I SA/Wa 132/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rudnicka Sędziowie WSA Emilia Lewandowska asesor WSA Joanna Skiba (spr.) Protokolant Anna Jurak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 marca 2008 r. sprawy ze skargi "Uzdrowiska [...]" Sp. z o. o. z siedzibą w K. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę. Decyzją z dnia [...] lipca 2005 roku 2005 roku nr [...] Wojewoda Mazowiecki utrzymał w mocy decyzję Starosty P. z dnia [...] marca 2005 roku nr [...] orzekającej o zwrocie nieruchomości położonej w K. przy ul. [...] stanowiącej działkę nr [...] w obrębie [...] o pow. [...] m2 (dawniej działki nr [...] ,[...] i [...]). W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że nieruchomość stanowiąca własność J. C. , stanowiąca działki nr [...],[...] i [...] o łącznej powierzchni [...] m2 , położona w K. przy ul. [...] została przejęta na rzecz Skarbu Państwa na podstawie decyzji o wywłaszczeniu i odszkodowaniu Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia [...] listopada 1971 roku , w związku z przeznaczeniem jej zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia [...] marca 1971 roku pod rozbudowę ośrodka rehabilitacyjnego. W myśl art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2004 r. Nr 261 poz. 2603 z późń. zm.) nieruchomość staje się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacja tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Z ustaleń organu pierwszej instancji wynika, iż na nieruchomości nie dokonano żadnych prac związanych z rozbudową obiektów istniejących na gruncie, jest zatem oczywiste, że cel wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości nie został zrealizowany. Fakt nie rozpoczęcia prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia w terminie określonym w art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami skutkuje obowiązkiem jej zwrotu na rzecz wnioskodawców. Na powyższą decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2005 roku skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyło "Uzdrowisko [...]" Sp. zo.o. w K. wnosząc o jej uchylenie. Zdaniem skarżącej spółki cel wywłaszczenia jakim jest ochrona zdrowia jest na przedmiotowej nieruchomości realizowany. W tzw. "Willi [...]" w ciągu ostatnich 34 lat była prowadzona działalność w zakresie ochrony zdrowia. Ustalenie, że na przedmiotowej nieruchomości nie jest realizowany cel ochrony zdrowia oparto na notatce służbowej z wizji w terenie z dnia [...] stycznia 2004 roku. Czynność przeprowadzona w dniu [...] stycznia 2004 roku z całą pewnością nie była wizją lokalną, gdyż o tej czynności nie były powiadamiane strony postępowania, a co za tym idzie nie brały ze swojej winy udziału w tej czynności, co w sposób oczywisty narusza prawa strony w postępowaniu administracyjnym. Starosta w uzasadnieniu swojej decyzji wskazał, że niezrealizowano celu wywłaszczenia, gdyż nie dokonano rozbudowy budynku. Wprawdzie w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] marca 1971 roku jest mowa o rozbudowie obiektu, ale nie ma żadnego projektu obrazującego na czym owa rozbudowa miałaby polegać. Tym samym skoro nie określono jakie czynności mają być wykonane w ramach rozbudowy, to trudno czynić z tego tytułu zarzut, a co za tym idzie nie może być mowy o niezrealizowaniu celu publicznego. Tym bardziej, że cel publiczny jakim jest ochrona zdrowia był, jest i będzie w dalszym ciągu na tej nieruchomości realizowany. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 maja 2006 sygn. akt I SA/Wa 2044/05 oddalił skargę "Uzdrowiska [...] " sp. zo.o. W uzasadnieniu wyroku sąd I instancji wskazał, że wniesienie skargi przez podmiot, który został uznany w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji za stronę w rozumieniu art. 28 kpa, mimo iż w postępowaniu administracyjnym, jak i w postępowaniu sądowym nie posiada interesu prawnego, nie pozbawia tej osoby prawa do wniesienia skargi. Skarga pochodząca od takiej osoby jest dopuszczalna, nie podlega więc odrzuceniu, lecz powinna zostać oddalona. Sąd podniósł, że z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że "Uzdrowisko [...]" Sp. zo.o. w K. nie posiadało interesu prawnego w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji oraz w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty P. z dnia [...] marca 2005 r. nr [...], orzekającą o zwrocie nieruchomości położonej w K. przy ul. [...] stanowiącej działkę nr [...] w obrębie [...] o powierzchni [...] m2 (dawniej działki nr [...],[...] i [...]). W ocenie sądu uzdrowisko nie posiada tytułu prawnorzeczowego do nieruchomości położonej przy ul. [...]. Z akt wynika bowiem , że wyrokiem z dnia 20 września 2002 roku Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę Uzdrowiska [...] sp. zo.o. w [...] na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] sierpnia 2000 r., stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 1996r nr [...] o uwłaszczeniu tej spółki prawem użytkowania wieczystego na wskazanej wyżej nieruchomości. Jak wynika z księgi wieczystej KW nr [...] urządzonej dla tej nieruchomości, w dniu [...] września 2004 roku Uzdrowisko [...] zostało wykreślone z księgi wieczystej jako użytkownik wieczysty przedmiotowej nieruchomości. W związku z powyższym strona skarżąca nie może wywodzić swojej legitymacji skargowej z art. 229 w związku z art. 229a ustawy o gospodarce nieruchomościami, ponieważ z dniem doręczenia ostatecznej decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, stwierdzającej nieważność decyzji uwłaszczeniowej, wygasło prawo użytkowania wieczystego ustanowione na tej nieruchomości. Sąd I instancji przedstawił również stanowisko judykatury na temat rozróżnienia pojęcia rozbudowy budynku od pojęcia remontu, modernizacji lub adaptacji budynku. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło "Uzdrowisko [...]" sp. zo.o. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania tj. art. 50 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153 poz. 1270 ze zm.) poprzez błędne przyjęcie, iż Uzdrowisko [...] sp. zo.o. nie posiadało interesu prawnego w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji oraz w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty P. z dnia [...] marca 2005 roku. Wskazując na powyższą podstawę kasacyjną, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Wyrokiem z dnia 4 października 2007 roku sygn. akt I OSK 1386/06 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 kwietnia 2006 roku i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że najistotniejszą kwestią w niniejszej sprawie jest prawidłowość dokonania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oceny interesu prawnego strony wnoszącej skargę . Brak interesu prawnego Sąd upatruje w tym, że Uzdrowisko [...] spółka zo.o. w K. nie ma tytułu prawnorzeczowego do nieruchomości, o zwrot której wnoszą spadkobiercy byłej właścicielki. Takie stanowisko Sądu, Sąd II instancji uznał za błędne. Stronami postępowania o zwrot nieruchomości, a więc podmiotami posiadającymi interes prawny jest poprzedni właściciel lub jego następcy prawni, aktualny właściciel nieruchomości, a także osoby, które wykażą, że przysługuje im tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wadliwie przyjął, że skarżące uzdrowisko nie ma tytułu prawnorzeczowego do gruntu, nie biorąc pod uwagę, że tytuł taki winna wykazać osoba trzecia, pragnąca brać udział w sprawie poza byłymi właścicielami nieruchomości lub ich następcami prawnymi i obecnymi właścicielami nieruchomości. Natomiast w niniejszej sprawie obecnym właścicielem nieruchomości jest Skarb Państwa, który jest wpisany do księgi wieczystej. Kwestia reprezentacji Skarbu Państwa została przesądzona, tak w niniejszym postępowaniu , jak i w sprawie o " uwłaszczenie" Uzdrowiska [...] Spółka zo.o. w K., gdyż nieruchomość jest w zarządzie i użytkowaniu tego uzdrowiska na podstawie decyzji Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia [...] lutego 1982 roku i toczy się postępowanie o stwierdzenie nabycia prawa użytkowania wieczystego tej nieruchomości, które winno zostać zawieszone do czasu rozstrzygnięcia sprawy o zwrot tej nieruchomości następcom prawnym byłej właścicielki. Przyjęcie odmiennego poglądu oznaczałoby, iż w niniejszej sprawie obecny właściciel nieruchomości w ogóle nie brał udziału. Zatem błędnie sąd uznał, że skarżące Uzdrowisko nie jest stroną postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że sprawa nie mogła zostać rozpoznana co do meritum. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy sąd pierwszej instancji winien ustosunkować się co do zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, mając na uwadze wszystkie zarzuty zgłoszone przez strony w toku postępowania. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: W świetle art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto, co wymaga podkreślenia, zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) sąd , któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W ocenie Sądu skarga Uzdrowiska [...] Spółka z.o.o. nie zasługuje na uwzględnienie i podlega oddaleniu, albowiem zaskarżona decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2005 r., nr [...] oraz decyzja Starosty P. z dnia [...] marca 2005 r., nr [...] nie naruszają prawa. Postępowanie administracyjne w przedstawionej sprawie prowadzone było na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Artykuł 136 ust. 3 tej ustawy stanowi o uprawnieniu poprzedniego właściciela wywłaszczonej nieruchomości lub jego następcy prawnego do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137 ustawy stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Przepis art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zawiera ustawową definicję zbędności, wskazując, iż nieruchomość wywłaszczoną można uznać za zbędną w sensie faktycznym wówczas, gdy pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu, zaś w sensie prawnym wówczas, gdy utraciła moc decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Ustawowa definicja pojęcia zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu nakłada na organy administracji publicznej obowiązek ścisłej wykładni, bez możliwości dokonywania jakichkolwiek odstępstw od treści zawartej w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. (por. wyrok NSA w Krakowie z dnia 6 maja 1993 roku, SA/Kr 1840/92 niepubl.). Zatem cel wywłaszczenia winien wynikać z decyzji o wywłaszczeniu. Poza tym ocena dotychczasowego wykorzystania nieruchomości powinna być dokonywana na dzień złożenia wniosku o jej zwrot, zatem w przedmiotowej sprawie na dzień 9 lutego 1993 roku . Analiza akt sprawy pozwala stwierdzić, że na wywłaszczonej nieruchomości, którą stanowi obecnie działka nr [...] w obrębie [...] o pow. [...] m2 (dawniej działki nr [...], [...],[...]), nie została zrealizowana inwestycja, o której mowa w decyzji Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia [...] listopada 1971 roku. W uzasadnieniu tej decyzji podano, że wywłaszczana nieruchomość niezbędna jest pod rozbudowę ośrodka rehabilitacyjnego w dzielnicy sanatoryjnej K., zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej z dnia [...] marca 1971 roku nr [...] wydaną przez Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P.. W aktach administracyjnych brak jest jakichkolwiek planów dotyczących tej rozbudowy, zatem oceny realizacji celu wywłaszczenia należy dokonać na podstawie pozostałych dokumentów zgromadzonych w toku wieloletniego postępowania administracyjnego. Z elaboratu szacunkowego sporządzonego przez [...] Przedsiębiorstwo Geodezyjne w grudniu 1993 roku wynika, że budynek jest wykorzystywany jako obiekt sanatoryjny i nie został w zasadniczy sposób adaptowany do nowej funkcji. W budynku nie dokonano zmian funkcjonalnych (przebudowa, zmiana układu ścianek działowych), wykonywane są natomiast bieżące naprawy oraz remonty. Oznacza to, że na przedmiotowej działce nie została zrealizowana rozbudowa ośrodka rehabilitacyjnego. Pojęcie rozbudowy bowiem oznacza powiększenie budowli lub budynku poprzez np. dobudowanie piętra lub dobudowanie lokali mieszkalnych. Dla uznania, że doszło do rozbudowy budynku nie jest natomiast wystarczające wykonanie jego modernizacji lub remontu co jest wyraźnie rozróżniane przez judykaturę (por. wyrok NSA ale dnia 10 grudnia 1999 roku Sygn. akt ale SA/Gd 1604/97 LEX 40369, wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2001 roku sygn. akt I SA/Gd 2487/98 LEX 53570) W związku z powyższym należy uznać, że cel wywłaszczenia jakim była rozbudowa ośrodka rehabilitacyjnego nie został zrealizowany, bowiem z zebranego w sprawie materiału dokumentacyjnego wynika, jak wskazano wyżej, iż mimo upływu ustawowego terminu na gruncie objętym treścią zaskarżonej decyzji nie podjęto prac budowlanych w celu rozbudowy ośrodka rehabilitacyjnego. Z tych względów nie można zgodzić się z zarzutami skargi dotyczącymi niemożności zbadania realizacji celu wywłaszczenia przez organy administracji, w sytuacji braku planów rozbudowy ośrodka rehabilitacyjnego. Należy także zwrócić uwagę, że wywłaszczona nieruchomość może być wykorzystana wyłącznie na cel publiczny, na który została wywłaszczona. Sama realizacja przez skarżącego innego celu publicznego nie może być uznana za równoznaczną z realizacją celu wywłaszczenia wynikającego z decyzji z dnia [...] listopada 1971 roku i być podstawą do odmowy zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Zatem również te wszystkie zarzuty skargi dotyczące prowadzonej przez skarżącego działalności związanej z ochroną zdrowia nie mogą zostać uwzględnione. Następny zarzut skargi dotyczy wadliwości przeprowadzenia przez organy administracji wizji lokalnej z dnia [...] stycznia 2004 r., z której to czynności sporządzono notatkę urzędową dotyczącą aktualnego stanu i wykorzystania przedmiotowej nieruchomości. Należy się zgodzić, że ta czynność została przeprowadzona niezgodnie z treścią art. 79 §1 kpa, który mówi o obowiązku zawiadamiania stron o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem. Jednak takie naruszenie przepisu art. 79 §1 kpa, nie jest takim, o jaki mowa w art. 145 §1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tj. mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Zbadanie stanu nieruchomości, a tym samym zbadanie zrealizowania celu wywłaszczenia, nie zostało bowiem oparte wyłącznie na tej notatce, ale wynika także z innych dokumentów znajdujących się w aktach sprawy. Zatem również ten zarzut skargi nie może zasługiwać na uwzględnienie. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.