II SA/Gd 53/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant Sekretarz Sądowy Małgorzata Kuba po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 marca 2008 r. sprawy ze skargi J. O. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 3 stycznia 2006 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 czerwca 2005 r. oraz postanowienie Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 października 2004 r. 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz J. O. kwotę 505 (pięćset pięć) zł. 3. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana II SA/Gd 53/08 Uzasadnienie Postanowieniem z dnia 27 października 2004 r., wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. 2003 Nr 207, poz. 2016 ze zm; dalej jako "Prawo budowlane") Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wstrzymał prowadzone przez J. O. roboty budowlane, związane z budową garażu murowanego, zlokalizowanego na działkach o numerach [...] w M., gmina R.. J. O. został jednocześnie zobowiązany do przedłożenia w terminie do dnia 31 stycznia 2005 r. określonych dokumentów m.in. zaświadczenia organu właściwego w sprawach ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu o zgodności obiektu z przepisami o planowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W treści postanowienia, mimo powołania się na podstawę prawną zawartą w art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego organ pominął nałożenie na inwestora obowiązku dostarczenia ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. W piśmie z dnia 16 stycznia 2005 r. J. O. wskazał, iż w wydanym postanowieniu błędnie przyjęto za datę zakończenia budowy rok 1996, w którym dokonał on tylko zmiany pokrycia dachowego, wybudowanego wcześniej przez swojego ojca budynku. Przystosowany do pełnienia funkcji garażu budynek został bowiem wybudowany już 1988 r. dla celów rolniczych na fundamentach poniemieckiego budynku gospodarczego. J. O. wskazał ponadto, iż dopiero w wyniku przeprowadzonych w 2003 r. prac geodezyjnych uzyskał on wiedzę, iż budynek znajduje się w części na działce nr [...], należącej do A. M., wobec czego wystąpił do sądu cywilnego z powództwem o zasiedzenie. Z uwagi na toczące się w tej sprawie przed Sądem Rejonowym postępowanie oraz brak planu zagospodarowania przestrzennego dla gminy R., J. O. uznał orzekanie w sprawie za przedwczesne. Decyzją z dnia 2 czerwca 2005 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał J. O. na podstawie art. 48 ust. 1 i ust. 4 Prawa budowlanego rozbiórkę garażu. Podjęte przez organ pierwszej instancji rozstrzygnięcie było konsekwencją nieprzedłożenia przez inwestora żądanych w postanowieniu z dnia 27 października 2004 r. dokumentów. W odwołaniu J. O. wniósł o zawieszenie postępowania w sprawie do dnia prawomocnego zakończenia procesu sądowego o zasiedzenie spornej części działki w M., wskazując na brak faktycznej możliwości podjęcia do tego czasu procedury legalizacyjnej. Decyzją w dnia 3 stycznia 2006 r., wydaną w trybie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy dokonał oceny zebranego materiału dowodowego w postaci zeznań świadków i podzielił ustalenia organu pierwszej instancji, iż J. O. zakończył budowę garażu murowanego bez pozwolenia na budowę w 1996 r., co uzasadniało zastosowanie wobec tego obiektu trybu przewidzianego w art. 48 Prawa budowlanego. Organ wskazał, iż brak spełnienia przez inwestora nałożonych na niego obowiązków, o których mowa w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, skutkuje koniecznością orzeczenia o rozbiórce wybudowanego samowolnie obiektu. J. O. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł o uchylenie powyższej oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zarzucając naruszenie art. 48 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego przez bezpodstawne przyjęcie, że budowa przedmiotowego obiektu wymagała pozwolenia na budowę. Skarżący stwierdził, iż organy wadliwie ustaliły, że przedmiotowy obiekt został wybudowany w 1996 r., a nie 1992 r. i podniósł zarzut naruszenia art. 103 ust 2 Prawa budowlanego. Skarżący zarzucił ponadto naruszenie przepisów postępowania art. 6-10, art. 75, art. 77 § 1, art. 81 oraz art. 107 k.p.a., co przejawiało się niewyjaśnieniem istotnych okoliczności sprawy przez ograniczenie do minimum postępowania dowodowego, przemilczeniem okoliczności, faktów i dowodów przedkładanych przez stronę skarżąca jak też ograniczenie czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym na etapie poprzedzającym wydanie decyzji. Skarżący wskazał, iż nie był powiadamiany o terminach przesłuchania świadków, i oświadczył, iż w protokole z zeznań świadków wpisano informacje, których świadkowie nie podali. Skarżący zarzucił, że tylko jeden raz, na 16 miesięcy przed wydaniem decyzji organu pierwszej instancji został powiadomiony o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym w sprawie. Ponadto skarżący zarzucił, iż organy obu instancji naruszyły art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przez nieuwzględnienie składanych wniosków o zawieszenie postępowania. Skarżący wskazał, iż na mocy prawomocnym postanowieniem Sądu Rejonowego stwierdzono, iż od dnia 1 października 2000 r. część działki nr [...], na której posadowiony jest budynek, stała się jego własnością w wyniku zasiedzenia. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowił art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj.: Dz.U. z 2000 r., nr 106, poz. 1126 ze zm.), stanowiący, iż 1. Właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. 2. Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1: 1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo b) ustaleniami ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem - właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. 3. W postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2. 4. W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wstrzymując postanowieniem z dnia 27 października 2004 r. prowadzone przez J. O. roboty budowlane, zobowiązał inwestora do przedłożenia w terminie do dnia 31 stycznia 2005 r. zaświadczenia organu właściwego w sprawach ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu o zgodności obiektu z przepisami o planowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ administracji nie dokonał żadnych ustaleń w przedmiocie obowiązywania na tym terenie planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżący w toku postępowania kwestionował zasadność tego zobowiązania, organ administracji nie ustosunkował się jednak do tego zarzutu. W sytuacji braku planu zagospodarowania przestrzennego, nałożenie takiego obowiązku przez organ było nieprawidłowe, a wykonanie przez stronę takiego zobowiązania niemożliwe. Zgodnie z obowiązującym wówczas brzmieniem art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, organ winien był w takiej sytuacji zobowiązać stronę do przedstawienia ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Z okoliczności sprawy nie wynika, by inwestor w dniu wszczęcia postępowania decyzję posiadał ostateczną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Fakt ten nie wyłącza jednak obecnie możliwości legalizacji samowoli budowlanej. Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 20 grudnia 2007 r. w sprawie P 37/06 orzekł, że art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b i art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156 ze zm.), w częściach obejmujących wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania", są niezgodne z wynikającą z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą sprawiedliwości społecznej oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji, stanowiącym prawo do równego traktowania obywateli przez władze publiczne. Zgodnie z art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji wyrok ten ma moc powszechnie obowiązującą od dnia jego ogłoszenia t.j. 29 grudnia 2007 r. (Dz.U. Nr Nr 247, poz. 1844). Przepis art. 48 Prawa budowlanego w części dotyczącej wskazanego w nim sformułowania "w dniu wszczęcia postępowania", z dniem 29 grudnia 2007 r. utracił moc. W odniesieniu do samowoli budowlanych dokonanych na terenach, dla których nie ma obecnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, będąca warunkiem legalizacji, zgodność samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego z tzw. porządkiem planistycznym, może być stwierdzona decyzją o warunkach zabudowy uzyskaną przez inwestora także po wszczęciu postępowania rozbiórkowego. W sprawach, w których strona była przez organ zobowiązana do przedłożenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, zachodzi przesłanka wznowienia postępowania przewidziana w art. 145a k.p.a., zgodnie z którym wznowienia postępowania można żądać również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z Konstytucją aktu normatywnego, na podstawie którego wydana została decyzja. Zatem w sytuacji, gdyby organ dokonał ustaleń odnośnie braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego i nałożył na stronę prawidłowo zobowiązanie do przedłożenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w sprawie wystąpiłaby przesłanka wznowienia postępowania administracyjnego przewidziana w art. 145a k.p.a., który stanowi, iż wznowienia postępowania można żądać w przypadku jeżeli Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z Konstytucją aktu normatywnego, na podstawie którego została wydana decyzja. Decyzja podlegałaby wówczas uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z uwagi na naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania. Podstawa wznowienia określona w art. 145a k.p.a. stanowi bowiem przesłankę uchylenia decyzji administracyjnej przez sąd administracyjny także wtedy, gdy wyrok Trybunału zapadł po podjęciu zaskarżonej decyzji ( vide: J. Zimmermann w glosie do wyroku NSA z dnia 6 stycznia 1999 r. III SA 4728/97, opublikowanej w OSP zeszyt nr 1 z 2000 r., poz. 16 ). Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni stan prawny ukształtowany wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, zgodnie z którym, legalizacja samowoli budowlanej na terenie, na którym nie ma obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego może nastąpić także na podstawie ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, którą inwestor uzyskał już po wszczęciu postępowania rozbiórkowego. Organ administracji ustali czy dla terenu działki skarżących obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, co jest konieczne dla prawidłowego określenia obowiązku inwestora wynikającego z art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego. W zależności od dokonanego ustalenia organ zobowiąże skarżącego albo do przedłożenia zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo do przedłożenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a także do złożenia pozostałej dokumentacji wskazanej w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego. W przypadku, gdy inwestor wystąpi do właściwego organu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, potrzebnej mu w celu wykazania przed organem nadzoru budowlanego zgodności obiektu z porządkiem planistycznym i postępowanie to będzie w toku, organ orzekający o nakazie rozbiórki winien na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawiesić postępowanie, uznając iż rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji w trybie art. 48 Prawa budowlanego zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ. Za niezasadny Sad uznał zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przez nieuwzględnienie składanych przez skarżącego wniosków o zawieszenie postępowania z uwagi na toczące się postępowanie cywilne w sprawie zasiedzenia nieruchomości. Z akt sprawy nie wynika, by skarżący wystąpił do organu z wnioskiem o zawieszenia postępowania. Nadto wskazać należy, iż w sytuacji gdy na przeszkodzie legalizacji obiektu stał fakt niewykazania przez stronę zgodności zabudowy z porządkiem planistycznym, w sprawie brak było podstaw do zawieszenia postępowania z urzędu z uwagi na inne toczące się postępowanie, zmierzające do wykazania tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W poprzednim stanie prawnym, w sytuacji nieposiadania przez inwestora zaświadczenia o zgodności obiektu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego bądź ostatecznej w dniu wszczęcia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, legalizacja obiektu była niemożliwa, niezależnie od posiadanego tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Sąd uznał za niezasadne zarzuty skarżącego naruszenia przepisów postępowania dotyczących wyjaśnienia okoliczności sprawy, przeprowadzenia postępowania dowodowego i oceny materiału dowodowego. Organ administracji przeprowadził postępowanie dowodowe w celu ustalenia daty wybudowania obiektu, nie pominął żadnych zaoferowanych przez strony na tę okoliczność dowodów, sam wykazując w tym zakresie inicjatywę dowodową. Z akt sprawy wynika, że skarżący, wbrew twierdzeniom skargi był powiadamiany o terminach przesłuchania świadków, był obecny przy składaniu zeznań i podpisał sporządzone protokoły, nie wnosząc żadnych uwag co do ich treści. Zarzut wadliwego ustalenia przez organy nadzoru budowlanego, że przedmiotowy obiekt został oddany do użytkowania w 1996 r., a nie 1992 r. nie jest uzasadniony. Ustaleń tych dokonano w oparciu o zeznania przesłuchanych w sprawie świadków M. W., J. H., K. W., uznając iż zeznania pozostałych świadków K. K. i J. W. nie pozostają z nimi w sprzeczności. Organ odwoławczy zgodnie z dyspozycją art. 77 § 1 k.p.a. w sposób wyczerpujący rozpatrzył zebrany materiał dowodowy i stosownie do treści art. 80 k.p.a. dokonał jego oceny, a ocena ta nie narusza zasady swobodnej oceny dowodów przez organ administracji. Twierdzenia skarżącego, iż w postępowaniu przed organem I instancji doszło do naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. i 81 k.p.a. są uzasadnione. Organ administracji nie wypełnił bowiem wynikającego z art. 10 § 1 k.p.a. i art. 81 k.p.a. obowiązku pouczenia strony o prawie zapoznania się z aktami i przeprowadzonymi dowodami i złożenia końcowego oświadczenia przed wydaniem decyzji. Skarżący mógł jednak zrealizować swoje uprawnienia w zakresie złożenia stosownych oświadczeń, ustosunkowania się do dowodów i złożenia ewentualnych wniosków dowodowych w toku postępowania przed rozpoznającym sprawę organem odwoławczy, czego nie uczynił. Nie wykazał on zatem, by brak zajęcia przez niego stanowiska w trybie art. 10 § 1 k.p.a. i 81 k.p.a. miał istotny wpływ na wynik sprawy i stanowił podstawę uchylenia decyzji w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Niezależnie od powyższego wskazać należy, iż w toku ponownego rozpatrzenia sprawy, skarżący będzie miał prawo złożenia nowych wniosków dowodowych na poparcie swoich twierdzeń odnośnie daty budowy obiektu. Organ administracji w razie przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego dokona oceny całokształtu zebranego materiału dowodowego. W sytuacji, gdy przeprowadzone dowody nie wypłyną na odmienne ustalenie daty budowy obiektu, organ uwzględni dokonaną przez Sąd w niniejszej sprawie ocenę prawną i zmianę stanu prawnego – treści art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b i art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego. Sąd uznał za bezzasadny podniesiony przez skarżącego zarzut naruszenia art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego. Przepis ten przewiduje, iż art. 48 nie znajduje zastosowania do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy, a do obiektów takich stosuje się przepisy dotychczasowe, czyli ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 1981 r. Nr 38 poz. 229 ze zm.). Organ administracji w oparciu o zebrany materiał dowodowy ustalił, iż zakończenie budowy obiektu nastąpiło po dniu 1 stycznia 1995 r., a więc po wejściu w życie Prawa budowlanego z 1994 r. Art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego nie znajdował zatem przy tak ustalonym stanie faktycznym zastosowania. Także zarzut bezzasadnego przyjęcia przez organ nadzoru budowlanego, iż budowa obiektu wymagała pozwolenia na budowę nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie bowiem z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Z okoliczności sprawy nie wynika, by zrealizowana inwestycja podlegała wyłączeniu z obowiązku uzyskania zezwolenia na podstawie art. 29 Prawa budowlanego. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b w związku z art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję, poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 czerwca 2005 r. oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 października 2004 r., którym nałożono na skarżącego obowiązek przedłożenia w terminie do dnia 31 stycznia 2005 r. zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na podstawie art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd zasądził na rzecz skarżącego kwotę 505 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania – w tym kwotę 250 zł. tytułem uiszczonej części wpisu od skargi, kwotę 240 zł tytułem kosztów wynagrodzenia pełnomocnika i kwotę 15 zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Na podstawie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd orzekł, iż zaskarżona decyzja i nie może być wykonana. Wobec uchylenia decyzji, jej wykonanie, w okresie do uprawomocnienia się wyroku, prowadziłoby bowiem do aksjologicznie nieuzasadnionego zrealizowania decyzji wadliwej i naruszało prawa skarżącego.