III SA/Wr 2/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Guziński, Sędzia NSA Józef Kremis, Sędziowie Asesor WSA Magdalena Jankowska-Szostak, (sprawozdawca), Protokolant Monika Mikołajczyk, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 21 marca 2008 r. sprawy ze skargi Wojewody D. na uchwałę Rady Gminy Ś. K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustanowienia symboli miejscowości S. I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. zasądza od Gminy Ś.K. na rzecz Wojewody D. kwotę [...] zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania; III. określa, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana. W dniu [...]. Wojewoda jako organ nadzoru wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym ( tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.), którą zaskarżył uchwałę Nr [...] Rady Gminy Ś.K. z dnia [...]. w sprawie ustanowienia symboli miejscowości S.. Organ nadzoru w oparciu o art. 147 ust. 1 ustawy z dnia 20 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w zakresie zaskarżenia, nadto na podstawie art. 200 ww. ustawy wniósł o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W treści uzasadnienia skargi organ nadzoru podkreślił, iż w toku badania legalności przedmiotowej uchwały stwierdził, że podjęta została z istotnym naruszeniem prawa art. 18 ust 2 pkt 13 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( tekst jednolity: Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.), gdyż " Do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach herbu gminy, nazw ulic i placów będących drogami publicznymi lub nazw dróg wewnętrznych w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych ( Dz. U. z 2004r. Nr 204, poz. 2086, ze zm.), a także wznoszenia pomników.", oraz istotnym naruszeniem art. 3 ustawy z dnia 21 grudnia 1978 r. o odznakach i mundurach ( Dz. U. Nr 31, poz. 130 ze zm.), zgodnie z którym " Jednostki samorządu terytorialnego mogą ustanawiać w drodze uchwały organu stanowiącego danej jednostki, własne herby, flagi, emblematy oraz insygnia i inne symbole ( ust.1). Wzory symboli, o których mowa w ust. 1, ustanawiane są w zgodzie z zasadami heraldyki, weksylologii i miejscową tradycją historyczną. ( ust. 2). Wzory symboli, o których mowa w ust. 1 wymagają zaopiniowania przez ministra właściwego do spraw administracji publicznej ( ust.3). Opinia , o której mowa w ust. 3 wydawana jest w terminie 3 miesięcy od dnia złożenia wniosku o jej wydanie. ( ust.4)." Organ nadzoru zrelacjonował w treści skargi, iż pismem z dnia [...]. nr [...] zwrócił się do Przewodniczącego Rady Gminy Ś. K. z zapytaniem czy projekt spornej uchwały został przedłożony do zaopiniowania zgodnie z art. 3 ust. ustawy o odznakach i mundurach. Na powyższe pismo , zgodnie z relacją strony skarżącej, Przewodniczący Rady Gminy poinformował pismem z dnia [...].nr [...] że:" wzory symboli nie były opiniowane przez Komisję Heraldyczną, gdyż ta w rozmowie telefonicznej poinformowała, że opiniuje jedynie symbole jednostek samorządu terytorialnego, a nie jednostek pomocniczych Gminy, jaką niewątpliwie jest sołectwo. Uchwała Nr [...] jest drugą uchwałą tego typu w Polsce, pierwsza została podjęta przez Gminę G. również bez opiniowania przez Komisję Heraldyczną nadano symbole wsi M.." W opinii organu nadzoru art. 3 ustawy o odznakach i mundurach nie stanowi podstawy prawnej do stanowienia o symbolach jednostek pomocniczych gmin bowiem kierując się wykładnią językową tego przepisu, zdaniem organu stwierdzić należy, iż jednostki samorządu terytorialnego mogą uchwalać tylko swoje symbole, to jest symbole gminy , miasta, powiatu czy województwa. Organ powołał się na opinię Komisji Heraldycznej ( organu doradczo – opiniodawczego Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji powołanego na podstawie art. 2a ust. 1 ustawy o odznakach i mundurach). Organ nadzoru dodał, iż powołany w podstawie prawnej spornej uchwały art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym daje radzie gminy wyłącznie kompetencje do ustanowienia herbu gminy, nie dając takiej kompetencji odnośnie herbu czy innego symbolu jednostki pomocniczej gminy. Organ powołał się nadto na treść art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Podkreślił ponadto, iż normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny, bowiem jeżeli organ stanowiący wychodzi poza wytyczne zawarte w upoważnieniu mamy do czynienia z przekroczeniem kompetencji, co musi skutkować zastosowaniem środków nadzorczych. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Ś. K. poinformowała ,iż w trakcie sesji w dniu [...]. podjęła uchwalę, w której nie uwzględniła skargi Wojewody D. Podkreśliła, iż uchwałę w sprawie ustanowienia symboliki miejscowości S. podjęła na wniosek mieszkańców tej wsi. Rada Gminy dodała, że mieszkańcy wsi S. mają świadomość, że ich miejscowość nie może mieć nadanego herbu z uwagi na zastrzeżenia ustawodawcy, że ten rodzaj znaku jest wyłącznym prawem jednostek samorządu terytorialnego, postanowili oni jednak podjąć inicjatywę nadania miejscowości symboli. Zdaniem Rady Gminy w prawie polskim nie ma zasad jakie winny spełniać tego rodzaju symbole, nie opiniuje ich również Komisja Heraldyczna działająca przy Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji, a mimo to powszechnie funkcjonują symbole miejscowości – sołectw jako jednostek pomocniczych. Rada Gminy stwierdziła, iż nie godzi się na stwierdzenie nieważności całej uchwały, przyznała, iż podstawa prawna spornej uchwały może być uznana za nieprawidłową. Podniosła jednak ,iż w systemie prawa polskiego nie ma bardziej zbliżonej podstawy prawnej, na mocy której Rada Gminy mogłaby ustanowić symbole miejscowości. Wskazała, iż w Polsce funkcjonują już symbole wsi M., a organ nadzoru nie uchylił tej uchwały. Podkreśliła, iż symbole miejscowości S. będą jednoczyć jej mieszkańców i są oparte na podstawach historycznych tej wsi. Zgodziła się , iż ustawodawca polski nie przewidział możliwości oznaczania symboli jednostki pomocniczej, jednakże zdaniem Rady ustawodawca nie zakazał, aby mieszkańcy tworzyli symbole dla swoich miejscowości. Zdaniem Rady Gminy w systemie prawa polskiego powstała luka, którą jej zdaniem należy wypełnić, a do czasu kiedy ona nie zostanie wypełniona należy stosować przepisy najbardziej zbliżone. Podsumowując rada stwierdziła , iż uchwała z dnia [...]. nie jest uchwałą, która w sposób rażący narusza prawo, jest natomiast próbą urzeczywistnienia pragnień o własnej symbolice społeczności wsi S. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju Sądów Administracyjnych ( Dz. U. nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Według art. 1 § 2 powołanej wyżej ustawy kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., nie wprowadza innych kryteriów aniżeli zgodność z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego. Również ustawa z dnia 8 marca 1990 r. – o samorządzie gminnym ( tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.) nie wprowadza innych kryteriów aniżeli kryterium zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd administracyjny kontroluje zatem uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego wyłącznie na podstawie kryterium zgodności z przepisami prawa. Według art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa , jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przytoczony przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. nie określa jednak jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych. Według art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( t.j. z 2001 nr. 142, poz. 1591 ze zm) " Uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne ( ust. 1). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwała lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa ( ust. 4). Zgodnie więc z treścią art. 91 ust 4 ustawy o samorządzie gminnym, o tym czy stwierdza się nieważność zaskarżonego aktu organu jednostki samorządu terytorialnego, czy też ogranicza się do stwierdzenia, że został wydany z naruszeniem prawa, przesądza waga stwierdzonego naruszenia. W orzecznictwie sądowo – administracyjnym przyjmuje się, że naruszenie prawa przejawia się przez podjęcie uchwały przez niewłaściwy organ, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, błędne zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, czy naruszenie procedury podjęcia uchwały. Powołana ustawa o samorządzie gminnym wyróżnia więc dwie kategorie wad uchwał lub zarządzeń organów gminy, a mianowicie istotne naruszenia prawa i nieistotne naruszenia prawa, nie określa jednak rodzaju naruszenia prawa , które należy zaliczyć do określonej kategorii wad. Tak więc badając czy organ administracyjny nie dopuścił się uchybień skutkujących nieważnością uchwały sąd – w oparciu o art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. – nie jest związany sformułowanymi w niej zarzutami i wnioskami skargi, lecz obowiązany jest oprzeć się na konstytucyjnej zasadzie praworządności, która wiąże wszystkie organy administracji publicznej, w tym organy samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 7 Konstytucji organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Działanie na podstawie i w granicach prawa to działanie organu, który na podstawie przepisu prawa jest właściwy a jego działanie znajduje oparcie w przepisach prawa. Zgodnie zaś z art. 94 Konstytucji organy samorządu terytorialnego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Odnosząc powyższe do rozpatrywanej sprawy , należy pokreślić, iż spór między Wojewodą jako organem nadzoru, a Radą Gminy Ś. K. dotyczy problemu czy Rada tej Gminy umieszczając w przedmiotowej uchwale ( w treści § 1 ) zapis ustanawiający symbole wsi S. w postaci znaków i barw przekroczyła swoje kompetencje prawodawcze i czy tym samym istotnie naruszyła przepisy prawa. Z treści przepisu art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym wynika, iż " do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach herbu gminy, nazw ulic i placów będących drogami publicznymi lub nazw dróg wewnętrznych w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ( Dz. U. z 2004r. Nr 204 poz. 2086 ze zm.) , a także wznoszenia pomników ". Natomiast przepis art. 3 ustawy z dnia 21 grudnia 1978 r. o odznakach i mundurach ( Dz. U. Nr 31, poz 130 ze zm.) określa, że "Jednostki samorządu terytorialnego mogą ustanawiać w drodze uchwały organy stanowiącego danej jednostki, własne herby, flagi, emblematy oraz insygnia i inne symbole ( ust. 1). Wzory symboli, o których mowa w ust. 1 ustanawiane są zgodnie z zasadami heraldyki, weksylologii i miejscową tradycją historyczną ( ust.2). Wzory symboli, o których mowa w ust. 1 wymagają zaopiniowania przez ministra właściwego do spraw administracji publicznej (ust. 3). Opinia, o której mowa w ust. 3, wydawana jest w terminie 3 miesięcy od dnia złożenia wniosku o jej wydanie ( ust. 4). W państwie prawnym interpretator musi zawsze w pierwszym rzędzie brać pod uwagę językowe znaczenie teksu prawnego. Jeżeli językowe znaczenie przepisu jest jasne wówczas zgodnie z zasadą " clara non sunt interpretanda" nie ma potrzeby sięgania po inne pozajęzykowe metody wykładni. Przepis art. 3 ustawy o odznakach i mundurach jest przepisem kompetencyjnym, który zgodnie z ust . 1 tego przepisu upoważnia organ stanowiący danej jednostki samorządu terytorialnego do ustanawiania w drodze uchwały własnego herbu, flagi, emblematu oraz insygniów i innych symboli. Przepis ten jest przepisem prawa materialnego, ustanawiającym kompetencje prawodawcze w określonym tam zakresie na rzecz organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego, co znajduje odzwierciedlanie w przypadku gminy w art. 18 ust 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym. Zacytowane przepisy jednoznacznie wskazują ,iż rada gminy posiada kompetencje do ustanawiania herbu, flagi i innych symboli gminy ( celowe podkreślenie Sądu). Zaznaczyć należy, iż przepisy te nie udzielają radzie gminy kompetencji ( upoważnienia) do podejmowania uchwał w sprawie ustanawiania symboli jednostce pomocniczej gminy jakim jest wieś ( miejscowość) S. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Z powyższego wynika, że normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły i literalny, co jednocześnie oznacza zakaz wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wprowadzania kompetencji w drodze analogii. W tym miejscu należy przytoczyć stanowisko Trybunału Konstytucyjnego wyrażone wyroku z dnia 28 czerwca 2000 r. K 25/99 (OTK 2000/5/141), w którym Trybunał wyraźnie stwierdził, iż przy interpretacji przepisów at. 87 ust. 1 i art. 92 ust 1 Konstytucji, odnoszących się do źródeł prawa, należy mieć na uwadze takie zasady przyjęte w polskim systemie prawnym jak : zakaz domniemania kompetencji prawodawczych, zakaz wykładni rozszerzającej kompetencje prawodawcze oraz zasadę głoszącą, że wyznaczenie jakiemuś organowi określonych zadań nie jest równoznaczne z udzieleniem mu kompetencji do ustanawiania aktów normatywnych służących do realizowania tych zadań. Jeżeli organ stanowiący wychodzi poza wytyczne zawarte w upoważnieniu to mamy do czynienia z przekroczeniem kompetencji, a więc istotnym naruszeniem prawa, co w konsekwencji musi skutkować stwierdzeniem nieważności aktu. W ocenie Sądu ustanowienie symboli jednostki pomocniczej Gminy wsi (miejscowości) S. przez Radę Gminy Ś. K. wobec braku upoważnienia ustawowego pozostaje poza zakresem kompetencji Rady Gminy co stanowi istotne naruszenie prawa. Wojewoda zasadnie wyszedł z założenia, iż nie może ostać się w obrocie prawnym uchwała Rady Gminy Ś. K. ustanawiająca symbole wsi S. w sprzeczności z obowiązującym prawem. Obowiązkiem podstawowym jednostki samorządu terytorialnego, tak jak każdego innego podmiotu w państwie jest przestrzeganie prawa. W przypadku samorządu terytorialnego gwarantem przestrzegania prawa są organy nadzoru w tym wojewoda. Stąd w ocenie Sądu skarga wniesiona przez Wojewodę D. w trybie art. 93 ust 1 ustawy o samorządzie terytorialnym na uchwałę Rady Gminy Ś. K. w sprawie ustanowienia symboli miejscowości S. zasługuje na uwzględnienie. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie I sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.