako jednostkę organizującą proces przygotowywania, zbierania, oceniania, opracowywania materiałów do publikacji w prasie. Zdaniem doktryny na gruncie prawa prasowego pod pojęciem redakcji należy rozumieć zespół stałych pracowników gazety lub czasopisma zatrudnionych przy zbieraniu, pisaniu, planowaniu, ocenianiu, opracowywaniu i przygotowywaniu do składu materiałów prasowych, pracujący zwykle w odpowiednich działach redakcji. W skład redakcji wchodzą zazwyczaj dziennikarze zajmujący się zbieraniem i pisaniem materiałów prasowych, redagujący te materiały ora inne nadchodzące do redakcji od agencji prasowych, korespondentów, czytelników, współpracowników i instytucji, z dziennikarzy dostarczających materiały ilustracyjne oraz z pracowników pomocniczych, technicznych i administracyjnych (I. Dobosz w "Prawo prasowe" s. 99 -100). Powyższe rozumienie pojęcia redakcji wyklucza zatem przyjęcie, że rada programowa jest jej elementem składowym. Wręcz przeciwnie należy stwierdzić, iż w przypadku powołania stanowi ona odrębny organ, którego zadania są zgoła odmienne od zadań redakcji. Skoro zatem ustawodawca posłużył się w powołanym art. 7 definicją ustawową pojęcia redakcji, to takie jej rozumienie winno być stosowane na gruncie całej ustawy w tym również art. 25 ust. 1. W konsekwencji jako nietrafne należy uznać stanowisko skarżącego, jakoby to redaktor naczelny posiadał wyłączne uprawnienie do powoływania rady programowej, decydowania o jej zadaniach i składzie osobowym. Słusznie podkreśla organ, iż w przywoływanym przepisie ustawodawca wprost określa kompetencje redaktora naczelnego jedynie w zakresie kierowania redakcją, nie wskazuje natomiast kto powołuje radę programową. Skoro zatem ustalone zostało, iż rada programowa jako organ opiniodawczo – doradczy redaktora naczelnego nie jest częścią redakcji, jedynie przy niej działa, to art. 25 ust. 1 prawa prasowego nie znajduje w jej przypadku zastosowania, i nie może stanowić podstawy do przypisania redaktorowi naczelnemu kompetencji, o których mówi skarżący. Jednocześnie należy podnieść, że także żaden inny przepis ustawy prawo prasowe nie wskazuje wprost podmiotu uprawnionego do powołania rady programowej. Z tego względu źródła kompetencji do jej ustanowienia należy poszukiwać, jak słusznie wskazuje Rada Gminy W. w ogólnej normie kompetencyjnej jaką jest art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis ten ustala zakres i przedmiot stanowiących kompetencji rady gminy, opierając się przy tym na domniemaniu właściwości rady i przekazując do jej rozstrzygnięcia wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Słusznie podkreślono w odpowiedzi na skargę, iż wydawanie "Miesięcznika Samorządowego" stanowi zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Skoro zatem na gruncie art. 8 ust. 1 prawa prasowego wydawcą miesięcznika jest gmina, to wobec braku innych uregulowań w tej kwestii, jest ona jako wydawca uprawniona do określania jego ustroju, w tym także do podejmowania decyzji powołaniu przewidzianej na gruncie prawa prasowego rady programowej. Należy również podzielić pogląd organu co do tego, że skoro ani prawo prasowe ani też żadna inna ustawa nie określa organu wprost organu kompetentnego do powołania organu, o którym mowa w art. 25 ust. 7 tego aktu, to zastosowanie znajdzie ogólna norma kompetencyjna z art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Mając na uwadze wszystkie okoliczności sprawy, jak również istniejący stan prawny należało uznać, iż prezentowane przez skarżącego stanowisko nie zasługuje na uwzględnienie, wobec czego na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd skargę oddalił