I OSK 1032/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Wiśniewska (spr.) Sędziowie sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch sędzia del. WSA Jacek Fronczyk Protokolant Urszula Radziuk po rozpoznaniu w dniu 24 lipca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.B. i T. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 3 kwietnia 2008 r. sygn. akt III SA/Po 732/07 w sprawie ze skargi J. B. i T. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności 1/ uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. nr [...] i decyzję Starosty Grodziskiego z dnia [...] lipca 2007r. nr [...]; 2/ zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz małżonków J. B. i T. B. kwotę 404 (czterysta cztery) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2008 r., sygn. akt III SA/Po 732/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę J. i T. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] sierpnia 2007 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności. W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną: Starosta Grodziski decyzją z dnia [...] lipca 2007 r., wydaną na podstawie art. 1 ust. 1 i art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, odmówił J. i T. B. przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w obrębie W., gmina W., stanowiącej własność Skarbu Państwa, oznaczonej ewidencyjnie jako działki o nr [...] o powierzchni 1, 2100 ha i 819/1 o powierzchni 1,8163 ha, zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że wnioskodawcy nie posiadają nieruchomości rolnej. Zgodnie z informacją z wypisu z rejestru gruntów, nieruchomość oznaczona ewidencyjnie jako działka nr [...] jest nieużytkiem, natomiast działka nr [...] jest w części gruntem ornym o powierzchni - 0,5463 ha, a w części nieużytkiem o powierzchni - 1,2700 ha. Gmina W., na obszarze której znajdują się wyżej opisane działki, nie ma planu zagospodarowania przestrzennego, nie wydała także decyzji o warunkach zabudowy dla tych działek. Samorządowe Kolegium Odwoławcze opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r., po rozpoznaniu odwołania J. i T. B., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Starosty Grodziskiego z dnia [...] lipca 2007 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że kodeksową definicję nieruchomości rolnej zawiera ustawa o ochronie gruntów, wskazując w art. 2, jakie grunty uznaje za grunty rolne. Są to m.in. grunty określone jako użytki rolne. Do nich zalicza się grunty orne, sady, łąki i pastwiska trwałe. O przeznaczeniu gruntu decyduje plan miejscowy, a razie jego braku wykaz z ewidencji gruntów. W odniesieniu do przedmiotowego obszaru nie istnieje plan miejscowy, jak zaś wynika z ewidencji gruntów, będące w użytkowaniu wieczystym nieruchomości są w niej określone następująco: działka nr [...] jako nieużytki, działka nr [...] na przeważającym obszarze również jako nieużytki, a w części jako grunt orny. Organ wskazał, że o zakwalifikowaniu nieruchomości do rolnej decyduje możliwość jej wykorzystania. Nieużytki, które stanowią większość powierzchni przedmiotowej nieruchomości z samej swej definicji nie nadają się do wykorzystania na działalność rolną. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego J. B. i H. B. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu , domagając się jej uchylenia i przychylenia się do wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. W uzasadnieniu skargi podnieśli, że sporny nieużytek jest pokryty wodą, niejednokrotnie zarybiany przez nich, a więc stanowi w rzeczywistości nieużytek możliwy do wykorzystania w produkcji rolnej (rybnej). Nie jest więc nieużytkiem trwałym. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.; zwanej dalej P.p.s.a.). Sąd podkreślił, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz.U. Nr 175, poz. 1459) "osoby fizyczne będące w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę oraz nieruchomości rolnych mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności. Przez nieruchomość rolną rozumie się nieruchomość rolną w rozumieniu Kodeksu cywilnego, z wyłączeniem nieruchomości przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy na cele inne niż rolne". W myśl zaś art. 461 K.c., zawierającego ustawową definicję nieruchomości rolnej - nieruchomościami rolnymi (gruntami rolnymi) są nieruchomości, które są lub mogą być wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, nie wyłączając produkcji ogrodniczej, sadowniczej i rybnej. Okolicznością istotną dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy było ustalenie, czy nieruchomość wskazana przez wnioskodawców we wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności spełnia przesłanki przewidziane w art. 1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, tzn. czy stanowi nieruchomość rolną w rozumieniu Kodeksu cywilnego. W przedmiotowej sprawie poza sporem pozostaje to, że wskazana wyżej nieruchomość stanowi nieużytki (działka nr [...] i działka nr [...] o powierzchni 1.2700 ha) oraz grunt orny (działka nr [...] w części o powierzchni 0.5463 ha ). Organy administracji obu instancji w oparciu o tę niekwestionowaną okoliczność przyjęły, że nieużytki, które stanowią większość powierzchni przedmiotowej nieruchomości nie nadają się do wykorzystania na działalność rolną. Ustalenie to zaś, w ocenie organów, przesądza o braku możliwości zakwalifikowania tej nieruchomości jako nieruchomości rolnej. Organy wskazały przy tym na stosowną uchwałę Sądu Najwyższego, w której stwierdza się wprost, że nieruchomość rolna nie obejmuje nieużytków. Aprobując stanowisko organów administracji, Sąd wskazał, że według przepisów rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 454), gruntami rolnymi są grunty użytkowane rolniczo, zwane użytkami rolnymi, przez które rozumie się: grunty orne, sady, łąki trwałe, pastwiska trwałe, grunty rolne zabudowane, grunty pod stawami, rowy. Ocena, czy grunt jest gruntem rolnym, nie może być dokonana w oderwaniu od art. 461 K.c., według którego, nieruchomość rolna jest zawsze gruntem rolnym. Nie stanowią zatem nieruchomości rolnej grunty, które ze swego przeznaczenia nie mają takiego charakteru. Jednocześnie Sąd pierwszej instancji podniósł, że zgodnie ze wskazanym wyżej rozporządzeniem z 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, do nieużytków zalicza się: 1) niezakwalifikowane do użytków ekologicznych: a) bagna (błota, topieliska, trzęsawiska, moczary, rojsty), b) piaski (piaski ruchome, plaże nieurządzone, piaski nadbrzeżne, wydmy), c) naturalne utwory fizjograficzne, takie jak: urwiska, strome stoki, uskoki, skały, rumowiska, 2) nieprzeznaczone do rekultywacji wyrobiska po wydobywaniu kopalin. Organy administracji trafnie zatem uznały, że nieużytki, które stanowią większość powierzchni przedmiotowej nieruchomości ex definitione nie nadają się do wykorzystania na działalność rolną. O rolniczym charakterze gruntu przesądza, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, jego rolnicze przeznaczenie, a nie sposób jego aktualnego wykorzystywania. Skarżący nie kwestionują, że sporna nieruchomość w zdecydowanej części stanowi nieużytki, zatem nie może być w ogóle mowy o jej rolniczym przeznaczeniu. Nie ma także potrzeby badania, w jaki sposób jest ona aktualnie wykorzystywana (zarybianie nieużytków pokrytych wodą), gdyż okoliczność ta nie może rzutować na ocenę charakteru przedmiotowej nieruchomości jako nieużytku. Jak natomiast wskazał Sąd Najwyższy w powołanej przez organy administracji uchwale z dnia 14 grudnia 1984 r., III CZP 78/84, (OSNCP 1985, nr 10, poz. 149), nieużytki rolne, bez względu na sposób ich użytkowania, w porównaniu z gruntami rolnymi, nie mogą być zaliczane do nieruchomości rolnej. Jednocześnie Sąd pierwszej instancji wskazał, że grunty pod wodami stanowią odrębną grupę użytków gruntowych wykazanych w ewidencji, podobnie jak nieużytki. A zatem nawet gdyby skarżący kwestionowali dane zawarte w rejestrze, to organy orzekające w rozpoznawanej sprawie nie mogłyby dokonać samodzielnych ustaleń co do przeznaczenia gruntu. Temu służy bowiem inny tryb postępowania. Według Sądu, skorzystanie przez organy administracji z danych zawartych w ewidencji gruntów, będącej urzędowym źródłem informacji faktycznych wykorzystywanych w postępowaniach administracyjnych i odzwierciedlającej określony bezspornie stan faktyczny i prawny nieruchomości, było wystarczające dla dokonania ustaleń i rozstrzygnięcia sprawy. Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że wskazana we wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomość, będąca nieużytkiem nie spełnia przesłanki, o której mowa w art. 1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, innymi słowy, nie stanowi nieruchomości rolnej w rozumieniu Kodeksu cywilnego. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli J. i T. B., zaskarżając wyrok w całości, oraz wskazując jako podstawy kasacyjne: naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości w zw. z art. 461 K.c., polegającą na przyjęciu, że nie można uznać za nieruchomość rolną nieruchomości, w skład której wchodzą grunty zakwalifikowane w ewidencji gruntów jako nieużytki, pomimo że na skutek zastosowania odpowiednich zabiegów agrotechnicznych na nieruchomości prowadzona jest działalność wytwórcza w rolnictwie w zakresie produkcji zwierzęcej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazali, że skoro gmina, na obszarze której położona jest nieruchomość, nie uchwaliła miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także nie wydała decyzji o warunkach zabudowy dla nieruchomości, to jedyne kryterium uznania nieruchomości za nieruchomość rolną znajduje się w definicji zawartej w artykule 461 K.c. Stosownie do tego artykułu, nieruchomościami rolnymi (gruntami rolnymi) są nieruchomości, które są lub mogą być wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, nie wyłączając produkcji ogrodniczej, sadowniczej i rybnej. Skarżący zarzucili, że Sąd dokonał błędnej wykładni art. 461 K.c., gdyż jej podstawę stanowiła uchwała Sądu Najwyższego z dnia 14 grudnia 1984 r., III CZP 78/85, która, ich zdaniem, utraciła aktualność, albowiem oparta była na przepisie § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 18 listopada 1964 r. w sprawie przenoszenia własności nieruchomości rolnych, znoszenia współwłasności takich nieruchomości oraz dziedziczenia gospodarstw rolnych. Przepis ten z dniem 1 października 1990 r. utracił jednak moc, a ustawodawca uregulował definicję nieruchomości rolnej w akcie rangi ustawowej, mianowicie w art. 461 K.c. Artykuł ten został dodany do kodeksu cywilnego przez ustawę z dnia 28 lipca 1990 r. o zmianie ustawy Kodeks cywilny (Dz.U. Nr 55, poz. 321). Skarżący podkreślili, że zawarta w Kodeksie cywilnym definicja nieruchomości rolnej określa tę nieruchomość w sposób odmienny od regulacji zawartej w uchylonym rozporządzeniu. Z porównania obydwu przepisów wynika, że definicja kodeksowa jest definicją szerszą, dlatego też powoływanie się na wskazaną uchwałę Sądu Najwyższego było błędne. Skarżący powołali się także na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 2 czerwca 2000 r., II CKN 1957/98 (niepublik.), w którym Sąd Najwyższy przyjął, że decydującą cechą przemawiającą za uznaniem nieruchomości za nieruchomość rolną jest przydatność nieruchomości do prowadzenia rolniczej działalności wytwórczej oraz korespondujący z nim wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 listopada 2006 r., I OSK 132/06 (LEX nr 291425), wskazujący, że kryterium wyodrębniającym nieruchomość rolną jest możliwy sposób jej wykorzystania. Nie jest natomiast konieczne rzeczywiste prowadzenie działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej lub ogrodniczej, sadowniczej czy rybnej. Skarżący podnieśli również, że podjęli wysiłki agrotechniczne zmierzające do zmiany sposobu użytkowania przedmiotowych gruntów. Część gruntów została zalana, przez co możliwa jest hodowla rybna na tych gruntach, co też skarżący czynią. Według skarżących, dla uznania nieruchomości za rolną nie ma znaczenia okoliczność, że część gruntów została zakwalifikowana w ewidencji gruntów jako nieużytki rolne. Powołując się na doktrynę, skarżący wyrazili pogląd, że dla ustalenia możliwości wykorzystania nieruchomości na cele rolnicze przydatne mogą być zapisy w ewidencji gruntów oraz w planach zagospodarowania przestrzennego. Chybione jest zatem stanowisko, że jeśli w ewidencji gruntów nieruchomość nie należy do kategorii gruntów rolnych, to wówczas nie można uznać jej za nieruchomość rolną w rozumieniu art. 461 K.c. W konkluzji skargi kasacyjnej skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] sierpnia 2007 r. wraz z poprzedzającą ją decyzją Starosty Grodziskiego z dnia [...] lipca 2007 r., a nadto o zasądzenie od organu na ich rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim należy podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, ogólnie określonymi w art. 174 P.p.s.a. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia rozpoznawanej sprawy, jak trafnie zauważył Sąd pierwszej instancji, miało ustalenie, czy wskazana we wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomość spełnia przesłanki określone w art. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, a więc czy stanowi nieruchomość rolną w rozumieniu Kodeksu cywilnego. Mimo poprawnie zaprezentowanej tezy, Sąd w odniesieniu do stanu faktycznego ustalonego w sprawie nie dokonał jednak prawidłowej oceny tej zasadniczej kwestii prawnej. Podzielić bowiem należy zarzut skarżących, że Sąd ten dopuścił się naruszenia prawa materialnego w postaci błędnej wykładni art. 1 ustawy z 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości w związku z art. 461 K.c. Rozważając to zagadnienie, należy przede wszystkim zwrócić uwagę na treść art. 461 K.c., który statuuje ustawową definicję nieruchomości rolnej. Zgodnie z tym artykułem, nieruchomościami rolnymi (gruntami rolnymi) są nieruchomości, które są lub mogą być wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, nie wyłączając produkcji ogrodniczej, sadowniczej i rybnej. Pojęcia "nieruchomość rolna" i "grunt rolny" są w nim traktowane jako synonimy. Wyróżnikiem nieruchomości rolnych z ogółu nieruchomości gruntowych jest natomiast kryterium przeznaczenia. Oznacza to możliwość wykorzystywania pewnych rodzajów gruntów do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, w tym produkcji ogrodniczej, sadowniczej i rybnej. W konsekwencji, w rozumieniu analizowanego przepisu, gruntami rolnymi są nie tylko te grunty, które są wykorzystywane do produkcji rolnej, lecz także grunty, które mogą być do takiej produkcji wykorzystane. Dla kwalifikacji gruntu jako rolnego, stosownie do art. 461 K.c., nie ma znaczenia prawnego wpis w ewidencji gruntów. W razie sporu może on mieć jedynie znaczenie w postępowaniu dowodowym. Bezpodstawnie więc Sąd pierwszej instancji przyjął, że nieużytki mogą być zaliczone do gruntów rolnych dopiero po dokonaniu stosownych zmian w ewidencji gruntów. Odnosząc się natomiast do kwestii powołania się przez Sąd pierwszej instancji na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 14 grudnia 1984 r., III CZP 78/85, to - wbrew zarzutom skarżących – stwierdzić należy, że mimo zmiany stanu prawnego zachowała ona w pewnym zakresie aktualność, mianowicie w tej części, w której Sąd Najwyższy wskazał definicję nieruchomości rolnej według kryterium przeznaczenia. Jednocześnie jednak trzeba dostrzec, że definicja takiej nieruchomości zawarta w powołanej uchwale Sądu Najwyższego oparta była, co zresztą oczywiste, na przepisach obowiązujących w chwili jej podjęcia. Z dniem 1 października 1990 r. dotychczasowa definicja nieruchomości rolnej została zastąpiona definicją zamieszczoną w art. 461 K.c. W następstwie zmiany stanu prawnego, rozszerzono zastosowane kryterium na całą działalność wytwórczą w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej. Nieruchomości rolne są zawsze gruntami, o ich przypisaniu do gruntów rolnych decyduje, w zależności od stanu faktycznego, aktualne lub możliwe wykorzystanie na szeroko rozumianą produkcję w rolnictwie (zob. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 28 stycznia 1999 r., III CKN 140/98, Lex nr 50652, wyrok Sądu Najwyższego z dnia 2 czerwca 2000 r., II CKN 1067/98, OSP 2001, nr 2, poz. 27). Z tego względu, zakładając, że twierdzenie skarżących odpowiada prawdzie, należałoby przyjąć, że wykorzystywanie przez nich, po stosownych zabiegach agrotechnicznych, nieużytków pod produkcję rybną, pociąga za sobą konieczność potraktowania tych nieużytków jako gruntów rolnych w rozumieniu 461 K.c. Wychodząc z powyższych założeń, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że podstawy skargi kasacyjnej okazały się usprawiedliwione i na podstawie art. 188 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego wydano na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a.