I SA/Wa 2044/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daniela Kozłowska Sędziowie asesor WSA Sławomir Antoniuk asesor WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant Joanna Grzyb po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi "Uzdrowiska [...]" spółki z o. o. w K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę. Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania Uzdrowiska [...] sp. z o.o. w K. decyzją z dnia [...] lipca 2005 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] marca 2005 r., nr [...] orzekającą o zwrocie nieruchomości położonej w K. przy ulicy [...], stanowiącej działkę nr [...] w obrębie [...]o pow. [...] m2 (dawniej działki nr [...],[...] i [...]). W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przedstawiono następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Decyzją z dnia [...] marca 2005 r. Starosta [...] orzekł o zwrocie nieruchomości położonej w K. przy ulicy [...], stanowiącej działkę nr [...] w obrębie [...] o pow. [...] m2 (dawniej działki nr [...], [...] i [...]), na rzecz W. O., M. O., W. O., J. U. i M. U. - spadkobierców byłej właścicielki nieruchomości. Od powyższej decyzji odwołało się Uzdrowisko [...] sp. z o.o., wnosząc o jej uchylenie i oddalenie wniosku. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2005 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] marca 2005 r., nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że z nieruchomość stanowiąca własność J. C., stanowiąca działki nr [...], [...] i [...] o łącznej pow. [...] m2, położona w K. przy ulicy [...] została przejęta na rzecz Skarbu Państwa na podstawie orzeczenia o wywłaszczeniu i odszkodowaniu Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia [...] listopada 1971 r. znak: [...], w związku z przeznaczeniem jej zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej z dnia [...] marca 1971 r., nr [...] pod rozbudowę ośrodka rehabilitacyjnego. Cel wywłaszczenia wyżej wymienionej nieruchomości został określony jako rozbudowa ośrodka rehabilitacyjnego. Z ustaleń organu pierwszej instancji wynika natomiast, iż na nieruchomości nie dokonano żadnych prac związanych z rozbudową obiektów istniejących na gruncie. W omawianej sprawie brak jest co prawda planu obrazującego rozbudowę ośrodka, co pozwoliłoby na dokładne określenie na czym miała ona polegać, bezspornym jest jednak, iż rozbudowa istniejącego już obiektu łączy się z pewnymi nakładami, które znacznie przekraczają zakres bieżących remontów. W ocenie organu pierwszej instancji jest zatem oczywiste, że cel wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości nie został zrealizowany. Rozstrzygnięcie Starosty [...] należało zatem uznać za prawidłowe. Fakt nierozpoczęcia prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia w terminie określonym w art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami skutkuje zbędnością nieruchomości na cel wywłaszczenia i obowiązkiem jej zwrotu na rzecz wnioskodawców. W dniu 14 października 2005 r. Uzdrowisko [...] sp. z o. o. w K. wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2005 r., żądając uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2005 r. W uzasadnieniu wskazano, że Wojewoda [...] w ogóle nie ustosunkował się do zarzutów odwołania. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że podstawą orzeczenia jest ustalenie przez organ pierwszej instancji, że nieruchomość jest zbędna na cel wywłaszczenia, ponieważ w żadnym z istniejących budynków znajdujących się na tej nieruchomości Uzdrowisko nie prowadzi działalności zdrowotnej. Powyższe ustalenie jest błędne. Cel wywłaszczenia jakim jest ochrona zdrowia jest na przedmiotowej nieruchomości realizowany. W tzw. "Willi [...]" w ciągu ostatnich 34 lat była prowadzona działalność w zakresie ochrony zdrowia. W latach 90-tych mieścił się tam szpital rehabilitacji [...]. Ustalenie, iż na przedmiotowej nieruchomości nie jest realizowany cel ochrony zdrowia oparto na "notatce służbowej z wizji w terenie" z dnia [...] stycznia 2004 r., której nie można uznać za wizję lokalną. Dokument ten nie ma mocy dowodowej, gdyż ta czynność procesowa nie może być prowadzona bez udziału stron. Ponadto w trakcie przeprowadzania tej czynności przeprowadzający ją urzędnicy rozpytywali nieustalone z imienia i nazwiska osoby. rozważania Starosty co do niezrealizowania celu wywłaszczenia wobec nie dokonania rozbudowy budynku są całkowicie bezprzedmiotowe, albowiem wprawdzie w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] marca 2005 r. jest mowa o rozbudowie obiektu ale nie ma żadnego projektu obrazującego na czym miałaby ona polegać. Tym samym skoro nie określono jakie czynności miały być wykonane w ramach rozbudowy to nie może być mowy o niezrealizowaniu celu publicznego. Cel ochrony zdrowia był na przedmiotowej nieruchomości realizowany jeszcze przed jej wywłaszczeniem na rzecz Skarbu Państwa. O przeznaczeniu tego obiektu wspomina pismo Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z [...] marca 1971 r., w którym wskazano, że po wykupie (wywłaszczeniu) przedmiotowej nieruchomości należy w dalszym ciągu zgodnie z wnioskiem utrzymywać dotychczasowy sposób użytkowania, tj. na ośrodek szkoleniowy w zakresie rehabilitacji [...]. W okresie od momentu wydania decyzji o wywłaszczeniu, tj. od dnia [...] listopada 1971 r. na przedmiotowej nieruchomości realizowany był cel wywłaszczenia, początkowo przez Instytut [...] (do 1976 r.), następnie przez Centrum Medycznego [...] (do 1982 r.), a w chwili obecnej przez Przedsiębiorstwo Państwowe Uzdrowisko [...] działające aktualnie pod firmą Uzdrowisko [...] sp. z o. o. Przez wszystkie te okresy na przedmiotowej nieruchomości były realizowane cele ochrony zdrowia. Początkowo był tam usytuowany ośrodek szkoleniowy w zakresie rehabilitacji [...] a od 1982 r., tj. począwszy od objęcia przedmiotowej nieruchomości w zarząd przez Uzdrowisko [...] realizuje się leczenie sanatoryjne, w tym rehabilitację. Tym samym realizowane zadania są zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wywłaszczona nieruchomość znajduje się w dzielnicy przeznaczonej na potrzeby lecznictwa. Każda zmiana podmiotów zarządzających z ramienia Skarbu Państwa przedmiotową nieruchomością odbywała się w drodze stosownych decyzji Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej na cele przez niego każdorazowo wskazane, mieszczące się w pojęciu potrzeb ochrony zdrowia. Zadania te był realizowane przez podmioty których statutową działalnością jest ochrona zdrowia. W chwili obecnej Uzdrowisko [...] spółka z o.o. jednoosobowa spółka Skarbu Państwa realizuje zadania Państwa w zakresie opieki medycznej. Zatrudnia wielu cenionych specjalistów w zakresie medycyny i rehabilitacji. Jednakże dla dalszego realizowania tych zadań potrzebna jest także odpowiednia baza lokalizacyjna. Pozbawienie Uzdrowiska przedmiotowej nieruchomości znacząco zmniejszy możliwości realizacji celu ochrony zdrowia pacjentów. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest uzasadniona. Wobec treści art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w pierwszej kolejności należało dokonać oceny uprawnienia Uzdrowiska [...] spółka z o.o. w K. do wniesienia do sądu administracyjnego skargi na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2005 r. Stosownie do treści wskazanego wyżej przepisu uprawnionym do wniesienia skargi (skarżącym) jest każdy, kto ma w tym interes prawny, za wyjątkiem prokuratora, Rzecznika Praw Obywatelskich oraz organizacji społecznej, którym przysługuje prawo wniesienia skargi w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób. Interes prawny danego podmiotu w postępowaniu administracyjnym jak i postępowaniu przed sądem administracyjnym wywodzi się z przepisu prawa materialnego, który przewiduje dla danej osoby konkretne prawa, uprawnienia bądź obowiązki, których z kolei może dotyczyć sprawa tocząca się przed organem administracji publicznej bądź sądem administracyjnym. W niniejszej sprawie podstawę materialnoprawną sprawy tworzą przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), regulujące instytucję zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Zatem podmiotami posiadającymi interes prawny w postępowaniu, którego przedmiotem jest sprawa tego rodzaju jest poprzedni właściciel tej nieruchomości lub jego następcy prawni, aktualny właściciel nieruchomości oraz osoby, które wykażą, że przysługuje im tytuł prawnorzeczowy do tejże nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 13 marca 2001 r., sygn. akt I SA2313/99, LEX nr 78955). Należy również zauważyć, iż wniesienie skargi przez podmiot, który został uznany w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji za stronę w rozumieniu art. 28 KPA, mimo iż w postępowaniu administracyjnym jaki i postępowaniu przed sądem administracyjnym nie posiada interesu prawnego, nie pozbawia tej osoby prawa do wniesienia skargi. Skarga pochodząca od takiej osoby jest dopuszczalna, nie podlega więc odrzuceniu, lecz powinna być oddalona (por. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 1994 r., sygn. akt SA/Wr 1124/93, Wspólnota 1994/17/18; wyrok NSA z dnia 27 września 2000 r., sygn. akt II SA 2109/00, OSP 2001/6/86). Taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie. Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że Uzdrowisko [...] spółka z o.o. w K. nie posiadało interesu prawnego w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji oraz w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty [...] z dnia [...] marca 2005 r., nr [...], orzekającą o zwrocie nieruchomości położonej w K. przy ulicy [...], stanowiącej działkę nr [...] w obrębie [...] o pow. [...] m2 (dawniej działki nr [...], [...] i [...]). Wskazanego interesu prawnego skarżący nie posiada również w postępowaniu sądowym. Uzdrowisko [...] spółka z o.o. w K. nie może bowiem wskazać przepisu prawa materialnego, który świadczyłby o tym, że może żądać zbadania przez sąd administracyjny pierwszej instancji zasadności jej skargi. Skarżąca Spółka nie posiada również tytułu prawnorzeczowego do nieruchomości położonej w K. przy ulicy [...]. Z akt sprawy wynika bowiem, iż wyrokiem z dnia 20 września 2002 r. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę Uzdrowiska [...] spółka z o.o. w K. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] sierpnia 2000 r., nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 1996 r., nr [...] o uwłaszczeniu tej Spółki prawem użytkowania wieczystego na wskazanej wyżej nieruchomości. Jak wynika z odpisu z księgi wieczystej Kw nr [...] urządzonej dla tejże nieruchomości, w dniu [...] września 2004 r. Uzdrowisko [...] spółka z o.o. w K. zostało wykreślone z księgi wieczystej, jako użytkownik wieczysty nieruchomości położonej w K. przy ulicy [...]. W związku z powyższym strona skarżąca nie może wywodzić swej legitymacji skargowej z art. 229 w związku z art. 229a ustawy o gospodarce nieruchomościami, ponieważ z dniem doręczenia Spółce ostatecznej decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, stwierdzającej nieważność decyzji uwłaszczeniowej wygasło prawo użytkowania wieczystego ustanowione na tejże nieruchomości, w trybie art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.). Nie można się zgodzić ze stanowiskiem uczestników postępowania sądowego: W. O., W. O., M. O., J. U. i M. U., wyrażonym w piśmie z dnia 11 kwietnia 2006 r., iż w niniejszej sprawie zaistniała podstawa do odrzucenia skargi, z uwagi na jej wniesienie do Sądu po terminie. Analiza akt sprawy wskazuje bowiem, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2005 r. została skutecznie doręczona Uzdrowisku [...] spółka z o.o. w K. w dniu [...] września 2005 r. Wcześniejsze awizowanie przesyłki listowej zawierającej odpis zaskarżonej decyzji nie spełniało waloru doręczenia zastępczego, w rozumieniu art. 44 w związku z art. 45 KPA, ponieważ na dowodzie doręczenia brak informacji doręczyciela o pozostawieniu w siedzibie skarżącej Spółki, zawiadomienia o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie, o którym mowa w § 2 art. 44 KPA. (por. wyrok SN z dnia 22 lutego 2001 r., sygn. akt III RN 70/00, OSNP 2001/19/574). Odnosząc się natomiast do podnoszonych przez Uzdrowisko [...] spółka z o.o. w K. zarzutów odnoszących się do meritum sprawy należy zauważyć, że Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej decyzją o lokalizacji szczegółowej z dnia [...] marca 1971 r., nr [...] przeznaczyło przedmiotową nieruchomość pod rozbudowę ośrodka rehabilitacyjnego. Oznacza to, że cel wywłaszczenia wyżej wymienionej nieruchomości został precyzyjnie określony. Nie są więc zasadne argumenty strony, iż na nieruchomości położonej w K. przy ul. [...] w ciągu ostatnich 34 lat realizowany był cel wywłaszczenia, w postaci działalności w zakresie szeroko rozumianej ochrony zdrowia (rehabilitacji onkologicznej i leczenia sanatoryjnego). Cel wywłaszczenia nieruchomości został określony w decyzji lokalizacyjnej jako rozbudowa ośrodka rehabilitacyjnego. Trzeba zauważyć, że pojęcie rozbudowy nie zostało zdefiniowane w przepisach prawa. Pewnym wyjątkiem jest tu definicja rozbudowy zawarta w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 10 września 1998 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle kolejowe i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 151, poz. 987). Z § 3 pkt 13 tego rozporządzenia wynika, że rozbudową budowli kolejowej jest dobudowanie urządzeń lub budowli do istniejącej budowli kolejowej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podjęto próbę zdefiniowania tego pojęcia. W ocenie Sądu rozbudowa polega na powiększeniu budynku, budowli poprzez np. dobudowanie piętra do budynku bądź dobudowanie lokali mieszkalnych. Rozbudowa oznacza więc takie działanie, które powoduje ulepszenie budynku lub zmianę charakteru budynku, zwiększającą jego wartość początkową. Trzeba także zauważyć, iż judykatura wyraźnie rozróżnia pojęcie rozbudowy budynku od pojęcia remontu, modernizacji lub adaptacji budynku (por. wyrok NSA z dnia 10 grudnia 1999 r., sygn. akt I SA/Gd 1604/97, LEX nr 40369; wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2001 r., sygn. akt I SA/Gd 2487/98, LEX nr 53570; wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2001 r., sygn. akt IV SA 594/99, LEX nr 54166; wyrok NSA z dnia 27 września 2001 r., sygn. akt I SA/Gd 499/99, LEX nr 53851; wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2002 r., sygn. akt I SA/Łd 312/01, ONSA 2004/1/21). W związku z powyższym trzeba by uznać, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. W znajdującym się w aktach sprawy elaboracie szacunkowym [...] Przedsiębiorstwa Geodezyjnego, sporządzonym w grudniu 1993 r. wyraźnie wskazano (str. 8, 9 i 11), że od 1970 r. budynek willowy nie został w zasadniczy sposób adaptowany do działalności sanatoryjnej i rehabilitacyjnej bowiem w budynku nie dokonano zmian funkcjonalnych (przebudowy, zmiany układu ścianek działowych). Budynek ten był jedynie remontowany, ponieważ został przyłączony do miejskiej sieci wodociągowej. Dokonano również wymiany pieca c.o. W budynku dozorców także nie wprowadzono zasadniczych zmian funkcyjnych. Analiza wszystkich obiektów na nieruchomości wykazała, że stan tych elementów uległ zmianom wynikającym z upływu czasu oraz zaniechaniu bieżących napraw i remontów. Zatem działalności strony skarżącej w zakresie ochrony zdrowia nie można w żaden sposób zakwalifikować jako - wypełniającej cel wywłaszczenia - rozbudowy ośrodka rehabilitacyjnego. Skarżący nie mając legitymacji strony w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie może więc skutecznie wnieść do sądu administracyjnego skargi na decyzję wydaną w postępowaniu administracyjnym. Jego interes w sprawie ma charakter faktyczny (Uzdrowisko [...] spółka z o.o. w K. jest posiadaczem nieruchomości), a nie prawny. Brak po stronie Spółki legitymacji materialnoprawnej do wniesienia skargi wykluczył możliwość dokonania przez Sąd oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Zaprezentowane w niniejszej sprawie stanowisko Sądu potwierdza również orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sprawach dotyczących nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 23 maja 1994 r., sygn. akt I SA 979/93, ONSA 1995/1/50; wyrok NSA z dnia 26 sierpnia 1998 r., sygn. akt I SA 873/98, LEX nr 45036; wyrok NSA z dnia 29 czerwca 1999 r., sygn. akt I SA 1608/98, LEX nr 48515; wyrok NSA z dnia 26 września 2000 r., sygn. akt I SA 1342/99, LEX nr 78921; wyrok NSA z dnia 10 maja 2001 r., sygn. akt I SA 2595/99, LEX nr 54752 oraz wyrok NSA z dnia 4 października 2001 r., sygn. akt I SA 880/00, LEX nr 77620). Z tego względu skargę pochodzącą od nieuprawnionego podmiotu, na podstawie art. 151 w związku z art. 50 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało oddalić jako bezzasadną.