II OSK 1239/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz Sędziowie sędzia NSA Jan Paweł Tarno sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Protokolant Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 4 sierpnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Mazurskiego Parku Krajobrazowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 marca 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 2513/07 w sprawie ze skargi Mazurskiego Parku Krajobrazowego na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia planowanej inwestycji oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 26 marca 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Mazurskiego Parku Krajobrazowego na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] czerwca 2007 r. w przedmiocie uzgodnienia planowanej inwestycji. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne: W dniu [...] maja 2006 r. R. Ł. złożyła w Urzędzie Miasta i Gminy Ruciane - Nida wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku gospodarczego na działce nr [...] obręb ewidencyjny W., gmina Ruciane-Nida. Pismem z dnia [...] marca 2007 r., Burmistrz Rucianego - Nida zwrócił się do Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody o uzgodnienie realizacji planowanej inwestycji w trybie art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Postanowieniem z dnia [...] marca 2007 r., działający z upoważnienia Wojewody Warmińsko - Mazurskiego, Wojewódzki Konserwator Przyrody odmówił uzgodnienia realizacji planowanej inwestycji. W uzasadnieniu postanowienia organ pierwszej instancji podniósł, iż planowana inwestycja zlokalizowana jest na terenie Mazurskiego Parku Krajobrazowego, na obszarze specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 "Puszcza Piska" oraz na projektowanym specjalnym obszarze Natura 2000 "Ostoja Piska". Działka, na której planowana jest inwestycja położona jest poza zwartą zabudową miejscowości W., na terenach otwartych, w zlewni bezpośredniej Jeziora Warnołty, objętego ochroną prawną jako rezerwat przyrody "Jezioro Warnołty". Nieprzekraczalna linia zabudowy wskazuje, że planowana inwestycja ma być realizowana w odległości ok. 220 m od linii brzegowej jeziora. Ponadto strefa ta jest ostoją lęgową bielika oraz dużą ostoją zwierzyny płowej. Realizacja inwestycji, z uwagi na swoje położenie, wpłynie negatywnie na istniejący krajobraz strefy o cechach naturalnych. Obszar specjalnej ochrony "Puszcza Piska" został włączony do sieci Natura 2000 ze względu na ochronę m. in. bielika, rybołowa, kani czarnej oraz derkacza. Jezioro Warnołty jest jeziorem eutroficznym z dobrze wykształconą i zachowaną roślinnością wodną, której głównym składnikiem jest trzcina pospolita, stanowiąca siedlisko przyrodnicze. Jak natomiast wynika z pisma Mazurskiego Parku Krajobrazowego z dnia 9 marca 2007 r., podczas przeprowadzonej waloryzacji walorów przyrodniczych i kulturowych Parku, sporządzonej na potrzeby opracowania planu ochrony Parku stwierdzono, iż żerowiska orlika krzykliwego obejmują tereny otwarte w bezpośredniej zlewni Jeziora Warnołty, w tym teren przedmiotowej działki. Obszar działki oraz tereny sąsiednie (w kierunku północno-wschodnim) są miejscem gniazdowania i żerowania derkacza. Realizacja przedsięwzięcia, stanowiąca precedens do dalszej zabudowy terenu, skutkować może zmniejszeniem się areału żerowiskowego dla w/w gatunków ptaków oraz może być czynnikiem płoszącym uniemożliwiającym im żerowanie. W zażaleniu na powyższe postanowienie R. Ł. podniosła, że organ I instancji nie wskazał faktów, które uznał za udowodnione oraz nie wskazał dowodów, na których oparł swoje rozstrzygnięcie. Ponadto powołano się na nieobowiązujące przepisy, które nie zostały jeszcze wydane. W zażaleniu wskazano również na bliskość drogi, która zmniejsza możliwość występowania żurawia i derkacza. Po rozpatrzeniu zażalenia R. Ł., Minister Środowiska postanowieniem z dnia [...] czerwca 2007 r., wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 kpa oraz art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uchylił zaskarżone postanowienie i uzgodnił realizację inwestycji. Organ odwoławczy stwierdził, iż samo położenie planowanej inwestycji w obszarze Natura 2000 nie stanowi wystarczającej przesłanki do odmowy uzgodnienia. Należy bowiem wykazać, czego nie uczynił organ I instancji, czy inwestycja w istotny sposób wpłynie negatywnie na te gatunki, dla których został wyznaczony obszar Natura 2000. Jednak samo stwierdzenie, że teren stanowi miejsce lęgów określonych gatunków nie wypełnia dyspozycji art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, gdyż ze względu na występowanie tych właśnie gatunków został wyznaczony obszar chroniony. W sprawie należało ustalić, że realizacja planowanej inwestycji w istotny sposób zagrażać będzie tym gatunkom, dla których wyznaczono obszar ochronny. W oparciu o załączoną ekspertyzę przyrodniczą działki nr [...], sporządzoną przez T. S. - Kierownika Działu Ochrony Przyrody w Biebrzańskim Parku Narodowym, dokumentację kartograficzną i fotograficzną organ przyjął, iż na analizowanym obszarze nie stwierdzono występowania rzadkich gatunków ptaków, na które bliskość zabudowań działa odstraszająco. Ze względu na niewielką odległość od zwartej zabudowy wsi i obecność uczęszczanej drogi asfaltowej nie należy się spodziewać na tym terenie gatunków rzadkich np. żurawia, derkacza. Minister Środowiska zwrócił również uwagę, że rozporządzenie Nr 9 Wojewody Warmińsko - Mazurskiego z dnia 26 stycznia 2006 r. w sprawie Mazurskiego Parku Krajobrazowego nie zawiera zakazów mających zastosowanie do planowanej inwestycji. Tym samym w ocenie organu II instancji brak jest podstaw do odmowy uzgodnienia planowanej inwestycji. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Dyrektor Mazurskiego Parku Krajobrazowego podniósł, iż planowana inwestycja stanowi zagrożenie dla równowagi przyrodniczej i właściwego stanu ochrony siedlisk przyrodniczych znajdujących się na tym obszarze, między innymi przez stworzenie precedensu do dalszego wyznaczania siedlisk budowlanych w strefie brzegowej i rejonie Jeziora Warnołty, stanowiącego rezerwat ornitologiczny. Lokalizacja inwestycji dotyczy strefy buforowej przy tym rezerwacie. W projekcie Planu Ochrony Mazurskiego Parku Krajobrazowego jest to strefa z zakazem zabudowy. Lokalizacja zabudowy w projektowanym miejscu bezpowrotnie zmieni charakter przestrzeni i krajobraz Mazurskiego Parku Krajobrazowego, co jest sprzeczne z art. 16 ust. 1 i art. 5 pkt 8 ustawy o ochronie przyrody. Ponadto nie uwzględnia art. 73 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska. Skarżący powołał się również na monitoring przeprowadzony w czerwcu 2007 roku, który wykazał występowanie w tym rejonie żerowisk żurawia i derkacza, a także stwierdzono penetrowanie brzegów jeziora od strony działki nr [...] przez kanię czarną i bielika. Planowana inwestycja zaburzy równowagą przyrodnicza i będzie stanowić zagrożenie dla wymienionych gatunków poprzez zmniejszenie bazy żerowej oraz częstszą obecność ludzi powodujących hałas i płoszenie zwierząt. Minister Środowiska w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, iż położenie planowanej inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego stanowi podstawę do oceny tego przedsięwzięcia pod kątem uwarunkowań obowiązujących w Mazurskim Parku Krajobrazowym. Jak wynika z § 3 rozporządzenia Wojewody Warmińsko - Mazurskiego w sprawie Mazurskiego Parku Krajobrazowego celem ochrony w Parku jest m. in ochrona wybitnych wartości przyrodniczych oraz walorów krajobrazowych w celu zachowania i popularyzacji tych wartości. Wśród zakazów obowiązujących w Mazurskim Parku Krajobrazowym wprowadzonych w/w rozporządzeniem nie ma zakazu budowania na terenie Parku nowych obiektów budowlanych. Zakaz ten dotyczy budowania nowych obiektów budowlanych jedynie w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych. Tymczasem planowana zabudowa realizowana będzie w odległości ok. 220 m od linii brzegowej Jeziora Warnołty. Niezależnie od ochrony właściwej dla parku krajobrazowego, stosownie do art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody zabrania się podejmowania działań mogących w znaczący sposób pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych oraz siedlisk gatunków roślin i zwierząt, a także w znaczący sposób wpłynąć negatywnie na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000. W ocenie Sądu, organ II instancji w sposób właściwy na podstawie znajdującej się w aktach sprawy dokumentacji kartograficznej i fotograficznej oraz dołączonej przez skarżącą do zażalenia ekspertyzy przyrodniczej działki nr [...] uznał, iż planowana inwestycja nie wpłynie negatywnie w znaczący sposób na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 "Puszcza Piska" i projektowany specjalny obszar ochrony Natura 2000 "Ostoja Piska". Biorąc pod uwagę, iż inwestycja znajduje się w niewielkiej odległości od zwartej zabudowy wsi i planowana jest w tej części działki, która bezpośrednio graniczy z uczęszczaną drogą asfaltową, Sąd I instancji podzielił stanowisko zawarte w ekspertyzie przyrodniczej, że nie należy się spodziewać na tym obszarze rzadkich gatunków ptaków np. żurawia czy derkacza. Sąd stwierdził także, że zapisy projektu Planu Ochrony Mazurskiego Parku Krajobrazowego nie mogą stanowić podstawę odmowy uzgodnienia inwestycji, gdyż nie mają mocy obowiązującej. W zaskarżonym wyroku zwrócono również uwagę, iż ochrona walorów krajobrazowych w celu ich zachowania ma się odbywać w warunkach zrównoważonego rozwoju, co nie wyklucza jakichkolwiek zmian, choć nie mogą one niszczyć cech charakteryzujących dany krajobraz. Jak wynika z ekspertyzy przyrodniczej przez środek działki nr [...] przechodzi grzbiet wyniesienia stanowiący horyzont krajobrazu. Wyniesienie to dzieli działkę na dwie panoramy widokowe. Od strony drogi panorama widokowa ograniczona jest przez zabudowania pobliskiej wioski. Z uwagi na grzbiet wyniesienia nie jest z tej strony widoczne jezioro i tereny poza nim. Po drugiej stronie grzbietu wyniesienia rozciąga się panorama widokowa od strony jeziora i obszarów dalej położonych. Skoro planowana inwestycja ma być zlokalizowana w pobliżu drogi, to tym samym panorama widokowa od strony jeziora nie ulegnie zmianie z uwagi na to, że horyzont krajobrazu przebiega po grzbiecie wyniesienia znajdującego się w środku działki nr [...]. W tej sytuacji zachowane zostaną cechy charakterystyczne krajobrazu Parku. W skardze kasacyjnej skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Mazurski Park Krajobrazowy, reprezentowany przez pełnomocnika w osobie adwokata, podniósł zarzut naruszenia: 1) prawa materialnego, tj. art. 5 pkt 8, art. 16 ust. 1, art. 33 ust. 1 i ust. 2 ustawy o ochronie przyrody, art. 73 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska i art. 5 i art. 74 Konstytucji RP; 2) przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. poprzez niewzięcie pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze oraz niezastosowanie środków w celu usunięcia naruszenia prawa oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 7 i art. 77 kpa poprzez oddalenie skargi, chociaż postępowanie administracyjne organu II instancji dotknięte było wadami, wymienionymi we wspomnianych przepisach. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor zwrócił uwagę, iż Sąd I instancji oparł się na ekspertyzie przyrodniczej dołączonej przez inwestora. Ekspertyza wykonywana była "na zamówienie", więc materiały dowodowe w niej zawarte są rażąco błędne w sensie merytorycznym i wyraźnie tendencyjne. Raporty przyrodnicze na obszarach Natura 2000 należy wykonywać w terenie w czasie okresu lęgowego i wychowywania młodych. Tymczasem złożona w sprawie ekspertyza została napisana na przełomie zimy i przedwiośnia, co wyklucza możliwość obiektywnego stwierdzenia gatunków ptaków, które w większości nie przyleciały z zimowisk. Ekspertyza nie odnosi się zupełnie do projektowanego obszaru siedliskowego Natura 2000 "Ostoja Piska". Powołując takie zarzuty w ramach podstaw kasacyjnych autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji względnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia Ministra Środowiska i zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) - zwanej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie wystąpiła, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się jedynie do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, a poza kontrolą pozostawała natomiast zgodność orzeczenia z innymi przepisami prawa. Przede wszystkim należy zauważyć, iż autor skargi kasacyjnej podniósł zarzut naruszenia przepisów zarówno prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, zatem w pierwszej kolejności ustosunkowania wymagają zarzuty zgłoszone w ramach podstawy kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo że nie został skutecznie podważony można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego. Autor skargi kasacyjnej podniósł zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 kpa poprzez oddalenie skargi, mimo że Minister Środowiska nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz nie zebrał i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego. Powyższy zarzut nie zasługuje na uwzględnienie. Nie ulega wątpliwości, że organ I instancji odmawiając dokonania uzgodnień nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego. Potencjalne zagrożenie pogorszenia stanu siedlisk i negatywnego wpływu na chronione gatunki ptaków, a także bezwzględny nakaz ochrony walorów krajobrazowych wywiedzione zostały w zasadzie z faktu, iż nieruchomość położona jest na terenie parku krajobrazowego oraz obszarach Natura 2000, które to tereny zasługują na szczególną ochronę z mocy samego prawa. Natomiast organ odwoławczy dysponował złożoną przez inwestora ekspertyzą przyrodniczą, którą przyjął jako dowód w sprawie. Należy w tym miejscu zwrócić uwagę, iż autor skargi kasacyjnej, z powołaniem się na "procedurę", zarzuca sporządzonej ekspertyzie błędy metodologiczne, polegające na wykonywaniu badań w okresie przedwiośnia, zamiast w okresie lęgowym i wychowywania młodych. Jednakże nie wskazuje na żaden konkretny przepis, który regulowałby kwestię zasad sporządzania ekspertyz i raportów przyrodniczych, a z którym sporządzona bez wątpienia na potrzeby inwestora ekspertyza przyrodnicza pozostawałaby w sprzeczności. Jednocześnie podkreślenia wymaga, iż oparcie się wyłącznie na ekspertyzie, będącej jedynym dowodem, nie jest równoznaczne z naruszeniem art. 7 kpa, jeśli tylko organ administracji uzna ten dowód za wiarygodny. W tym miejscu wypada zauważyć, iż organowi odwoławczemu, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 kpa, przysługują uprawnienia reformatoryjne, tj. może on uchylić zaskarżone rozstrzygnięcie i orzec co do istoty sprawy. Należy jednak podkreślić, że w rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Konserwator Przyrody, działający z upoważniania Wojewody Warmińsko - Mazurskiego, nie przeprowadził we własnym zakresie postępowania wyjaśniającego, na co słusznie zwrócił uwagę w zaskarżonym postanowieniu Minister Środowiska. Jednocześnie organ II instancji samodzielnie dokonał analizy dołączonej przez stronę odwołującą się ekspertyzy przyrodniczej, będącej jedynym dowodem w postępowaniu, i w oparciu o nią dokonał uzgodnienia. Tym samym organ odwoławczy na skutek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości, dopuścił się pogwałcenia zasady dwuinstancyjności wyrażonej w treści art. 15 kpa. Jednakże z uwagi na fakt, że skarga kasacyjna nie zawiera zarzutu naruszenia właśnie przepisu art. 15 kpa, okoliczność ta nie może zostać wzięta pod uwagę i spowodować uchylenia zaskarżonego orzeczenia. Odnośnie zarzutów naruszenia art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a., to w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego również nie są one zasadne. Otóż, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z konstrukcji przepisu wynika, iż aby wykazać, że Sąd I instancji dopuścił się jego naruszenia i nie wziął pod uwagę uchybienia prawu przez organy administracji publicznej, przepis ten musi być powiązany z konkretnym przepisem, którego naruszenia w toku postępowania administracyjnego sąd meriti nie dostrzegł. W konsekwencji za nieprawidłowo należy uznać zarzut sformułowany jako "niewzięcie pod uwagę wszelkich naruszeń prawa". Jako że Naczelny Sąd Administracyjny w myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. jest związany zarzutami skargi kasacyjnej, nie jest uprawniony do doszukiwania się niepodniesionych w środku zaskarżenia naruszeń prawa, a zatem zarzut nie zasługuje na uwzględnienie. Jeśli zaś idzie o zarzut naruszenia art. 135 p.p.s.a., to jest on bezpodstawny, jako że przepis ten znajduje zastosowanie wyłącznie w przypadku uwzględnienia skargi przez Sąd I instancji, nie zaś - jak w rozpoznawanej sprawie - gdy skargę oddalono. Nie zasługują na uwzględnienie również zarzuty naruszenia prawa materialnego. W petitum skargi kasacyjnej sformułowane zostały zarzuty naruszenia art. 5 pkt 8, art. 16 ust. 1, art. 33 ust. 1 i ust. 2 ustawy o ochronie przyrody, art. 73 ust. 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz art. 5 i art. 74 Konstytucji RP. Wypada zwrócić uwagę, iż mimo postawienia zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, uzasadnienie skargi kasacyjnej nie daje odpowiedzi na pytanie, w jaki sposób doszło do ich naruszenia. Znakomita większość argumentów dotyczy ustaleń faktycznych i stanowi polemikę z twierdzeniami ekspertyzy przyrodniczej. W rezultacie należy uznać, że autor skargi kasacyjnej nie uzasadnił w pełni zgłoszonych zarzutów, zatem nie zostały spełnione wymagania, jakie ustawodawca w art. 176 p.p.s.a. stawia środkowi zaskarżenia o tak sformalizowanym charakterze, jakim jest skarga kasacyjna. Niemniej jednak należy zauważyć, że poza sporem pozostaje w niniejszej sprawie fakt, iż nieruchomość objęta planowaną inwestycją znajduje się na terenie Mazurskiego Parku Krajobrazowego, na obszarze specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 "Puszcza Piska" oraz na projektowanym specjalnym obszarze ochrony siedlisk Natura 2000 "Ostoja Piska". Oznacza to, że w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy na uwadze należy mieć ograniczenia mogące wynikać z samego już tylko usytuowania nieruchomości. Jak bowiem wynika z treści art. 73 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz.U. z 2006 Nr 129, poz. 902 z późn. zm.) przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu uwzględnia się ograniczenia wynikające z ustanowienia w trybie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U.Nr 92, poz. 880 z późn. zm.) parku narodowego, rezerwatu przyrody, parku krajobrazowego, obszaru chronionego krajobrazu, obszaru Natura 2000, zespołu przyrodniczo - krajobrazowego, użytku ekologicznego, stanowiska dokumentacyjnego, pomników przyrody oraz ich otulin. Kwestie ograniczeń wynikających z ochrony przyrodniczej terenów, na których położona jest nieruchomość nie podlegają jednak badaniu przez organ wydający decyzję o warunkach zabudowy, lecz są przedmiotem oceny w postępowaniu przed organem współdziałającym. Organ taki uprawniony jest do zajęcia stanowiska w kwestii ewentualnej ochrony przyrodniczej terenu i ograniczeń w zabudowie i zagospodarowaniu, a stanowisko to przybiera formę postanowienia, wydanego na podstawie art. 106 kpa. I właśnie przedmiotem postępowania przed sądem administracyjnym stało się takież postanowienie Ministra Środowiska, wydane w trybie art. 60 ust. 1 w związku z art. art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) oraz art. 106 kpa. Stąd też w konsekwencji za bezpodstawny uznać należy zarzut naruszenia art. 73 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, gdyż przepis ten odnosi się bezpośrednio do wymogów stawianych decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Tymczasem, jak wskazano wcześniej, przedmiotem oceny w postępowaniu przed sądem administracyjnym nie była decyzja o warunkach zabudowy, lecz postanowienie uzgodnieniowe wydane w trybie art. 106 kpa. Jeśli idzie natomiast o zarzuty naruszenia art. 5 pkt 8 oraz art. 16 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, należy wskazać, że brak uzasadnienia w tym zakresie wyłącza możliwość ustosunkowania się z użyciem jurydycznej argumentacji. Podkreślenia bowiem wymaga, że art. 5 pkt 8 ustawy zawiera wyjaśnienie pojęcia "ochrona krajobrazowa", zaś art. 16 ust. 1 ustawy wskazuje, jakie wartości winny być uwzględnianie przy tworzeniu parku krajobrazowego. Charakter norm nie pozwala zatem na domyślanie się intencji autora skargi kasacyjnej co do sposobu ich niewłaściwego zastosowania przez Sąd I instancji. Nie mniej jednak stwierdzić należy, że z samego faktu utworzenia parku krajobrazowego, na terenie którego znajdują się zasługujące na ochronę wartości przyrodnicze i walory krajobrazowe, nie można wyprowadzić generalnego zakazu wprowadzania jakiejkolwiek zabudowy. Zakazy takie bądź ograniczenia wynikać muszą z innych przepisów. W rozpoznawanej sprawie z postanowień rozporządzenia Wojewody Warmińsko - Mazurskiego z dnia 26 stycznia 2006 r. w sprawie Mazurskiego Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. Warmińsko - Mazurskiego Nr 20, poz. 506). W treści § 2 tego aktu prawnego wskazano, iż celem ochrony w Parku jest ochrona wybitnych wartości przyrodniczych, historycznych i kulturowych oraz walorów krajobrazowych w celu zachowania i popularyzacji tych wartości. Realizacji tej ochrony służyć mają m. in. zakazy wprowadzone na obszarze parku krajobrazowego, przy czym warto zwrócić szczególną uwagę na fakt, że rozporządzenie nie wprowadza zupełnego zakazu gospodarowania przez człowieka i wprowadzania nowej zabudowy. W niniejszej sprawie, wśród kilkunastu zakazów, znaczenie ma wynikający z § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia, tj. zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie o szerokości 100 metrów od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej. Jak jednak wynika z akt sprawy, lokalizacja planowanej inwestycji nie przekracza wskazanej w rozporządzeniu linii zabudowy, gdyż znajduje się w odległości 220 m od linii brzegowej jeziora Warnołty. Lokalizacja obiektów budowlanych nie spowoduje również utraty walorów krajobrazowych, gdyż jak wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przez środek działki przechodzi grzbiet wyniesienia stanowiący horyzont. Wyniesienie dzieli działkę na dwie panoramy widokowe. Od strony drogi panorama widokowa ograniczona jest przez zabudowania wioski, nie jest widoczne jezioro. Z drugiej zaś strony, linia horyzontu przebiegając przez grzbiet wyniesienia zasłania planowane przy drodze zabudowania, powodując, że zachowane zostają walory krajobrazu. Natomiast odnośnie ograniczeń wynikających z usytuowania nieruchomości na obszarach Natura 2000, autor skargi kasacyjnej podniósł zarzut naruszenia art. 33 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie przyrody. Z treści tych przepisów wynika, iż zabrania się podejmowania działań mogących w znaczny sposób pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych oraz siedlisk gatunków roślin i zwierząt, a także w sposób znaczący wpłynąć negatywnie na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000. Zasadę tę stosuje się również odpowiednio do projektowanych obszarów Natura 2000, a więc do specjalnego obszaru ochrony siedlisk "Ostoja Piska", choć obszar ten nie został jeszcze zgłoszony do Komisji Europejskiej w celu jego uzgodnienia. W świetle art. 33 ust. 1 i ust. 2 ustawy o ochronie przyrody oznacza to, że dokonując uzgodnienia właściwy organ powinien rozważyć, czy planowana inwestycja, jaka ma być przedmiotem decyzji o warunkach zabudowy, może pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych oraz siedlisk gatunków roślin i zwierząt, a także w sposób znaczący wpłynąć negatywnie na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000. Obszar Natura 2000 został wyznaczony rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 21 lipca 2004 r. w sprawie obszarów specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 (Dz.U.Nr 229, poz. 2313 ) w celu ochrony takich gatunków ptaków jak bielik, rybołów, kania czarna oraz derkacz, wymienionych w załączniku I do dyrektywy Rady 79/409/EWG z dnia 2 kwietnia 1979 r. w sprawie ochrony dzikiego ptactwa. Rozporządzenie to zostało wydane na podstawie delegacji zawartej w przepisie art. 28 ust.1 powołanej ustawy o ochronie przyrody. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo uznał, że na podstawie rozpatrywanej przez organ administracji ekspertyzy przyrodniczej, wobec braku przeciwdowodów, można było przyjąć, iż planowana inwestycja nie wpłynie negatywnie na gatunki chronione i siedliska przyrodnicze. Otóż, nie ulega wątpliwości, że inwestycja znajduje się w niewielkiej odległości od zabudowań wsi, sąsiednia działka jest zabudowana budynkiem mieszkalnym, a ponadto nieruchomość bezpośrednio graniczy z drogą asfaltową. Uprawnione jest zatem twierdzenie, że biorąc pod uwagę sąsiedztwo ludzkich skupisk, nie należy się spodziewać na obszarze przedmiotowej nieruchomości występowania rzadkich gatunków ptactwa. Planowana inwestycja nie odbiega też od sposobu zagospodarowania okolicznych działek, na których istnieje zabudowa mieszkalna. Uzasadnione wydaje się więc stanowisko, że nie będzie ona oddziaływać w sposób znacząco pogarszający stan siedlisk przyrodniczych, czy w sposób znaczący wpływać negatywnie na gatunki ptaków, dla ochrony których został wyznaczony obszar Natura 2000. W konsekwencji należy uznać, iż Sąd I instancji kontrolując legalność postanowienia Ministrem Środowiska prawidłowo przyjął, że planowana inwestycja nie może być zaliczona do działań, o których mowa w art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Odnosząc się natomiast do zarzutów naruszenia przepisów art. 5 i art. 74 Konstytucji RP zauważyć należy, że przepisy te określają funkcję państwa, czyli zasadnicze kierunki i cele jego działania, a także statuują obowiązki władzy publicznej w zakresie szeroko rozumianej polityki ekologicznej. Autor skargi kasacyjnej nie sprecyzował w jakim zakresie Sąd I instancji miałby się dopuścić naruszenia powołanych norm konstytucyjnych. Ponadto warto zwrócić uwagę, że art. 74 Konstytucji RP składa się z czterech ustępów, a skarżący nie wskazał, który przepis, rozumiany jako najmniejsza jednostka redakcyjna, został naruszony. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest zaś, jak już wcześniej powiedziano, uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów. W konsekwencji kwestia powyższych zarzutów musi pozostać poza zakresem rozpoznania Sądu. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.