II OSK 1648/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Sędzia NSA Krystyna Borkowska Sędzia NSA Bożena Walentynowicz /spr./ Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 23 października 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 3 czerwca 2008 r. sygn. akt II SA/Gd 109/08 w sprawie ze skargi M. P. i G. P. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z [...] 2007 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 3 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Gd 109/08, uchylił decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z [...] 2007 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego. Tym samym orzeczeniem Sąd uchylił także decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z [...], nr [...], zasądził od Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. solidarnie na rzecz skarżących M. i G. P. 500 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania oraz orzekł, że wymienione decyzje nie mogą być wykonane. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd podał, że na skutek odwołania skarżących M. i G. P., Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. decyzją z [...] 2007 r. uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z [...] 2007 r. nakazującą skarżącym rozbiórkę domku letniskowego oraz drewnianego sanitariatu i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy powołując się na art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie należało stosować art. 37 i 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane, a nie, jak w zaskarżonej decyzji, art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. Powołując się na art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. –Prawo budowlane w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P., powtórnie rozpatrując sprawę decyzją z [...] 2007 r., ponownie nakazał skarżącym rozbiórkę. Organ nadzoru budowlanego wskazał, że skarżący wymienione w decyzji obiekty budowlane, wybudowali na działce bez wymaganego pozwolenia na budowę w lipcu 1993 r. W tym czasie, jednak obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który działkę tą przeznaczał na łąki, natomiast obecnie dla tego terenu nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, gdyż dotychczasowy utracił moc. Następnie organ administracji, powołując się na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 28 czerwca 1985 r. w sprawie III ARN 11/85, przyjął, że teren, dla którego nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, nie jest przeznaczony pod zabudowę. W odwołaniu od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P., skarżący wskazali na postępowanie, które się toczy z ich wniosku w sprawie ustalenia warunków zabudowy (w związku odwołaniem od decyzji Wójta Gminy, odmawiającą ustalenia warunków zabudowy). Jednakże, rozpoznając odwołanie skarżących, Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. decyzją z [...] 2007 r. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. Uzasadniając swoją decyzję organ odwoławczy stwierdził, że ocena wszystkich przesłanek przewidzianych w art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. powinna być dokonywana według stanu prawnego obowiązującego w okresie budowy, chyba że stan prawny obowiązujący w chwili orzekania jest dla inwestora korzystniejszy. Uzyskanie natomiast decyzji o warunkach zabudowy, nie będzie miało wpływu na wynik sprawy, gdyż brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie stanowi przeszkody do zalegalizowania obiektów budowlanych. Taką przeszkodą jest jednak fakt, że teren, na którym zostały wybudowane obiekty, nie był przeznaczony pod zabudowę we wcześniej obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, i jak wynika ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K., teren ten leży w Nadmorskim Obszarze Chronionego Krajobrazu, więc nie będzie przeznaczony pod zabudowę także w przyszłości. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, skarżący wskazali, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. uchyliło decyzję o odmowie ustalenia warunków zabudowy i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia, decyzją z [...] 2007 r. Ponadto podnieśli, że Starosta P. postanowieniem z dnia [...] 2007 r. uzgodnił możliwość przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze i przeznaczenie ich na budowę domku letniskowego, a Wojewoda P. postanowieniem z [...] 2007 r. uzgodnił warunki zabudowy w zakresie ochrony przyrody i krajobrazu. Ponadto, skarżący odwołali się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r. w sprawie P 37/06, twierdząc, że wynika z niego, iż organ nadzoru budowlanego powinien powstrzymać się z wydaniem decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego znajdującego się na terenie, nieobjętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, do czasu uzyskania przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny, zaznaczył, że z przepisu art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie wynika, że nakaz rozbiórki jest uzależniony od naruszenia przepisów obowiązujących w okresie budowy i znajdowania się obiektu budowlanego na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo jest przeznaczony pod innego rodzaju zabudowę. Artykuł 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. powinien być wykładany z uwzględnieniem aktualnego stanu ustawodawstwa, regulującego ten sam przedmiot, czyli usuwanie samowoli budowlanych rozumianych jako budowa obiektów budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę. Otóż, najkrócej mówiąc, od 24 grudnia 1997 r., jeżeli polskie prawo przewidywało możliwość zalegalizowania samowoli budowlanej, to uzależniało to od tego, aby istnienie samowolnie postawionego obiektu budowlanego nie naruszało przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym albo o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W stosunku do skarżących stosowano w niniejszej sprawie także przepisy Prawa budowlanego z 1994 r., co mogło doprowadzić do uwzględnienia przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązujących w chwili orzekania, a nie budowy. W ocenie Sądu taka wykładnia nie prowadzi do naruszenia zasady lex retro non agit. Sytuacja taka nie jest bowiem retroaktywnym działaniem prawa, lecz jego działaniem retrospektywnym, które uznaje się za dopuszczalne (wyrok Trybunał Konstytucyjny z dnia 9 czerwca 2003 r. sprawie SK 12/03, OTK-A 2003, nr 6, poz. 51). Sąd wskazał ponadto, że fakt, iż obecnie działka na której znajdują się obiekty budowlane, których dotyczy sprawa, nie jest objęta żadnym obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, gdyż poprzednio obowiązujący tam plan utracił moc, nie przesądza, iż działka ta nie jest przeznaczona pod zabudowę w rozumieniu art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Sąd uznał, że podejmując zaskarżoną decyzję Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. naruszył art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Organ przyjął bowiem, że art. 37 ust. 1 pkt 1 zawiera normę, według której przepisy o planowaniu należy uwzględniać według stanu prawnego z chwili budowy, a nie orzekania. Organ pierwszej instancji naruszył przepisy ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności powołany art. 4 ust. 2, gdyż przyjął, że według obowiązujących przepisów o planowaniu przestrzennym teren, dla którego nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, nie jest przeznaczony pod zabudowę i na skutek tego naruszył art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r., gdyż zastosował go, mimo że nie zostały spełnione jego wszystkie przesłanki, w szczególności przesłanka, że obiekt budowlany winien znajdować się na terenie, który według przepisów o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę. Wskazane naruszenie przepisów postępowania miało wpływ, zdaniem Sądu, na wynik sprawy, gdyż art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. był jedyną podstawą nakazania rozbiórki obiektów budowlanych, których dotyczy sprawa. Podstawę rozbiórki organ I instancji niezasadnie powiązał z faktem położenia działki w otulinie Nadmorskiego Parku Krajobrazowego, na terenie której, jak zaznaczył Sąd, nie obowiązującą zakazy podobne do tych charakteryzujących teren samego Nadmorskiego Parku Krajobrazowego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, reprezentowany przez radcę prawnego A. N. W skardze zarzucono wyrokowi naruszenie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z zm.) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że ocena dopuszczalności legalizacji wzniesionego samowolnie obiektu budowlanego winna być dokonywana w oparciu o analizę stanu prawnego istniejącego w dacie orzekania, a nie w dacie popełnienia samowoli budowlanej. Skarżący wniósł o: 1) uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, 2) o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zdaniem Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego przedstawiona przez Sąd wykładnia art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego jest sprzeczna z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.). Nieuzasadnione są, zdaniem organu, twierdzenia o braku podstaw do różnicowania sytuacji prawnej osób w związku z dopuszczeniem się przez nie samowoli budowlanej, w zależności od daty popełnienia samowoli, z uwagi na fakt, że sam ustawodawca wprowadził takie zróżnicowanie w związku z art. 103 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane z 1994 r. Ponadto organ wskazał, że wykładnia Sądu może doprowadzić do działania prawa wstecz, gdyż samowola budowlana nie jest zdarzeniem ciągłym lecz zamkniętym w czasie z końcową datą związaną z zakończeniem budowy, a tylko skutki tego zdarzenia trwają dalej. Skarżący zauważył także, iż wykładnia przyjęta przez organy nadzoru budowlanego wpisuje się w główny nurt orzecznictwa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej będąc związany jej zarzutami. Przedmiotowa skarga kasacyjna wniesiona od wyroku Sądu pierwszej instancji uchylającego decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz decyzję pierwszoinstancyjną Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. w przedmiocie nakazu rozbiórki samowoli budowlanej domku letniskowego w K. B. (działka nr [...]) oparta została tylko na zarzucie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z dnia 24 października 1974 r. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a Skarżący organ kwestionuje przyjęte stanowisko, iż ocena dopuszczalności legalizacji samowoli budowlanej winna być dokonana z uwzględnieniem stanu prawnego istniejącego w dacie orzekania a nie w dacie popełnienia samowoli budowlanej. Sąd kasacyjny uznał, iż powyższy zarzut nie ma usprawiedliwionych podstaw. Sąd pierwszej instancji nie będąc związany w myśl art. 134 p.p.s.a. zarzutami skargi ani jej wnioskami, dokonał bardzo wnikliwej oceny obszernego materiału sprawy i wyprowadził zasadne wnioski co do możliwości przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego w przedmiotowej samowoli budowlanej. Stanowisko to zostało poparte głęboką analizą przepisów prawa budowlanego i ich systematyczną zmianą w kierunku możliwości legalizacji samowoli budowlanej. Należy podnieść, że już w swoim uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2007 r. sygn. akt II OSK 1094/06, że ocena wszystkich przesłanek przewidzianych w art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. winna być dokonana wg stanu prawnego obowiązującego w okresie budowy, chyba że stan prawny w chwili orzekania jest dla inwestora korzystniejszy. Mimo przywołania tego stanowiska organy obu instancji uznały, że przepis art. 37 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy odnosi się do zgodności obiektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, obowiązującym w dacie budowy. W ocenie Sądu pierwszej instancji art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. należy wykładać w ten sposób, iż przepisy o planowaniu przestrzennym, o których mowa w nim, to przepisy obowiązujące w chwili podejmowania przez organ nadzoru budowlanego decyzji w kwestii samowoli budowlanej, a nie z czasu budowy obiektu. Stanowisko to podziela skład Sądu kasacyjnego rozpoznający niniejszą sprawę. Przyznać należy, iż w dotychczasowym orzecznictwie przeważał pogląd zaprezentowany w zaskarżonej decyzji i jednomyślnie przyjęty przez organy obu instancji. Równocześnie jednak trzeba zauważyć, iż zmiana wykładni art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. podyktowana jest zachodzącymi zmianami w systemie prawa budowlanego. Zasadnie Sąd pierwszej instancji odniósł się do wykładni spornego art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r., który stanowił materialnoprawną podstawę orzekania w zaskarżonej decyzji – z uwzględnieniem zmian w ustawodawstwie, regulującym kwestię samowoli budowlanej. Zasługuje na przypomnienie stanowisko ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane, ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych ustaw (Dz. U. Nr 111, poz. 726 ze zm.), która do art. 49 Prawa budowlanego w brzmieniu dotychczasowym dopuszczającym legalizację samowoli budowlanej w przypadku upływu 5 lat od zakończenia budowy obiektu budowlanego, dodała jeszcze wymóg, by istnienie obiektu tego nie naruszało przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności zaś ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zasadne jest w ocenie Sądu kasacyjnego przyjęcie przez Sąd interpretacji, że użycie słowa "istnienie obiektu" przesądza, iż chodzi o przepisy o zagospodarowaniu przestrzennym obowiązujące w chwili orzekania o legalizacji, a nie z chwili budowy. Kolejna nowelizacja Prawa budowlanego z 1994 r. dokonana ustawą z dnia 27 marca 2003 r. przewiduje możliwość zalegalizowania samowoli budowlanej obiektów będących w budowie, jak i których budowę zakończono. Warunkami dopuszczającymi legalizację jest: zgodność budowy z przepisami w tym techniczno-budowlanymi oraz z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albo ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 48 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego z 1994 r.). Istotne znaczenie dla poparcia stanowiska Sądu pierwszej instancji ma prawidłowo przytoczone przez ten Sąd orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r. P 37/06, OTK-A z 2000 r. nr 11, w którym stwierdza się, iż chodzi o zgodność istniejącego obiektu samowoli z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązującymi w chwili decydowania o legalizacji a nie w chwili budowy. Powyższe okoliczności uzasadniają stanowisko Sądu pierwszej instancji, że w odniesieniu do przedmiotowej samowoli M. i G. P., gdzie zastosowanie mają przepisy art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. z uwzględnieniem art. 40 tej ustawy dopuszczające legalizację samowoli budowlanej lub nakazujące rozbiórkę, winny być interpretowane wg staniu prawnego z chwili orzekania a nie z chwili wybudowania obiektu. Odrębne stanowisko skarżącego organu ogranicza się tylko do polemiki z oceną i przekonującym stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, co też potwierdzają przytoczone wyżej rozważania. Argumentacja prawna skarżącego organu jak wynika z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej sprowadza się tylko do powołania dotychczasowej linii orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przytoczone w skardze kasacyjnej orzecznictwo w sprawach dotyczących samowoli budowlanej popełnionej pod rządami przepisów ustawy – Prawo budowlane z 1974 r. jest niesporne. Nie wyklucza to jednak zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęcia nowej wykładni przepisów dotyczących legalizacji samowoli budowlanej popełnionej w okresie obowiązywania wskazanej ustawy i stosowania tej wykładni przez Sąd orzekający w sprawach dawnych samowoli budowlanych, które nie były dotychczas przedmiotem ostatecznego rozstrzygnięcia w postępowaniu administracyjnym ani sądowoadminmistracyjnym. Sąd pierwszej instancji prawidłowo przywołał stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zajęte w uchwale z dnia 10 kwietnia 2006 r. sygn. akt OPS 1/06, opubl. w ONSAiWSA 2006, nr 3, jak i stanowisko Trybunału Konstytucyjnego zajęte w wyroku z dnia 18 października 2006 r. sygn. akt P 27/05, opubl. OTK 2006, nr 9, poz. 124) potwierdzające, że "istnienie obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, przez co budowa nie została poddana kontroli właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej zarówno pod względem warunków technicznych, jak i zgodności z przepisami o planowaniu przestrzennym jest zdarzeniem, które może być uregulowane przez przepisy, które nie obowiązywały w chwili zdarzenia, lecz weszły w życie, gdy zdarzenie to (samowola) jeszcze trwało". W ocenie Sądu kasacyjnego jest to niezmiernie ważka argumentacja prawna uzasadniająca zastosowanie przyjętej przez Sąd pierwszej instancji wykładni art. 37 § 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. w sprawie niniejszej. W konsekwencji należy więc uznać, iż samowolny inwestor może wykazać w postępowaniu dotyczącym tejże samowoli bądź to na podstawie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, bądź decyzji o warunkach zabudowy w przypadku braku planu zagospodarowania, że obiekt budowlany został postawiony na terenie, na którym dopuszczalna jest tego rodzaju zabudowa. Organ nadzoru jest zaś zobowiązany umożliwić inwestorowi w razie potrzeby wystąpienie do właściwego organu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Te okoliczności winny mieć na uwadze organy, przy ponownym rozpoznawaniu sprawy – zgodnie z zaleceniami Sądu pierwszej instancji zawartymi w wyroku. W świetle powyższych rozważań stwierdzić należy, iż zarzuty skargi kasacyjnej nie podważyły zasadnego rozstrzygnięcia Sądu, co uzasadnia oddalenie skargi z mocy art. 184 p.p.s.a.