II GSK 742/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Gronowski (spr.) Sędzia NSA Tadeusz Cysek Sędzia del. WSA Magdalena Bosakirska Protokolant Sylwia Kizińska po rozpoznaniu w dniu 17 lutego 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. –B. Spółki z o.o. w P. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 26 marca 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 1966/07 w sprawie ze skargi M. –B. Spółki z o.o. w P. na uchwały Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...], nr [...], nr [...] w przedmiocie pozostawienia bez rozpoznania wniosków o rozszerzenie koncesji satelitarnej do rozpowszechniania programu telewizyjnego postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie Postanowieniem z dnia 26 marca 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 1966/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. odrzucił skargi M.– B. Spółki z siedzibą w P., na uchwały Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...], nr [...], nr [...] w przedmiocie pozostawienia bez rozpoznania wniosków o rozszerzenie koncesji satelitarnej do rozpowszechniania programu telewizyjnego. Sąd I instancji orzekał na tle następującego stanu faktycznego: W dniu [...] kwietnia 2007 r. Przewodniczący Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji, zwanej dalej "KRRiT", wydał w porozumieniu z Prezesem Urzędu Komunikacji Elektronicznej, ogłoszenie o możliwości uzyskania koncesji na rozpowszechnianie programu telewizyjnego. Ogłoszenie zostało opublikowane na podstawie art. 34 ust. 1 oraz ust. 1a ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji (Dz. U. z 2004 r. Nr 253, poz. 2531 ze zm.) w Monitorze Polskim Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 15 maja 2007 r., Nr 30, poz. 335 i stanowiło podstawę do składania wniosków o zmianę, w trybie art. 155 k.p.a., posiadanej przez wnioskodawcę koncesji, polegającą na rozszerzeniu koncesji o kolejną stację nadawczą, na okres do wygaśnięcia zmienianej koncesji, na rozpowszechnianie programu telewizyjnego o charakterze uniwersalnym, tzn. programu zawierającego różne gatunki i formy telewizyjne oraz różnorodną problematykę. W dniu [...] czerwca 2007 r. M.– B. Sp. z o.o. zwana dalej "skarżącą" wystąpiła z wnioskiem: 1) nr [...] o rozszerzenie koncesji satelitarnej do rozpowszechniania programu telewizyjnego za pomocą stacji nadawczej L. w województwie w.; 2) nr [...] o rozszerzenie koncesji satelitarnej do rozpowszechniania programu telewizyjnego za pomocą stacji nadawczej W. w województwie d.; 3) nr [...] o rozszerzenie koncesji satelitarnej do rozpowszechniania programu telewizyjnego za pomocą stacji nadawczej N. S. w województwie m.; Uchwałami nr [...], nr [...]i nr [...] z dnia [...] lipca 2007 r. KRRiT, działając na podstawie art. 9 ust. 1 ustawy o radiofonii i telewizji oraz § 17 ust. 1 rozporządzenia KRRiT z dnia 4 stycznia 2007 r. w sprawie zawartości wniosku o udzielenie koncesji oraz szczegółowego trybu postępowania w sprawach udzielania i cofania koncesji na rozpowszechnianie i rozprowadzanie programów radiofonicznych i telewizyjnych (Dz. U. z 2007 r. Nr 5, poz. 41) zwanego dalej "rozporządzeniem KRRiT z dnia 4 stycznia 2007 r." pozostawiła bez rozpoznania wnioski skarżącej. Stosownie do § 17 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia KRRiT z dnia 4 stycznia 2007 r., wnioski niezgodne z warunkami określonymi w ogłoszeniu w zakresie przedmiotu postępowania, określenia charakteru programu lub warunków technicznych pozostawia się bez rozpoznania. O pozostawieniu wniosków M.– B. Sp. z o.o. bez rozpoznania organ powiadomił zarówno skarżącą, jak i pozostałe strony postępowania prowadzonego w związku z ogłoszeniem Przewodniczącego KRRiT. W powiadomieniach organ podniósł, iż wnioski spółki są niezgodne z przedmiotem ogłoszenia za względu na fakt, iż o kolejną stację nadawczą może starać się jedynie nadawca wykorzystujący już, na podstawie wydanej koncesji, stację lub stacje nadawcze. W ocenie KRRiT zarówno ustawa o radiofonii i telewizji jak i Rozporządzenie KRRiT z dnia 4 stycznia 2007 r. oraz ustawa z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800, ze zm.), określenie "stacja nadawcza" używa w odniesieniu do nadawania naziemnego, a w przypadku nadawania satelitarnego mowa jest o "stacji dosyłowej" do satelity. Wnioskodawca nie wykorzystuje stacji nadawczej, toteż zdaniem organu nie może ubiegać się o rozszerzenie koncesji o kolejną stację nadawczą. Ponadto koncesja wydana spółce w pkt. III przewiduje, iż: "Program będzie miał charakter wyspecjalizowany: ekonomiczno-informacyjny, to znaczy, że będzie omawiał zagadnienia ekonomiczne, gospodarcze, finansowe, prawne przydatne dla przedsiębiorców, właścicieli firm, menadżerów w kreatywnym dostosowaniu się do zmiennych warunków prowadzenia działalności. W programie prezentowany będzie także region Wielkopolski w aspekcie jego walorów gospodarczych, produkcyjnych, handlowych i kulturalnych." Zatem spółka nie może ubiegać się o rozszerzenie koncesji również ze względu na inny, niż w ogłoszeniu charakter nadawanego programu. W związku z powyższymi powiadomieniami, mając na uwadze art. 52 ust. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej jako "p.p.s.a." M. – B. Sp. z o.o. w dniu [...] sierpnia 2007 r. wystosowała do KRRiT wezwania do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie uchwał nr [...], nr [...] i nr [...] z dnia [...] lipca 2007 r., przez co skarżąca będzie mogła uczestniczyć dalej w toczącym się postępowaniu. W uzasadnieniu spółka podała, iż rozporządzenie KRRiT, w zakresie w jakim uzależnia przyznanie koncesji na stację nadawczą od uprzedniego posiadania koncesji na inne stacje nadawcze jest sprzeczne z konstytucyjną zasadą swobody działalności gospodarczej wyrażoną w art. 20 Konstytucji RP. Ponadto zdaniem skarżącej koncesjonowanie działalności radiowo-telewizyjnej stanowi wyjątek od swobody działalności gospodarczej, który ma podstawę w ustawie, natomiast wprowadzanie kolejnego wyjątku od wyjątku, prowadzącego do nierównego traktowania poszczególnych przedsiębiorców poprzez ograniczanie kręgu podmiotów mogących ubiegać się o przyznanie konkretnej stacji nadawczej od legitymowania się przez nie posiadaniem koncesji na inną stację nadawczą, uznać należy za niemające umocowania ustawowego, a w szczególności sprzeczne z art. 22 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 1 i 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. W konsekwencji wskazane naruszenie prawa przez KRRiT uniemożliwiło spółce dalsze uczestnictwo w toczącym się postępowaniu koncesyjnym. W odpowiedzi na wezwania do usunięcia naruszeń prawa KRRiT stanęła na stanowisku, że zgodnie z art. 37 ust. 4 ustawy o radiofonii i telewizji rozporządzenie powinno zawierać szczegółowy tryb postępowania w sprawach udzielania i cofania koncesji. Z kolei, postępowania o rozszerzenie koncesji mieszczą się w zakresie trybu postępowania w sprawach o udzielenie koncesji, tym samym w ocenie organu, nie ma w tym zakresie przekroczonego upoważnienia ustawowego. Powołanym na wstępie postanowieniem z dnia 26 marca 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. odrzucił skargi M.– B. sp. z o.o. w P. na uchwały Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...], nr [...] oraz nr [...]. W ocenie Sądu I instancji w świetle § 17 ust. 2 powoływanego rozporządzenia uchwała Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji o pozostawieniu na podstawie § 17 ust. 1 pkt 2 wniosku strony bez rozpoznania ma charakter aktu prawa wewnętrznego i nie jest kierowana do konkretnego adresata. Zatem, pozostawienie wniosku bez rozpoznania nie jest załatwieniem sprawy administracyjnej, nie dokonuje się w formie decyzji lub postanowienia i nie służy na nie odwołanie lub zażalenie. Tym samym kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne, na podstawie art. 3 § 2 p.p.s.a., nie obejmuje tego typu aktów, a więc biorąc pod uwagę art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd powinien taką skargę odrzucić. Ponadto Sąd I instancji wyraził pogląd, że delegacja ustawowa udzielona Krajowej Radzie Radiofonii i Telewizji w art. 37 ust. 5 ustawy o radiofonii telewizji upoważniła ją do określenia, w drodze rozporządzenia, danych, które powinien zawierać wniosek oraz szczegółowego trybu postępowania w sprawie udzielania i cofania koncesji. Z kolei w sytuacji, kiedy taki wniosek został złożony po terminie określonym w ogłoszeniu lub w razie gdy jest on niezgodny z warunkami określonymi w ogłoszeniu w zakresie przedmiotu postępowania, określenia charakteru programu lub warunków technicznych, Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji na podstawie § 17 Rozporządzenia KRRiT pozostawia go bez rozpoznania. W tej sytuacji w ocenie Sądu I instancji, pozostawienie bez rozpoznania wniosku skarżącej znajduje uzasadnienie w powołanym wyżej przepisie. Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie wniosła M. – B. Spółka z o.o. w P. domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. I. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzuciła mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania: 1) art. 141 § 4 zd. 1 p.p.s.a. polegające na całkowitym pominięciu w uzasadnieniu wyroku zagadnień faktycznych i prawnych pozostawienia bez rozpoznania wniosków skarżącej uchwałami KRRiT nr 392/2007 i 396/2007, pomimo połączenia na podstawie art. 111 § 2 p.p.s.a. przez Sąd I instancji do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia spraw o sygn. akt VI SA/Wa 1966/07, VI SA/Wa 1967/07, VI SA/Wa 1968/07; 2) art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. polegające na zastosowaniu tego przepisu i w konsekwencji odrzuceniu skarg, w sytuacji gdy sprawa niniejsza należy do właściwości sądu administracyjnego. II. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucił naruszenie prawa materialnego: 1) tj. art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji poprzez jego błędną wykładnię, prowadzące do stwierdzenia niewykroczenia przez KRRiT poza udzieloną delegację ustawową przy uchwalaniu rozporządzenia KRRiT z dnia 4 stycznia 2007 r. pomimo wprowadzenia przez KRRiT nieprzewidzianego przez tę delegację ustawową rodzaju postępowania koncesyjnego w sytuacji, gdy zgodnie z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP upoważnienie ustawowe ma charakter szczegółowy, zakreślając granice, poza które przy stanowieniu prawa wykraczać organowi nie wolno; 2) art. 22 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2004 r., Nr 173, poz. 1807 ze zm.) poprzez ich niezastosowanie co doprowadziło Sąd I instancji do uznania zasadności przedmiotowych uchwał w sytuacji, gdy art. 22 Konstytucji RP gwarantuje, iż "ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny", zaś art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej stanowi, że organ administracji publicznej nie może żądać ani uzależnić swojej decyzji w sprawie podjęcia, wykonywania lub zakończenia działalności gospodarczej przez zainteresowaną osobę od spełnienia przez nią dodatkowych warunków. W uzasadnieniu skarżąca powołując się na art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. podniosła, iż w niniejszej sprawie mamy do czynienia z aktem z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnień strony wynikających z przepisów prawa. Spółka podała, że o akcie tym, pomimo formalnie jego wewnętrznego statusu, została poinformowana, miał on charakter indywidualny, publicznoprawny i zdecydowanie dotyczył uprawnień strony wynikających z prawa. Gdyby bowiem organ nie podjął uchwały o pozostawieniu wniosku koncesyjnego skarżącej bez rozpoznania, spółka mogłaby uczestniczyć dalej w postępowaniu koncesyjnym. W ocenie skarżącej, racjonalny ustawodawca dla takich właśnie sytuacji, gdy interes strony został naruszony – pomimo niewydania decyzji lub postanowienia – przewidział możliwość wystąpienia o ochronę do sądu administracyjnego, co oczywiście powinno być poprzedzone procedurą z art. 52 § 3 p.p.s.a. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym według norm przepisanych. W uzasadnieniu podniosła, że przedmiotowe uchwały Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji są aktami wewnętrznymi, skierowanymi do podmiotu podporządkowanego organizacyjnie – Biura Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji i jej komórek organizacyjnych. Zaskarżone uchwały zawierają polecenie do powiadomienia Spółki M.– B. oraz stron postępowania o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania. Akt ten nie jest skierowany do indywidualnego podmiotu – Spółki M.– B., ale jest wewnętrznym aktem KRRiT. Tym samym Sąd I instancji zasadnie odrzucił skargi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna oparta jest na usprawiedliwionych podstawach. Na wstępie niniejszych rozważań podkreślić należy, że zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a, rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W badanej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji. W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. odrzucił skargi M. – B. Sp. z o.o. w P. na uchwały Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji o nr [...],[...]i [...] z dnia [...] lipca 2007 r. w przedmiocie pozostawienia wniosków skarżącej o rozszerzenie koncesji satelitarnej do rozpowszechniania programu telewizyjnego za pomocą stacji nadawczych: W. w woj. D., N. S. w woj. M. i L. w woj. W. złożonych w związku z pkt. I Ogłoszenia Przewodniczącego KRRiT z dnia 25 kwietnia 2007 r. opublikowanego w Monitorze Polskim Dzienniku Urzędowym RP z dnia 15 maja 2007 r. Nr 30, poz. 335. Sąd I instancji stanął na stanowisku, że zaskarżone uchwały o pozostawieniu, na podstawie § 17 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia KRRiT z dnia 4 stycznia 2007 r., wniosków strony bez rozpoznania, mają charakter aktu prawa wewnętrznego i nie są kierowane do konkretnego adresata, a zatem kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne nie obejmuje tego typu aktów na podstawie art. 3 § 2 p.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe stanowisko Sądu I instancji uznać należy za błędne. Stosownie do art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1); postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym , na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także rozstrzygające sprawę co do istoty (pkt 2); postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie (pkt 3); a także inne niż określone wyżej decyzje i postanowienia, akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (pkt 4). W literaturze podnosi się, że ratio legis postanowienia unormowanego w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a rozszerzającego kontrolę sądu administracyjnego poza sferę decyzji i postanowień, będących tradycyjnie przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej, jest umożliwienie sądowej kontroli również takich działań administracji publicznej, które nie są podejmowane w sformalizowanych postępowaniach (jurysdykcyjnym, egzekucyjnym i zabezpieczającym) zapewniających ich uczestnikom określone gwarancje procesowe, a dotyczą praw i obowiązków obywateli i innych podmiotów w sferze publicznej w stosunkach z organami administracji publicznej oraz w zakresie zadań realizowanych przez te organy oraz inne (państwowe i niepaństwowe) jednostki organizacyjne, przez które państwo realizuje swoje zadania (tak: T. Woś w T. Woś, H. Knysiak – Molczyk, M. Romańska Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2008, wyd. 2, str. 59). Ze względu na użyte w ustawie kryteria, trudno dokładnie scharakteryzować tę kategorię działań administracyjnych. Jednakże z całą pewnością można powiedzieć, że są to akty nie mające charakteru decyzji bądź postanowienia, są podejmowane w sprawach indywidualnych, bowiem akty o charakterze ogólnym zostały wymienione w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., muszą mieć charakter publicznoprawny. Ponadto, jak słusznie podniósł Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 27 września 1996 r., sygn. akt I SA 1326/96, akty te lub czynności muszą dotyczyć uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji, a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność. Przenosząc te uwagi natury ogólnej na grunt rozpoznawanej sprawy zauważyć należy, że zostały spełnione wszelkie niezbędne przesłanki do uznania uchwał Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji za akty z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień strony wynikających z przepisów prawa. Niewątpliwie zaskarżone uchwały miały charakter indywidualny, bowiem miały za przedmiot pozostawienie bez rozpoznania wniosków M.– B. Sp. z o.o. o rozszerzenie koncesji satelitarnej do rozpowszechniania programów telewizyjnych za pomocą stacji nadawczych L., W., N. S., złożonych w związku z ogłoszeniem Przewodniczącego KRRiT z dnia 25 kwietnia 2007 r., spółka została o ich podjęciu powiadomiona. Podjęcie przedmiotowych uchwał zamknęło drogę skarżącej do uczestniczenia w dalszych etapach postępowania. Podjęcie przedmiotowych uchwał przez KRRiT uniemożliwiło skarżącej realizację uprawnień wynikających z przepisów prawa tj. określonych w art. 35 i 36 ustawy o radiofonii o telewizji w zw. art. 155 k.p.a. oraz w rozporządzeniu KRRiT z dnia 4 stycznia 2007 r., w postaci prawa do udziału w postępowaniu o rozszerzenie koncesji na rozpowszechnianie programu telewizyjnego, w szczególności merytoryczne rozpoznanie wniosków. Z kolei publicznoprawny charakter zaskarżonych uchwał wynikał z tego, że kształtowały one stosunek prawny w relacji organ władzy – jednostka, a celem złożenia wniosków było uzyskanie rozszerzenia koncesji satelitarnej do rozpowszechniania programu telewizyjnego. Tym samy uznać należy, iż zaskarżone uchwały podlegają kontroli sądów administracyjnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Rozpoznając zarzut naruszenia art. 141 § 4 zd. 1 p.p.s.a., polegającego na całkowitym pominięciu w uzasadnieniu wyroku zagadnień faktycznych i prawnych pozostawienia bez rozpoznania wniosków skarżącej uchwałami KRRiT nr [...] i [...], zauważyć należy, iż wprawdzie Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku odniósł się jedynie do uchwały nr [...] dotyczącej pozostawienia wniosku skarżącej o numerze nr [...], jednakże wywody Sądu I instancji odnosiły się także do uchwał KRRiT nr [...] i [...], bowiem uchwały te oparte były na takim samym stanie faktycznym i prawnym, co uchwała nr [...]. Zatem, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uchybienie Sądu I instancji nie miało wpływu na wynik sprawy. W świetle powyższych wywodów skargę kasacyjną opartą na zarzucie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. należy uznać za mającą usprawiedliwione podstawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., rozpoznając ponownie sprawę, zbada, czy istniały przesłanki pozostawienia bez rozpoznania wniosków skarżącej o nr [...],[...] i [...] o rozszerzenie koncesji satelitarnej do rozpowszechniania programu telewizyjnego. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.