II GSK 782/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marzenna Zielińska (spr.) Sędzia NSA Tadeusz Cysek Sędzia NSA Stanisław Gronowski Protokolant Michał Sikora po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 25 marca 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 120/08 w sprawie ze skargi M. R. na postanowienie Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie zaopiniowania wniosku o odwołanie ze stanowiska komornika sądowego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 25 marca 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 120/08, oddalił skargę M. R. na postanowienie Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2007 r., Nr [...], w przedmiocie zaopiniowania wniosku o odwołanie ze stanowiska komornika sądowego. Sąd oparł się na następującym stanie faktycznym sprawy. W dniu 1 sierpnia 2007 r. Prezes Sądu Apelacyjnego w W. złożył, na podstawie art. 15 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o komornikach sądowych i egzekucji (Dz. U. z 2006 r., Nr 167, poz. 1191 ze zm.), wniosek do Ministra Sprawiedliwości o odwołanie M. R. ze stanowiska Komornika Sądowego Rewiru II przy Sądzie Rejonowym w P. W uzasadnieniu wskazał, że M. R. wykonując obowiązki komornika sądowego wielokrotnie dopuściła się rażącej przewlekłości postępowań egzekucyjnych i uporczywie naruszała prawo, a brak prognozy uzyskania zmiany sposobu funkcjonowania przemawia za odwołaniem jej ze stanowiska komornika. Minister Sprawiedliwości w trybie art. 15 ust. 2 ustawy o komornikach sądowych i egzekucji zwrócił się do Krajowej Rady Komorniczej, o wyrażenie opinii o M. R. Uchwałą z dnia [...] września 2007 r., nr [...], Krajowa Rada Komornicza pozytywnie zaopiniowała wniosek o odwołanie M. R. ze stanowiska komornika sądowego. Również Rada Izby Komorniczej w uchwale z dnia 5 września 2007 r., nr [...], pozytywnie zaopiniowała wniosek w sprawie odwołania skarżącej z funkcji komornika sądowego. Postanowieniem z dnia 31 października 2007 r. Minister Sprawiedliwości, po rozpoznaniu zażalenia M. R. Komornika Sądowego Rewiru II przy Sądzie Rejonowym w P., utrzymał w mocy uchwałę Krajowej Rady Komorniczej z dnia [...] września 2007 r. Minister Sprawiedliwości uznał, że ustalenia zawarte w protokołach z wizytacji i analizy skarg wskazują na rażące i uporczywe naruszanie prawa przez skarżącą. Zdaniem Ministra materiał dowodowy, którym dysponowała Krajowa Rada Komornicza był kompletny i nie wymagał uzupełnienia czy też dodatkowego wyjaśnienia zawartych w nim okoliczności. Nadto podniósł, iż skarżąca była powiadomiona przez organ prowadzący sprawę, iż wystąpiono do Krajowej Rady Komorniczej o wydanie zaskarżonej uchwały, tak więc mogła realizować przysługujące jej uprawnienie czynnego udziału w postępowaniu. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. stwierdził, że chybiony jest zarzut dotyczący naruszenia art. 106 § 2 k.p.a. polegający na wydaniu uchwały przez Krajową Radę Komorniczą, pomimo iż o jej sporządzenie nie wystąpił organ właściwy rzeczowo, tj. Minister Sprawiedliwości bądź sekretarz lub podsekretarz stanu a uczynił to Zastępca Dyrektora Departamentu Organizacyjnego, który takich kompetencji nie posiada. Sąd stwierdził, że art. 15 ustawy o komornikach sądowych i egzekucji ani art. 106 k.p.a. nie zakazują podpisania wniosku skierowanego do organów samorządu komorniczego o wydanie opinii w trybie art. 15 ust. 2 powołanej ustawy przez Zastępcę Dyrektora Departamentu Organizacyjnego Ministerstwa Sprawiedliwości, skoro do jego kompetencji należy prowadzenie postępowania administracyjnego w omawianym zakresie w ramach struktury organizacyjnej Ministerstwa. Odnosząc się do zarzutu równoczesnego powołania przez Krajową Radę Komorniczą jako podstawy uchwały art. 11a ust. 1 jak i art. 15 ust. 1 pkt 5 powołanej ustawy Sąd podzielił stanowisko organu, który stwierdził, że jest to omyłka pisarska, niemająca wpływu na wynik postępowania. W ocenie Sądu również zarzut dotyczący naruszenia art. 10 k.p.a. poprzez niedoręczenie skarżącej odpisu uchwały Rady Izby Komorniczej z dnia [...] września 2007 r. nie zasługuje na uwzględnienie. Organ w żaden sposób nie dopuścił się do ograniczenia prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu. Skarżąca została powiadomiona zarówno o wszczęciu postępowania w sprawie odwołania jej ze stanowiska komornika sądowego, jak też o zwróceniu się do organów korporacyjnych o wydanie stosownej opinii. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego ustaleń zawartych w kwestionowanej uchwale odnośnie rażącego i uporczywego naruszenia przepisów prawa przez skarżącą Sąd stwierdził, iż organ współdziałający uczestniczy w czynnościach postępowania administracyjnego, biorąc udział w załatwieniu sprawy jedynie poprzez wyrażenie swojego stanowiska. Nie jest więc organem prowadzącym postępowanie w samodzielnej sprawie administracyjnej. Postępowanie przed organem współdziałającym ma wyłącznie charakter pomocniczy w sprawie załatwianej w formie decyzji administracyjnej przez inny organ. W takiej zaś sytuacji stanowisko organu współdziałającego może być oparte na stanie faktycznym i prawnym ustalonym przez organ wydający decyzję, gdyż zgodnie z art. 106 § 4 k.p.a. organ współdziałający może jedynie w razie potrzeby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające. W skardze kasacyjnej M. R. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W., zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego, oraz o dopuszczenie dowodu z oryginału zwolnienia lekarskiego M. R. za okres 20 marca 2008 r. - 28 marca 2008 r. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła: 1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., w zw. z art. 109 p.p.s.a. w skutek zignorowania wniosku pełnomocnika skarżącej złożonego na rozprawie w dniu 25 marca 2008 r. o odroczenie rozprawy z uwagi na nieobecność skarżącej spowodowaną chorobą, pomimo przedłożenia stosownego zaświadczenia lekarskiego w tym zakresie, co pozbawiło skarżącą możności obrony jej praw w postępowaniu, ergo skutkuje nieważnością postępowania. Z ostrożności procesowej zarzuciła również: 2) naruszenie przepisów prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 15 ust. 2 ustawy o komornikach sądowych i egzekucji oraz art. 37 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów, poprzez błędną ich wykładnię i faktyczne pominięcie przy rozpoznawaniu sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do skrajnie błędnego przyjęcia, iż do kompetencji Zastępcy Dyrektora Departamentu Organizacyjnego Ministerstwa Sprawiedliwości "należy prowadzenie postępowania administracyjnego w omawianym zakresie w ramach struktury organizacyjnej Ministerstwa", skoro brak jest w aktach postępowania jakichkolwiek dokumentów potwierdzających taki schemat owej "struktury" Ministerstwa Sprawiedliwości, a co za tym idzie potwierdzenia domniemanej kompetencji Zastępcy Dyrektora do zastępowania Ministra Sprawiedliwości w zakresie wskazanym w art. 15 ust. 2 ustawy o komornikach sądowych i egzekucji; zgodnie z powołaną normą odwołanie komornika może nastąpić po zasięgnięciu opinii, o którą zwrócić może się tylko organ załatwiający sprawę, więc Minister Sprawiedliwości, lub (zgodnie z art. 37 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów) sekretarz, lub podsekretarz stanu - organem w sprawie jest Minister Sprawiedliwości, nie zaś Ministerstwo Sprawiedliwości; ergo dyrektor, czy też zastępca dyrektora departamentu Ministerstwa Sprawiedliwości nie posiada kompetencji do zastępowania Ministra Sprawiedliwości. 3) naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na treść wyroku, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. wskutek zaniechania rozpoznania zarzutu nr 5 skargi od postanowienia Ministra Sprawiedliwości, w konsekwencji zaniechanie dokonania przez sąd meriti w części motywacyjnej skarżonego wyroku jakiejkolwiek oceny jurydycznej w tym zakresie, co wyklucza rozsądną kontrolę instancyjną wyroku. W uzasadnieniu wnosząca skargę kasacyjną wskazała, że nieobecność strony spowodowana nadzwyczajnym wydarzeniem lub inną znaną sądowi przeszkodą, której nie można przezwyciężyć, obliguje sąd do odroczenia rozprawy, bez względu na prawidłowość zawiadomienia. Wniosek pełnomocnika skarżącej o odroczenie rozprawy z uwagi na chorobę pozwanej stanowił przesłankę statuowaną w art. 109 p.p.s.a. Nieuwzględnienie przez sąd meriti wniosku pełnomocnika skarżącej o odroczenie rozprawy, pomimo istnienia oczywistych przesłanek w tym zakresie, stanowi naruszenie powołanej normy, a w konsekwencji art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., ergo stanowi o nieważności postępowania. Zdaniem skarżącej Sąd I instancji naruszył także przepisy prawa materialnego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 15 ust. 2 ustawy o komornikach sądowych i egzekucji oraz art. 37 ust. 1 i 5 ustawy o Radzie Ministrów dokonując błędnej ich wykładni. Skarżąca wskazała, że w aktach postępowania brak jest jakichkolwiek dokumentów potwierdzających kompetencje Zastępcy Dyrektora Departamentu Organizacyjnego Ministerstwa Sprawiedliwości do prowadzenia postępowania administracyjnego w zakresie odwołania ze stanowiska komornika sądowego w ramach struktury organizacyjnej Ministerstwa. W jej ocenie kompetencje przypisywane przez Sąd Zastępcy Dyrektora do zastępowania Ministra w zakresie art. 15 ust. 2 ustawy o komornikach sądowych i egzekucji były tylko domniemane. Zgodnie z art. 15 ust 2 wspomnianej ustawy odwołanie komornika może nastąpić po zasięgnięciu opinii, o którą zwrócić może się tylko organ załatwiający sprawę, więc Minister Sprawiedliwości, lub (zgodnie z art. 37 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o radzie ministrów) sekretarz, lub podsekretarz stanu. Skoro zatem owym organem w sprawie jest Minister Sprawiedliwości, nie zaś Ministerstwo Sprawiedliwości, ergo ani dyrektor departamentu Ministerstwa Sprawiedliwości (ani też jego zastępca) nie posiada kompetencji do zastępowania Ministra Sprawiedliwości. Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną Sąd I instancji naruszył również art. 141 § 4 p.p.s.a., bowiem nie odniósł się do zarzutu skargi sformułowanego w punkcie 5 skargi, co wyklucza kontrolę instancyjną wyroku w tym zakresie, skoro stanowisko Sądu w tej kwestii nie zostało ujawnione. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: I. Ustosunkowanie się do zasadności skargi kasacyjnej wymaga w pierwszej kolejności odniesienia się do zarzutów odnoszących się do naruszenia przepisów postępowania, a w szczególności do podnoszonej w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej kwestii nieważności postępowania sądowego zakończonego wydaniem zaskarżonego wyroku. Uzasadniając ten zarzut wnosząca skargę kasacyjną wskazała, że złożony na rozprawie w dniu 25 marca 2008 r. wniosek pełnomocnika skarżącej o odroczenie rozprawy z uwagi na chorobę skarżącej ("pozwanej") stanowił przesłankę statuowaną w art. 109 p.p.s.a., zaś nieuwzględnienie przez Sąd tego wniosku, pomimo istnienia oczywistych, jej zdaniem, przesłanek w tym zakresie, stanowi naruszenie powołanej normy, a w konsekwencji art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., ergo stanowi o nieważności postępowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego - wbrew przedstawionemu w skardze kasacyjnej stanowisku - nie można przyjąć, aby postępowanie, jakie toczyło się w przedmiotowej sprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w W., w jakimkolwiek stopniu dotknięte było nieważnością postępowania w ujęciu art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. W szczególności w okolicznościach niniejszej sprawy wyartykułowany w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej zarzut nieważności postępowania należy uznać za całkowicie nieuzasadniony i to co najmniej z trzech powodów, a mianowicie: Po pierwsze, zgodnie z art. 109 p.p.s.a. rozprawa ulega odroczeniu, jeżeli sąd stwierdzi nieprawidłowość zawiadomienia którejkolwiek ze stron albo jeżeli nieobecność strony lub jej pełnomocnika jest wywołana nadzwyczajnym wydarzeniem lub inną znaną sądowi przeszkodą, której nie można przezwyciężyć, chyba że strona lub jej pełnomocnik wnieśli o rozpoznanie sprawy w ich nieobecności. W konsekwencji w orzecznictwie sądowym na ogół przyjmuje się, że wykazana zaświadczeniem lekarskim choroba strony, uniemożliwiająca stawienie się w sądzie jest "znaną sądowi przeszkodą" w rozumieniu przytoczonego przepisu, co w zasadzie w każdym przypadku pociąga za sobą konieczność odroczenia rozprawy. Niemniej jednak pamiętać należy, że choroba, na którą powołuje się strona, musi być nie tylko "znaną sądowi przeszkodą", ale i przeszkodą "której nie można przezwyciężyć". Dopiero przy spełnieniu obu tych warunków stanowi ona podstawę odroczenia rozprawy. Oceniając więc na gruncie konkretnej sprawy, czy oba te warunki zostały spełnione należy mieć na względzie zarówno wynikający z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP (i podobnie z art. 7 in fine p.p.s.a.) nakaz rozpatrywania spraw bez nieuzasadnionej zwłoki (szybkiego załatwienia sprawy i dążenia do jej rozstrzygnięcia na pierwszym posiedzeniu), jak i wynikający z art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. bezwzględny zakaz pozbawiania strony możności obrony jej praw. Jeżeli więc, jak to miało miejsce na gruncie rozpoznawanej sprawy, pełnomocnik skarżącej przedłożył Sądowi na rozprawie zaświadczenie lekarskie, w którym w rubryce "12. wskazania lekarskie" wpisano cyfrę "2", oznaczającą (co wynika z zamieszczonego na tymże zaświadczeniu wyjaśnienia - vide k. 8 akt sądowych), że "chory może chodzić" to - uznając chorobę jako "przeszkodę" w rozumieniu art. 109 p.p.s.a. - nie można przyjąć, aby była to przeszkoda, "której nie można przezwyciężyć", skoro chory zgodnie ze wskazaniami lekarza może chodzić, a jednocześnie pełnomocnik nie przedstawił jakichkolwiek innych okoliczności, które mogłyby świadczyć o tym, że chociaż według wskazań lekarza skarżąca mogła chodzić, to mimo to w tym konkretnym przypadku jej choroba (ew. inne okoliczności) winna być traktowana jako przeszkoda, której nie da się przezwyciężyć (a właśnie ta przesłanka stanowi jeden z warunków sine qua non odroczenia rozprawy na podstawie art. 109 p.p.s.a.). Poza tym należy zauważyć, że udział w rozprawie nie jest jedyną formą zapewnienia stronie możliwości obrony jej praw. Jest to jedynie podstawowa forma zapewniająca stronie możliwość wysłuchania jej przez sąd, co wynika z faktu, że nie ma w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przepisu, który stawiałby znak równości między nieuwzględnieniem wniosku strony o odroczenie rozprawy, z pozbawieniem jej możności obrony swych praw. Jeżeli więc odmowa uwzględnienia takiego wniosku jest uzasadniona, to nie można mówić o nieważności postępowania z przyczyny wskazanej w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., mimo że rozprawa została przeprowadzona bez udziału strony lub jej pełnomocnika. Po drugie, zważyć należy, iż utrwalone poglądy doktryny i orzecznictwa wskazują na konieczność ścisłego, a nie rozszerzającego rozumienia użytego w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. terminu "pozbawienie możności obrony swych praw". Pozbawienie strony możności obrony swych praw wystąpi, gdy zaistniałe uchybienie procesowe sądu godzić będzie bezpośrednio w istotę procesu i stawiać pod znakiem zapytania spełnienie jego celu w konkretnym przypadku. Przyjąć zatem wypada dopuszczalność jego stwierdzenia jedynie w razie kardynalnych uchybień dotyczących udziału strony w postępowaniu sądowym (np. wydania wyroku bez zawiadomienia strony o rozprawie go poprzedzającej), a nie jakichkolwiek usterek, czy utrudnień w tym zakresie (tak np. NSA w wyroku z dnia 21 lutego 2006 r., sygn. akt II GSK 378/05, LEX nr 193342; a także m.in. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, W-wa 2004, str. 261; T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. LexisNexis, W-wa 2005, str. 570 i powołane w tych publikacjach orzecznictwo). Po trzecie, generalnie rzecz biorąc, w ogóle nie można mówić o pozbawieniu strony możności obrony jej praw w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. w sytuacji z jaką mamy do czynienia w sprawie niniejszej, tj. gdy strona jest reprezentowana przed sądem przez prawidłowo ustanowionego pełnomocnika, który wnioskując o odroczenie rozprawy, nie powołuje się na żadne leżące po jego stronie okoliczności, które uniemożliwiałyby mu (lub chociażby znacząco utrudniały) właściwe reprezentowanie interesów skarżącej. II. Całkowicie nieuzasadniony jest także drugi (zamieszczony w punkcie 3 petitum skargi kasacyjnej) zarzut dotyczący naruszenia przepisów postępowania, w którym kasator podnosi naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. "wskutek zaniechania rozpoznania zarzutu nr 5 skargi od postanowienia Ministra Sprawiedliwości, w konsekwencji zaniechanie dokonania przez sąd meriti w części motywacyjnej skarżonego wyroku jakiejkolwiek oceny jurydycznej w tym zakresie, co wyklucza rozsądną kontrolę instancyjną wyroku". Odnosząc się do tego zarzutu w pierwszym rzędzie należy zauważyć, że zarzut ten w zasadzie w ogóle nie został uzasadniony (vide treść pkt "Ad. 3" na str. 4 uzasadnienia skargi kasacyjnej - k. 6 akt tut. Sądu). Po drugie należy pamiętać, że formułując zarzut kasacyjny oparty na obrazie przepisów postępowania trzeba nie tylko wykazać, że Sąd dopuścił się naruszenia konkretnego przepisu, lecz również, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Po trzecie, zarzut ten jest gołosłowny, albowiem te kwestie, które zostały podniesione w ramach zarzutu nr 5 skargi (do WSA), tj. dotyczące obrazy art. 15 ust. 1 pkt 5 ustawy o komornikach sądowych i egzekucji (vide k. 6 oraz k. 10-11 akt sądowych I instancji), Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznał (i to w różnych aspektach) i odniósł się do nich w uzasadnieniu wyroku (na str. 6). Natomiast to, że Sąd dokonał odmiennej oceny podniesionych przez skarżącą okoliczności i uznał, że działanie organu w przedmiotowej sprawie nie naruszało prawa, nie może być poczytywane jako naruszenie przepisów postępowania, w tym przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. III. Na uwzględnienie nie zasługuje również podniesiony w punkcie 2 petitum skargi kasacyjnej - i szeroko tam opisany (a przytoczony wyżej niemal in extenso) - zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 15 ust. 2 ustawy o komornikach sądowych i egzekucji oraz art. 37 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów poprzez błędną ich wykładnię i faktyczne pominięcie przy rozpoznawaniu sprawy (...). Uzasadniając ów zarzut autor skargi kasacyjnej podniósł, że: - konsekwencją błędnej wykładni tych przepisów było błędne przyjęcie, iż do kompetencji Zastępcy Dyrektora Departamentu Organizacyjnego Ministerstwa Sprawiedliwości "należy prowadzenie postępowania administracyjnego w omawianym zakresie w ramach struktury Ministerstwa"; - w aktach postępowania brak jest jakichkolwiek dokumentów potwierdzających taki schemat owej "struktury" Ministerstwa Sprawiedliwości, jak też informacji, czy w ogóle taki schemat istnieje i ewentualnie jakiej rangi aktem został ustanowiony (zarządzenie, postanowienie, etc.), oraz że - w tym stanie rzeczy owe kompetencje - jakie przypisuje Sąd - Zastępcy Dyrektora do zastępowania Ministra w zakresie wskazanym w art. 15 ust. 2 ustawy o komornikach sądowych i egzekucji "jest jedynie i tylko domniemane". Odnosząc się do powyższego zarzutu wstępnie należy zauważyć, że w istocie został on wywołany niezrozumieniem, czy wręcz nieznajomością mających w tym zakresie zastosowanie przepisów "kompetencyjnych", tak ustawowych, jak i podustawowych, i to zarówno strony wnoszącej skargę kasacyjną, jak i organu oraz pewną nonszalancją tegoż organu, który w skarżonym przed Sądem I instancji postanowieniu zignorował podnoszone przez skarżącą w zażaleniu związane z tym wątpliwości (zdawkowo stwierdzając, że "Departament Organizacyjny jest instytucją Ministerstwa Sprawiedliwości i działa w ramach swoich uprawnień i kompetencji"), zaś Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku bezkrytycznie zaakceptował takie "wyjaśnienie" organu. Jako szczególnie niefortunną należy uznać zamieszczoną na str. 6 uzasadnienia zaskarżonego wyroku konstatację, że "...przepis art. 15 ukse ani przepis art. 106 k.p.a. nie zakazują podpisania wniosku skierowanego do organów samorządu komorniczego o wydanie opinii w trybie art. 15 ust. 2 ukse, przez Zastępcę Dyrektora Departamentu Organizacyjnego Ministerstwa Sprawiedliwości, skoro do jego kompetencji należy prowadzenie postępowania administracyjnego w omawianym zakresie w ramach struktury organizacyjnej Ministerstwa". Z takim stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wyrażającym akceptację dla domniemania istnienia określonych kompetencji z faktu, że jakiś przepis ustawy (lub ustaw, jak w tym przypadku) "nie zakazuje" określonego działania, nie można się zgodzić. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie bowiem zwracał już uwagę (m.in. w wyroku z 9 listopada 1999 r., sygn. akt III SA 8066/98; LEX nr 46186), że przypadku władzy publicznej nie może być stosowana zasada, iż dozwolone jest wszystko, czego prawo nie zabrania. Podobne stanowisko zajmował też Trybunał Konstytucyjny, np. w orzeczeniu z dnia 23 października 1996 r., wydanym (jeszcze na tle "starych" przepisów konstytucyjnych) w sprawie sygn. akt K 1/96 (OTK 1996/5/38), jak również w swoich późniejszych orzeczeniach, w tym np. w wyroku z dnia 11 kwietnia 2004 r. sygn. akt U 2/03 (OTK-A 2004, Nr 6, poz. 54), w którym Trybunał podkreślił, że zasada legalizmu związana jest w szczególności z zakazem domniemywania kompetencji organu państwa. Odwołując się właśnie do wyartykułowanej w art. 7 Konstytucji RP zasady Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "...organy państwowe mogą działać wyłącznie na podstawie upoważnienia przewidzianego w prawie, a więc że działanie organów państwa musi posiadać odpowiednią legitymację formalną w postaci prawnej, która udziela upoważnienia do podjęcia tego działania. Brak regulacji prawnej upoważniającej organ państwowy do podjęcia danego działania należy uznać za równoznaczny z zakazem tego działania. Odnosi się ten zakaz nie tylko do działań mających charakter czynności konwencjonalnych doniosłych prawnie [...], jak i czynności faktycznych...." (wyrok NSA z dnia 25 sierpnia 2006 r., sygn. akt II FSK 837/05; LEX nr 261985). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, w pełni podzielając owe poglądy, również jest zdania, że w przypadku organów władzy publicznej niedopuszczalne jest wywodzenie jakichkolwiek kompetencji z braku zawartego w przepisach prawa zakazu do podejmowania określonych działań i uważa, że wszelkie działania organów muszą znajdować oparcie w konkretnych przepisach prawa. W świetle powyższego należy stwierdzić, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w omówionym wyżej zakresie było błędne. Nie mogło to jednak stanowić podstawy do uchylenia tego wyroku, albowiem, mimo błędnego (w tej części) uzasadnienia, wyrok odpowiada prawu (art. 184 p.p.s.a.). Należy bowiem zwrócić uwagę, że oprócz powołanych w skardze kasacyjnej przepisów art. 37 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów (tj. Dz. U. z 2003 r. Nr 24, poz. 199 ze zm.), zwanej dalej także "ustawą o RM", w ustawie tej znajdują się również inne przepisy, które odnoszą się do działań nie tylko ministrów, ale także "ministerstw", które zgodnie z art. 33 ust. 1 pkt 2 tej ustawy mają "obsługiwać ministra". Ponadto, jak stanowi art. 39 ust. 2 pkt 1 ustawy, w skład ministerstwa m.in. wchodzą departamenty - do "realizacji merytorycznych zadań ministerstwa" Natomiast art. 39 ust. 6 ustawy o RM stanowi, że minister ustala, w drodze zarządzenia, regulamin organizacyjny ministerstwa m.in. określający "zakres zadań i tryb pracy komórek organizacyjnych ministerstwa...". Na podstawie przytoczonego wyżej art. 39 ust. 6 ustawy o RM zostało wydane zarządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 14 lipca 2006 r. w sprawie ustalenia regulaminu organizacyjnego Ministerstwa Sprawiedliwości, które zostało opublikowane w Dzienniku Urzędowym Ministerstwa Sprawiedliwości z dnia 22 sierpnia 2006 r. (Dz.Urz.MS. Nr 6, poz.118 ze zm.). Stanowiący załącznik do tego zarządzenia Regulamin organizacyjny Ministerstwa Sprawiedliwości, określający zakres zadań i tryb pracy komórek organizacyjnych Ministerstwa (§ 1), jest bardzo obszernym dokumentem. Dla potrzeb niniejszych rozważań należy wskazać na kilka zawartych w nim uregulowań, które jednoznacznie świadczą o tym, że podniesiony w punkcie 2 petitum skargi kasacyjnej zarzut należało uznać za nieuzasadniony. Z przepisu § 4 ust. 1 Regulaminu (w zestawieniu z cytowanym wyżej art. 39 ust. 2 pkt 1 ustawy o RM) wynika, że wchodzące w skład Ministerstwa departamenty powołane są do realizacji zadań merytorycznych i wykonują swoje zadania w zakresie ustalonym przepisami regulaminu organizacyjnego (§ 5 ust. 1). Zgodnie z § 9 ust. 1 departamenty mogą występować m.in. do innych ministerstw, urzędów, instytucji i organizacji o "udostępnienie informacji, materiałów lub opinii niezbędnych dla wykonania określonych zadań". W § 12 ust. 1 enumeratywnie określono (w pkt 1-12) jakie pisma (np. rozporządzenia, inne akty normatywne, umowy, międzynarodowe, decyzje o powołaniu, itd.) zastrzeżone są do podpisu Ministra Sprawiedliwości - Prokuratora Generalnego, a w ust. 2 sytuacje, w których wymienione w ust. 1 pisma podpisuje wyznaczony przez Ministra członek Kierownictwa Ministerstwa. Natomiast § 12 ust. 5 Regulaminu stanowi, że "pisma i dokumenty niezastrzeżone do podpisu członka Kierownictwa Ministerstwa podpisuje dyrektor lub zastępca dyrektora właściwego departamentu (biura)" albo upoważniony przez dyrektora: naczelnik wydziału bądź pracownik na samodzielnym stanowisku pracy. Należy również zwrócić uwagę, że zgodnie z § 20 ust. 1 pkt 19 ww. Regulaminu, do podstawowych zadań Departamentu Organizacyjnego należy sprawowanie zwierzchniego nadzoru nad działalnością komorników sądowych i działalnością samorządu komorniczego w sprawach kadrowych i organizacyjno-ustrojowych (w tym m.in. przygotowywanie projektów decyzji w przedmiocie powoływania i odwoływania oraz przenoszenia komorników sądowych do innych rewirów komorniczych i prowadzenie w tym zakresie akt osobowych komorników - lit. a/. W świetle powyższego należy stwierdzić, że wystąpienie przez Zastępcę Dyrektora Departamentu Organizacyjnego Ministerstwa Sprawiedliwości w trybie art. 106 k.p.a. do samorządu komorniczego o wyrażenie opinii, o której mowa w art. 15 ust. 2 ustawy o komornikach sądowych i egzekucji, mieściło się w zakresie jego kompetencji i znajdowało wprost oparcie w cytowanych wyżej przepisach Regulaminu, w szczególności zaś w przepisach § 9 ust. 1 i § 12 ust. 5 w zw. z § 20 ust. 1 pkt 19. Wywodząc powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny wziął również pod uwagę treść art. 93 Konstytucji RP, z którego wynika, że zarządzenia (w tym m.in. zarządzenia ministrów) mają charakter wewnętrzny i obowiązują tylko jednostki organizacyjnie podległe organowi wydającemu te akty (ust. 1), jak również że nie mogą one stanowić podstawy decyzji wobec obywateli, osób prawnych oraz innych podmiotów (ust. 2). W związku z tym należy podkreślić, że wbrew zawartym w skardze kasacyjnej twierdzeniom fakt, że art. 15 ust. 1 ustawy o komornikach sądowych i egzekucji stanowi, że Minister Sprawiedliwości odwołuje komornika w określonych w tym przepisie okolicznościach (pkt 1-8), nie oznacza, że również Minister jest wyłącznie właściwy w sprawach, o których mowa w ust. 2 art. 15, tj. do "wysłuchania komornika" oraz "zasięgnięcia opinii samorządu komorniczego", albowiem nie ulega wątpliwości, że sprawy, o których mowa w ust. 2 - w odróżnieniu od tych, o których mowa w ust. 1 - nie wymagają wydania decyzji. W świetle powołanych wyżej przepisów ustawy o Radzie Ministrów, jak również Regulaminu organizacyjnego Ministerstwa Sprawiedliwości, stanowiącego załącznik do ww. zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 14 lipca 2006 r. (Dz.Urz.MS., Nr 6, poz. 118 ze zm.), podniesiony w punkcie 2 petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego, należało uznać za nieuzasadniony. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, albowiem zaskarżony wyrok, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu, i dlatego też stosownie do art. 184 powołanej wyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o jej oddaleniu.