II OSK 994/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędzia NSA Alicja Plucińska – Filipowicz /spr./ Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 19 czerwca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 marca 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 2219/07 w sprawie ze skargi Gminy W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Gminy Włoszczowa kwotę 460 zł (czterysta sześćdziesiąt) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 marca 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 2219/07 po rozpoznaniu skargi Gminy Włoszczowa na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2007 r. uchylającą decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] kwietnia 2007 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Włoszczowskiego z dnia [...] marca 2005 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na przebudowie istniejącego składowiska odpadów komunalnych "[...]" i umarzającą postępowanie nieważnościowe - oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że postępowanie zostało wszczęte w wyniku sprzeciwu Prokuratora Rejonowego we Włoszczowej. Organ pierwszej instancji orzekł o odmowie stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji z powodu jej wygaśnięcia, gdyż budowa nie została rozpoczęta przed upływem 2 lat od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna, to jest w dniu 13 kwietnia 2005 r. Ponadto decyzja była wydana na rzecz Burmistrza Gminy Włoszczowa, nie będącego stroną w rozumieniu art. 28 kpa, tylko organem wykonawczym gminy. Odwołanie wniosła Gmina Włoszczowa zarzucając w szczególności błędną ocenę co do wydania decyzji nie na rzecz strony oraz brak dokładnego wyjaśnienia sprawy. Odwołanie wniósł również prokurator Prokuratury Rejonowej we Włoszczowej. W toku postępowania odwoławczego została wydana przez Starostę Włoszczowskiego z dnia 31 lipca 2007 r. decyzja o wygaszeniu na podstawie art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego kwestionowanego w niniejszej sprawie pozwolenie na budowę. Organ odwoławczy uznał, że postępowanie w sprawie powinno być umorzone, bowiem może być prowadzone tylko w stosunku do aktu administracyjnego pozostającego w obrocie prawnym. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Gmina Włoszczowa podnosząc, że postępowanie zostało wszczęte jeszcze w czasie, gdy obowiązywała kwestionowana decyzja, został naruszony zaskarżoną decyzją zakaz reformatio in peius oraz błędnie oceniono problem interesu prawnego strony. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd wyraził pogląd, że zakaz reformationis in peius nie został naruszony wobec tego, iż uchylenie decyzji organu pierwszej instancji oraz umorzenie postępowania przez organ odwoławczy nie rozstrzygało o istnieniu, czy też nieistnieniu jakichkolwiek praw odwołującej się Gminy, nie rozstrzygało zatem sprawy na niekorzyść strony, było formalnym zakończeniem sprawy przez umorzenie postępowania w sytuacji, która ujawniła się w toku postępowania, to jest usunięcia z obrotu prawnego kwestionowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji o pozwoleniu na budowę poprzez stwierdzenie decyzją właściwego organu o jej wygaśnięciu z uwagi na upływ czasu i brak rozpoczęcia budowy. Taki stan faktyczny według Sądu nie tylko uprawnia, ale wręcz obliguje organ do umorzenia postępowania nieważnościowego, które stało się bezprzedmiotowe. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina Włoszczowa, reprezentowana przez radcę prawnego zarzucając naruszenie: 1/ przepisów postępowania mogące mieć wpływ na wynik sprawy, to jest: a/ art. 145 ( 1 pkt 1 lit. c ppsa wobec oddalenia skargi pomimo naruszenia przez organy administracji publicznej art. 7, art. 77 ( 2, art. 207 ( 3 kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, oraz naruszenie art. 145 ( 1 pkt 1 lit. c w zw. z ( 2 ppsa wobec oddalenia skargi pomimo naruszenia przez organy administracji art. 156 ( 1 pkt 4 - 6 kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, b/ art. 135, 133 ( 1, 141 ( 4 i 151 ppsa, 2/ przepisów prawa materialnego, to jest art. 28 i 29 kpa w zw. z art. 10 kpa i art. 145 ( 1 pkt 1 lit. a ppsa, poprzez błędną wykładnię wobec tego, że kwestionowana decyzja oraz zawiadomienie o wszczęciu postępowania nieważnościowego zostały skierowane do organu wykonawczego Gminy /burmistrza/ a nie do Gminy Włoszczowa, co narusza art. 10 kpa i pozbawiło Gminę czynnego udziału w sprawie, a także art. 156 ( 1 pkt 4-6 kpa wobec wydania zaskarżonego wyroku przy spełnieniu przesłanek określonych w art. 156 ( 1 kpa. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzi się, że w sprawie nie uwzględniono, iż skoro jako adresata decyzji wskazano Burmistrza Gminy Włoszczowa, to jest to równoznaczne ze skierowaniem decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie /por. wyroki NSA z dnia 30 września 1999 r. IV SA 1357/97 i z dnia 31 marca 1998 r. I SA 884/96/. Kwestionowana decyzja była ponadto niewykonalna w dniu jej wydania a niewykonalność ta miała charakter trwały, bowiem dotyczyła budowy na działkach nr 1155/1 i 1170/1, do których Gmina nie miała prawa w zakresie dysponowania na cele budowlane i nie ma go do dnia dzisiejszego, co stanowi przesłankę nieważnościową. Sprawa dotycząca stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji powinna więc być rozpatrzona merytorycznie, gdyż nie było podstaw do umorzenia postępowania skoro strona postępowania jest zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy /por. wyrok WSA w Warszawie z 10.10..2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 1572/07/. Ocena spełnienia przesłanek stwierdzenia nieważności jest dokonywana na dzień wydania decyzji a więc skutek stwierdzenia nieważności ma moc prawną, która rozciąga się wstecz i eliminuje z obrotu prawnego akt od momentu jego wydania, dając możliwość stronie dochodzenia ewentualnych roszczeń odszkodowawczych, nie ma natomiast takiego skutku stwierdzenie wygaśnięcia decyzji na podstawie art. 162 kpa. Obecny na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik strony wnoszącej skargę kasacyjną podtrzymał wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi pierwszej instancji podnosząc, że to właśnie fakt wydania wadliwej decyzji o pozwoleniu na budowę, zaś wada, jaką jest dotknięta ta decyzja kwalifikuje się do uznania za odpowiadającą przesłance z art. 156 ( 1 pkt 2 kpa, spowodował brak możliwości podjęcia robót budowlanych w okresie 2 lat od wydania decyzji. Ta okoliczność w ocenie strony powinna skutkować orzeczeniem o stwierdzeniu nieważności decyzji, co otworzyło by drogę do dochodzenia roszczenia odszkodowawczego, natomiast zaskarżona decyzja to uniemożliwia. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna, w zakresie podstaw wskazanych w punkcie 1, zasługuje na uwzględnienie. Podstawową przyczyną uwzględnienia tej skargi jest brak możliwości podzielenia stanowiska wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż usunięcie z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę w wyniku wydania przez właściwy organ decyzji o wygaszeniu tej decyzji wobec upływu okresu przewidzianego ustawą - Prawo budowlane /dwóch lat niewykonywania decyzji/, stanowi wystarczającą okoliczność do przyjęcia, że toczące się postępowanie nieważnościowe stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 ( 1 kpa. Należy podzielić stanowisko wnoszącej skargę kasacyjną, iż niesporny w sprawie fakt utraty mocy obowiązującej decyzji o pozwoleniu na budowę w toku postępowania nieważnościowego skierowanego przeciwko tej decyzji nie może być potraktowany jako zaistnienie przesłanki z art. 105 ( 1 kpa - bezprzedmiotowości toczącego się postępowania. Uznanie przez organy administracji publicznej, a następnie przez Sąd pierwszej instancji, że brak jest przedmiotu sprawy, skoro przestała istnieć decyzja objęta kontrolą co do ewentualnego zaistnienia przesłanek z art. 156 ( 1 kpa w postępowaniu nieważnościowym, zamyka stronie możliwość rozstrzygnięcia w tym zakresie, a w konsekwencji otwarcia drogi do dochodzenia odszkodowania. Gdyby rzeczywiści zostało potwierdzone to, że inwestor nie mógł przystąpić do wykonywania robót budowlanych, jak to podnosi w sprawie, z tego względu, że kwestionowana decyzja była obarczona ciężką wadą, określoną w art. 156 ( 1 kpa, to przyjęcie, że bezprzedmiotowe jest badanie pod wskazanym względem tej decyzji, skoro nie pozostaje już ona w obrocie prawnym /została wygaszona/, mogłoby zostać potraktowane nawet jako sprzeczne z zasadą sprawiedliwości społecznej /art. 2 Konstytucji RP/. Pogląd ten znajduje oparcie w dotychczasowym orzecznictwie NSA jak i w doktrynie. Tym samym, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji powinien był skargę uwzględnić, gdyż postępowanie nieważnościowe, w aspekcie przesłanek z art. 156 § 1 kpa, należało zakończyć merytorycznym rozstrzygnięciem. Nie jest, w ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego, natomiast zasadny zarzut podniesiony w punkcie 2 skargi kasacyjnej, gdyż kierowanie w sprawie admiministracyjnej pism do organu wykonawczego Gminy nie pozbawia jej prawa do czynnego udziału w rozumieniu art. 10 kpa. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku z mocy art. 185 ( 1 ppsa. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 ppsa.