I OSK 1532/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Janina Antosiewicz Sędziowie sędzia NSA Anna Łukaszewska - Macioch sędzia del. WSA Maria Werpachowska (spr.) Protokolant st. inspektor sądowy Urszula Radziuk po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2011r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miasta Gdyni od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 6 sierpnia 2009 r. sygn. akt II SA/Gd 244/09 w sprawie ze skargi Gminy Miasta Gdyni na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1/ uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania; 2/ zasądza od Wojewody Pomorskiego na rzecz Gminy Miasta Gdyni kwotę 120 ( sto dwadzieścia ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 6 sierpnia 2009 r. sygn. akt II SA/Gd 244/09 oddalił skargę Gminy Miasta Gdyni na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy. Na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] sierpnia 1969 r. Repertorium [...], zawartego w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 z późn. zm.), Skarb Państwa - Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Gdyni przejął na własność od R. Z. K. działkę oznaczoną na karcie mapy [...], numerem [...], położoną w Gdyni przy ul. [...], o pow. 522 m2. Za nabytą nieruchomość, przeznaczoną pod budowę parkingu samochodowego, przyznano odszkodowanie w kwocie [...] zł. W dniu [...] stycznia 2003 r. A. K. wystąpiła do Prezydenta Miasta Gdyni o zwrot ww. nieruchomości. Do wniosku dołączono dwa postanowienia Sądu Rejonowego w Gdańsku z dnia [...] grudnia 1989 r., sygn. akt [...] i z dnia [...] października 1998 r. sygn. akt [...], stwierdzające nabycie spadku po R. K. przez syna R. K. oraz stwierdzające nabycie spadku po R. K. przez A. K. w całości. Postanowieniem z dnia [...] maja 2004 r. Wojewoda Pomorski wyłączył Prezydenta Miasta Gdyni, wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej od załatwienia ww. wniosku i do rozpatrzenia sprawy wyznaczył Prezydenta Miasta Gdańska wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej. Prezydent Miasta Gdańska decyzją z dnia [...] listopada 2004 r. odmówił zwrotu nieruchomości wskazując, że na nieruchomości istnieją miejsca postojowe dla samochodów, a więc cel wywłaszczenia został zrealizowany. Wojewoda Pomorski decyzją z dnia [...] maja 2005 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpatrzeniu skargi A. K. na wskazaną decyzję Wojewody Pomorskiego wyrokiem z dnia 25 października 2006 r. sygn. akt II SA/Gd 622/05 uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta Gdańska z dnia [...] listopada 2004 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd ustalił, że decyzje zostały wydane przez organy administracji z naruszeniem zasad postępowania, o których mowa w art. 7 i 77 k.p.a., albowiem prawidłowe zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego mogło prowadzić do rozstrzygnięcia o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości skarżącej. Sąd wskazał w szczególności na konieczność przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, w sytuacji gdy interesy A. K. oraz Gminy Miasta Gdyni wykluczały się, konieczność uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie poprzez dowody związane z realizacją celu na jaki nieruchomość została wywłaszczona w postaci decyzji lokalizacyjnych, planów realizacyjnych, pozwoleń na budowę, planów, z których wynikałoby przeznaczenie powyższej nieruchomości oraz wszelkiej dokumentacji architektoniczno-budowlanej oraz dokumentacji związanej z faktycznym wykorzystywaniem nieruchomości przez osoby trzecie. Sąd podkreślił, że organy nie ustaliły przesłanek zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu zgodnie z przepisem art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Rozpoznając sprawę ponownie Prezydent Miasta Gdańska decyzją z dnia [...] maja 2008 r. orzekł o zwrocie nieruchomości niezabudowanej, położonej w Gdyni przy ul. [...] stanowiącej własność Gminy Miasta Gdyni, oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...] o pow. 522 m2, wpisanej do księgi wieczystej Sądu Rejonowego w Gdyni KW [...] na rzecz A. K., w stanie, w jakim nieruchomość znajduje się w dniu jej zwrotu oraz zobowiązał A. K. do zwrotu na rzecz Gminy Miasta Gdyni odszkodowania w łącznej kwocie [...] zł, w terminie 30 dni od dnia uprawomocnienia się decyzji. W odwołaniu Gmina Miasta Gdyni wskazała, że ustalenia z oględzin nieruchomości wskazują, że działka nr [...] stanowi teren zagospodarowany zgodnie z celem wywłaszczenia - na działce znajdują się urządzone miejsca postojowe dla samochodów, natomiast ustalenia organu dotyczące powstania parkingu w 1988 r. nie mają znaczenia dla określenia, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany, bowiem w chwili wystąpienia z wnioskiem o zwrot inwestycja była już ukończona. Decyzją z dnia [...] marca 2009 r. Wojewoda Pomorski utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Gdańska o zwrocie na rzecz A. K. nieruchomości. Organ stwierdził, że decyzja Prezydenta Miasta Gdańska, wydana została zgodnie z zasadami i trybem przewidzianym w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.). Organ wskazał, że podstawową przesłanką podlegającą badaniu przez organ rozpatrujący wniosek o zwrot nieruchomości na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest zatem zbędność nieruchomości na cel wskazany w decyzji wywłaszczeniowej (umowie sprzedaży). W przedmiotowej sprawie cel wywłaszczenia został określony w opisanym akcie notarialnym z dnia [...] stycznia 1969 r. - budowa parkingu samochodowego. Organ powołał się na ustalenia dokonane przez organ I instancji, który wskazując na przeprowadzoną w dniu [...] marca 2008 r. rozprawę administracyjną, na której rzeczoznawca majątkowy wypowiedział się co do stanu technicznego i użytych materiałów budowlanych znajdującego się na nieruchomości parkingu, ustalił że powstał on w 1988 r. i uznał, że nieruchomość stała się zbędna w sensie faktycznym, ponieważ pomimo upływu 7 lat od jej przejęcia nie rozpoczęto prac związanych z realizacją budowy parkingu samochodowego. Ustalenia te, zdaniem organu odwoławczego mają znaczenie dla określenia, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany, bowiem dotyczą one kwestii realizacji parkingu na nieruchomości. Bez znaczenia jest natomiast, czy w chwili wystąpienia strony z wnioskiem o zwrot nieruchomości inwestycja była już zakończona, skoro stosownie do postanowień art. 137 ustawy wystąpienie chociażby jednej z przesłanek zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu nakazuje organowi uznać tę nieruchomość za zbędną. Odnosząc się do zarzutu niewyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, dotyczących terminu realizacji znajdującego się na działce parkingu, szczególnie gdy brak jest dokumentów odnoszących się do realizacji inwestycji w okresach wskazanych w art. 137 ustawy, organ II instancji zauważył, że to właśnie rozprawa administracyjna pozwoliła ustalić, w jakim terminie rozpoczęto inwestycję. Skoro stan techniczny i użyte materiały budowlane wskazują na to, że parking powstał w roku 1988, tj. 19 lat po przejęciu działki, to należy uznać, że została spełniona przesłanka zwrotu nieruchomości wynikająca z art. 137 ustawy. Dodatkowo organ odwoławczy wskazał, że uchwałą nr XXXII/ 754/05 Rady Miasta Gdynia nastąpiła zmiana przeznaczenia terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, jednak zmiany wynikające z miejscowego planu zagospodarowania terenu, które dotyczą jego przeznaczenia, nie stoją na przeszkodzie orzeczenia o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Gmina Miasta Gdyni wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Gdańska, zarzucając błędne ustalenie, że zachodzą przesłanki do zwrotu nieruchomości. Skarżąca Gmina zarzuciła naruszenie przepisów art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez podjęcie zaskarżonego orzeczenia z pominięciem całokształtu okoliczności. W uzasadnieniu skargi wskazano, że zebrany w sprawie materiał dowodowy, w tym oględziny nieruchomości, wskazuje, że działka oznaczona nr [...] stanowi teren zagospodarowany zgodnie z celem wywłaszczenia, na działce znajdują się urządzone miejsca postojowe dla samochodów. Skarżący podniósł, że budzi wątpliwości ustalenie organu, że inwestycja w postaci parkingu została zrealizowana w 1988 r. oparte na opinii biegłego, zgodnie z którą na taką datę wskazuje stan techniczny obiektu i użyte materiały budowlane. W sprawie brak jest dokumentacji wskazującej jednoznacznie na datę realizacji parkingu, natomiast stan techniczny obiektu nie musi odzwierciedlać daty jego powstania, obiekt mógł być np. poddany jedynie w tych latach pracom remontowym. Podkreślono, że cel wywłaszczenia, jakim była budowa parkingu został zrealizowany. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Pomorski wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalając skargę wyrokiem z dnia 6 sierpnia 2009 r. w uzasadnieniu wskazał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a naruszenia prawa nie miały istotnego wpływu na treść rozstrzygnięcia. Sąd uznał wprawdzie, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie w pełni spełnia wymogi art. 107 § 3 k.p.a. dotyczące uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji, lecz ostatecznie jest ona zgodna z prawem, a naruszenie nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Sąd wskazał, że w świetle ustawy o gospodarce nieruchomościami - zw. dalej ustawą, przepisy rozdziału 6 działu III tej ustawy, dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 i z 1982 r. Nr 11, poz. 79), czyli zarówno na podstawie umowy cywilnoprawnej jak i decyzji administracyjnej (art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy). Stosownie do treści przepisu art. 136 ust. 3 ustawy poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, gdy według przepisu art. 137 stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Według art. 137 ustawy nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu względnie w umowie, jeżeli od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna bądź umowa została wykonana upłynęło 7 lat i nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo upłynęło 10 lat i cel ten nie został zrealizowany. Podstawową przesłanką podlegającą badaniu przez organ administracji rozpatrujący wniosek o zwrot nieruchomości w trybie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest zatem zbędność nieruchomości na cel wskazany w decyzji wywłaszczeniowej lub - jak w przypadku nabycia nieruchomości na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - w umowie sprzedaży. W postępowaniu administracyjnym w przedmiocie zwrotu nieruchomości na podstawie art. 136 § 3 w związku z art. 216 ustawy zadaniem organów administracji było ustalenie celu nabycia przez Skarb Państwa nieruchomości i ustalenie, czy nieruchomość stała się zbędna z punktu widzenia realizacji tego celu. Pierwsza z tych okoliczności pozostaje w sprawie bezsporna, bowiem cel przejęcia nieruchomości jednoznacznie określony został w akcie notarialnym z dnia [...] sierpnia 1969 r. Dalej rozstrzygające sprawę organy ustaliły, że na nieruchomości w ciągu 7 lat od dnia jej przejęcia nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia. W konsekwencji organy uznały, że zachodzą podstawy do zwrotu nieruchomości, albowiem taki stan rzeczy powoduje w świetle przywołanego przepisu art. 137 ust. 1 ustawy, że nieruchomość stała się zbędna na cel określony w umowie. Powyższych ustaleń organ dokonał po przeprowadzeniu rozprawy administracyjnej w dniu [...] marca 2008 r. oraz mając na uwadze opinię techniczną dotyczącą sposobu zagospodarowania działki nr [...] sporządzoną przez A. B., jak również w wykonaniu wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyroku Sądu z dnia 25 października 2006 r. Na rozprawie tej pełnomocnik organu wskazał, że w jego ocenie cel wywłaszczenia został zrealizowany, lecz nie można stwierdzić, kiedy to nastąpiło. Nadto zobowiązał się do złożenia dodatkowych dokumentów, o ile zostaną odnalezione, wskazujących na termin realizacji celu wywłaszczenia. Uczestniczący w rozprawie biegły rzeczoznawca wskazał, że oceniając stan techniczny oraz materiały zużyte do budowy parkingu można szacować, że parking został wykonany 15-20 lat temu (od dnia dzisiejszego). Nadto w trakcie postępowania administracyjnego przeprowadzono, z udziałem stron, oględziny nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], w dniach [...] maja 2003 r. oraz [...] października 2004 r. W protokole z dnia [...] maja 2003 r. przedstawiciel Gminy Gdynia stwierdził, że działka nr [...] w znacznej części (do ogrodzenia) stanowi fragment terenu, na którym znajdują się asfaltowe i brukowe elementy placu przeznaczonego do parkowania samochodów, na taki fakt wskazują poziome oznaczenia miejsc postojowych. Teren obejmuje również działki sąsiednie i otoczony jest metalowym ogrodzeniem, w dniu oględzin teren nie był użytkowany, na placu nie było samochodów, jak również dozoru, brama wjazdowa na działkę była zamknięta na kłódkę, pełnomocnik Gminy stwierdził, że działka jest położona na terenie nieużytkowanego parkingu. Według stwierdzeń wnioskodawczyni jest to plac pokryty powierzchnią wybrukowaną i asfaltową. W protokole z oględzin z dnia [...] października 2004 przedstawiciel Gminy ponownie stwierdził, że działka stanowi urządzony parking samochodowy, z wyznaczonymi miejscami postojowymi. Nadto Gmina Gdynia pismem z dnia [...] marca 2007r. skierowanym do Urzędu Miejskiego w Gdańsku, poinformowała, że działka nr [...] - o pow. 522m-, w okresie od [...]. 05. 1996 r. do [...] .11.2003 r. była w posiadaniu P. D., w tym okresie teren był użytkowany w celu prowadzenia parkingu i naliczane były opłaty z tytułu bezumownego korzystania z nieruchomości gminnej, umowy dzierżawy nie zawarto. Nadto gmina Gdynia nie posiada pozwolenia na budowę przedmiotowego parkingu, jak też na jego użytkowanie ani żadnego innego dokumentu, z którego wynika, że wykonała jakiekolwiek prace opisane w protokołach. Odnosząc się do zarzutu, że działka oznaczona nr 340 stanowi teren zagospodarowany zgodnie z celem wywłaszczenia - na działce znajdują się urządzone miejsca postojowe dla samochodów Sąd stwierdził, że nie zasługuje on na uwzględnienie. Odwołując się do celu zawarcia umowy sprzedaży z dnia 1969 r. i jej realizacji Sąd podkreślił, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z 1958 r. wywłaszczenie było dopuszczalne, jeżeli wywłaszczona nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Na powyższą niezbędną przesłankę wywłaszczenia zwrócił uwagę Sąd w powoływanym wyroku z dnia 25 października 2006 r. W okolicznościach rozpatrywanej sprawy nie istnieją podstawy dla uznania, że wywłaszczona nieruchomość została wykorzystywana dla celów użyteczności publicznej. Ustalenia protokołów z oględzin zaprzeczają twierdzeniom skarżącej, a materiał dowodowy zebrany w sprawie nie potwierdza aby zagospodarowanie terenu nastąpiło zgodnie z celem wywłaszczenia w rozumieniu ww. przepisu ustawy. O prowadzeniu parkingu wykorzystywanego dla celów użyteczności publicznej nie mogą stanowić istniejące miejsca postojowe, skoro teren jest niedostępny i nie jest oznaczony jako parking, nie służy zatem zaspakajaniu celów publicznych. Dla spełnienia celów użyteczności publicznej teren, na którym znajduje się parking mający za cel użyteczność publiczną winien być prowadzony w sposób umożliwiający korzystanie z niego, ogólnodostępny, winien być prawidłowo oznakowany znakami drogowymi; protokoły z wizji lokalnej wskazują, że na terenie nieruchomości istniał wybrukowany teren, z pomalowanymi pasami, częściowo ogrodzony, niedostępny dla samochodów. Z materiału dowodowego sprawy wynika, że taki parking był prowadzony przez osobę trzecią, lecz bez zawarcia umowy ze skarżącą, co w istocie oznacza, że skarżąca również ww. okresie takiego parkingu nie prowadziła. Sąd wskazał, że teren nieruchomości nr [...] nie był i nie jest obecnie przeznaczony w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego dla tego obszaru przeznaczony na parking, co wskazuje na trafność argumentacji wnioskodawczyni, iż teren ten nie był uważany przez skarżącą jako teren niezbędny na cel użyteczności publicznej, jakim byłoby wybudowanie ogólnodostępnego, prawidłowo oznakowanego parkingu, który takie funkcje by pełnił. Trafność tego stanowiska potwierdza stan nieruchomości opisany w protokołach oględzin. Odnosząc się do daty poniesienia nakładów na przedmiotową nieruchomość i daty jej zagospodarowania, to Sąd stwierdził, iż wprawdzie skarżąca nie wykazała, że są one następstwem wywłaszczenia, że zostały poniesione i wykonane przez skarżącą to skoro skarżąca nie posiada pozwolenia na budowę parkingu- postanowienia umowy z 1969 r., stanowiły o budowie parkingu (jak również innych dokumentów związanych z zagospodarowaniem przejętego terenu), to datę poczynienia takich nakładów, stosownie do art. 137 ustawy, jak i wskazań wyroku Sądu z dnia 25 października 2006 r. zobowiązane były poczynić organy administracji w oparciu o zebrany materiał dowodowy. Dokonując ustalenia, że nakłady zostały poczynione pod koniec lat 80-tych organy nie naruszyły zasad postępowania, takie ustalenie nie jest też sprzeczne z zebranymi w sprawie dowodami. Skoro opisane zagospodarowanie terenu powstało bez zachowania terminów z art. 137 ustawy, to uzasadniony jest zwrot nieruchomości. Sąd wskazał, że skarga nie zasługiwałaby na uwzględnienie również wówczas, gdyby podzielić stanowisko skarżącego, że działka nr 340 stanowi teren zagospodarowany zgodnie z celem wywłaszczenia - na działce znajdują się urządzone miejsca postojowe dla samochodów. Odnosząc się do twierdzenia skarżącej, że w sprawie może mieć zastosowanie argumentacja zawarta w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 stycznia 2009r. sygn. akt II SA/Kr 1118/08 , wskazano, że zarówno organy, jak i Sąd rozpoznający przedmiotową sprawę stosownie do powoływanego art. 153 ustawy-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, są związane oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażoną w orzeczeniu Sądu. Zatem organy nie mogły pominąć ustalenia tego czy w sprawie występują przesłanki z art. 137 ustawy, będące w świetle tego przepisu jedynymi kryteriami dla oceny dopuszczalności orzeczenia o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. Jednakże treść powołanego orzeczenia w swojej istocie potwierdza, że orzeczenie o zwrocie nieruchomości jest zgodne z prawem. Sąd uznał, że skoro w rozpoznawanej sprawie na wywłaszczonej nieruchomości nie istnieje obecnie parking a w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego teren nie jest przeznaczony pod parking, lecz pod budownictwo mieszkaniowe, to skutki wywłaszczenia nie powinny być utrzymywane, skoro odpadł cel, dla którego wywłaszczenie nastąpiło. W sytuacji, gdyby przedmiotowa nieruchomość była wykorzystywana na parking przez określony czas, to wówczas cel wywłaszczenia również byłby zrealizowany przez określony czas. W takiej sytuacji dokonując wykładni art. 137 ustawy w zgodzie z Konstytucją należałoby dojść do wniosku, że przepis ten nie dotyczy sytuacji, w której cel wywłaszczenia był zrealizowany tylko przez pewien czas. Przeciwna wykładnia prowadziłaby bowiem do nadmiernego ograniczenia prawa własności, które nie znajduje uzasadnienia w świetle przepisów Konstytucji. W szczególności wykładnia taka byłaby sprzeczna z Konstytucją, gdyby po czasowym zrealizowaniu celu wywłaszczenia nieruchomość była wykorzystywana lub nawet przeznaczona na cel niepubliczny, czyli jak to ma miejsce w niniejszej sprawie- obecnie nieruchomość nie jest wykorzystywana na parking, a jednocześnie jest przeznaczona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cel niepubliczny-budownictwo mieszkaniowe. Jak to wskazano w powołanym wyroku nadmierne ograniczenie prawa własności wynikałoby z tego, że na skutek poszerzonej definicji zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia za objęte dyspozycją przepisu art. 137 ustawy należałoby uznać także te nieruchomości, które były wykorzystane na cel wywłaszczenia, ale obecnie na jakikolwiek cel publiczny są zbędne. W konsekwencji należy dojść do wniosku, że również art. 137 ustawy nie znajduje zastosowania wówczas, gdy cel wywłaszczenia jest zrealizowany tylko przez pewien czas, zaś później nieruchomość jest wykorzystywana na cele nie będące celami publicznymi. Zatem uwzględniając powyższą wykładnię art. 137 ustawy należy uznać, że zwrot wywłaszczonej nieruchomości byłby uzasadniony nawet uwzględniając argument skarżącej, że na nieruchomości prowadzony był parking. Aktualnie bowiem cel wywłaszczenia nie jest realizowany, a na wywłaszczonej nieruchomości stosownie do planu miejscowego mają być realizowane cele niepubliczne. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia z dnia 6 sierpnia 2009 r. sygn. akt II SA/Gd 244/09 skargę kasacyjną wniosła Gmina Miasta Gdyni reprezentowana przez radcę prawnego. Zaskarżając wyrok w całości pełnomocnik wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1) prawa materialnego tj. art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przez przyjęcie, iż nieruchomość położona w Gdyni przy ul. [...], oznaczona ewidencyjnie jako działka nr [...] o pow. 522 m2, stała się zbędna na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej, tj. budowę parkingu samochodowego; 2) przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. poprzez błędną interpretację art. 7, 75, 77, 80 k.p.a. skutkującą błędnym ustaleniem, iż organy administracji publicznej wyczerpująco zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy w sposób pozwalający na ustalenie, iż na nieruchomości w ciągu 7 lat od dnia przejęcia nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia. Skarżący kasacyjnie nie podzielił twierdzenia Sądu, że wynik postępowania dowodowego wskazał, iż na nieruchomości w ciągu 7 lat od dnia jej przejęcia nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia. Powyższe ustalono m. in. na podstawie opinii technicznej biegłego rzeczoznawcy, który biorąc pod uwagę stan techniczny oraz materiały zużyte do budowy parkingu oszacował, że został on wykonany 15-20 lat temu (od dnia dzisiejszego). Przyjmując takie założenie Sąd nie uwzględnił okoliczności, iż dokonane 15-20 lat temu prace mogły nie być pracami mającymi na celu wybudowanie parkingu, ale tylko pracami remontowymi na istniejącym już parkingu, mające na celu wymianę jego podłoża bądź jego utwardzenie. W ocenie autora skargi kasacyjnej, nawet gdyby przyjąć, że parking samochodowy na przedmiotowej nieruchomości powstał 15-20 lat temu, to i tak Sąd nie uwzględnił utrwalonego w orzecznictwie poglądu, iż jeśli cel wywłaszczenia został zrealizowany, to zwrot nie jest możliwy bez względu na to, kiedy realizacja ta nastąpiła. Nadto, pełnomocnik nie zgodził się z ustaleniem Sądu, iż materiał dowodowy zebrany w sprawie wskazuje, iż parking jest niedostępny dla samochodów i nie jest oznaczony jako parking, nie służy zatem zaspokajaniu celów publicznych. Rozważania te Sąd poczynił na podstawie wyników wizji lokalnej przeprowadzonej w dniu [...] maja 2003 r. przez Prezydenta Miasta Gdyni, a więc organ, który z mocy prawa podlega wyłączeniu od prowadzenia tej sprawy. Zatem protokół ten nie może stanowić dowodu w sprawie, z uwagi na fakt, iż nie pochodzi on od organu prowadzącego postępowanie, a od strony niniejszego postępowania – Gminy Miasta Gdyni. Ponadto fakt, iż parking nie jest oznakowany znakami drogowymi nie oznacza, iż nie służy on zaspokajaniu celów publicznych. O istnieniu na danej nieruchomości parkingu nie świadczy jego oznakowanie, ale faktyczne jego wykorzystywanie. Ponadto wymagania dla urządzonych miejsc postojowych dla samochodów osobowych określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.), które nie uzależnia dostępności parkingu dla celów publicznych od jego oznaczenia. Sąd błędnie ustalił, iż zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał procesowy jest pełny, został zebrany prawidłowo i jest wystarczający do wymaganego przez prawo ustalenia podstawy faktycznej decyzji. Nie można zgodzić się z twierdzeniem, iż organy administracji publicznej wyczerpująco zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy w sposób pozwalający na ustalenie, iż przedmiotowa nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej. Skoro organy ustaliły, że na nieruchomości w ciągu 7 lat od dnia jej przejęcia nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia tylko na podstawie przeprowadzonej w dniu [...] marca 2008 r. rozprawy administracyjnej, opinii rzeczoznawcy majątkowego A. B. oraz wyników oględzin nieruchomości, to trudno uznać, iż organy w sposób wyczerpujący zebrały materiał dowodowy i dokonały wszelkich czynności mających na celu ustalenie stanu faktycznego. W rzeczywistości organy nie dokonały ustaleń co działo się z nieruchomością wywłaszczoną w okresie 7 lub 10 lat od dnia jej przejęcia. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Organ prowadzący postępowanie nie rozważył możliwości przeprowadzenia innych dowodów w sprawie: zeznania świadków, czy w sytuacji wyczerpania środków dowodowych lub z powodu ich braku dla wyjaśnienia faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, zeznania strony. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne autor skargi kasacyjnej wskazał, że organy obowiązane są z urzędu do przeprowadzania dowodów służących ustaleniu stanu faktycznego. Odmienne stanowisko Sądu wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku skutkuje zarzutem, że Sąd dokonał błędnej oceny prawnej, a w wyniku tego nieprawidłowego rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik A. K. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Podniósł, że autor skargi kasacyjnej nie wskazał, w jaki sposób zarzucone naruszenie przepisu postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tak sformułowane zarzuty w ocenie pełnomocnika stanowią o wadliwości skargi kasacyjnej i uniemożliwiają kontrolę kasacyjną wyroku WSA. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania administracyjnego wskazano, że Gmina Gdynia nie udostępniła w sprawie jakiejkolwiek dokumentacji dotyczącej realizacji celu wywłaszczenia, jak również nie przejawiła w zakresie dowodowym jakiejkolwiek inicjatywy, stąd zarzut w tym zakresie jest nadużyciem żądania ochrony prawnej. Skarżący w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wskazuje wyraźnie w jaki sposób jego zdaniem WSA dokonał błędnej wykładni przepisu art.137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, tym samym nie można się do takiego zarzutu odnieść. Gmina Gdynia nie wykazała, iż na nieruchomości rozpoczęła inwestycje i dokonała nakładów, a istniejące zagospodarowanie działki jest wynikiem prac rozpoczętych przez Gminę i to w terminie 7 lat. Pismem z dnia 23 sierpnia 2010 r. skarżący kasacyjnie poinformował NSA o nowo ujawnionych dowodach, które w jego ocenie potwierdzają fakt zrealizowania na nieruchomości celu wywłaszczenia. W załączeniu przedstawiono powołane dowody. Pełnomocnik uczestnika postępowania odnosząc się do nadesłanych dowodów, w piśmie z dnia [...] września 2010 r. wskazał, że ich treść nie zmienia ustaleń i rozważań zawartych w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji. W ocenie pełnomocnika uczestnika treść dokumentów, sposób oraz termin ich przedstawienia ma jedynie stwarzać pozory polemiki z uzasadnieniem Sądu oraz ustaleniami poczynionymi w postępowaniu o zwrot przed organami a także służyć przedłużeniu postępowania. Pełnomocnik podniósł, że przedstawione dokumenty były w posiadaniu Gminy Miasta Gdyni od początku postępowania w sprawie, a nadto Gmina Miasta Gdyni złożyła je wszystkie w innej sprawie już we wrześniu 2009 r. Wojewoda Pomorski w piśmie z dnia [...] września 2010 r. podniósł, iż przedstawione przez skarżącego kasacyjnie dokumenty nie mogą stanowić dowodów w postępowaniu kasacyjnym. Powołano się przy tym m.in. na wyrok NSA dnia 14 lipca 2004 r. sygn. akt GSK 593/04, Lex nr 159137, wyrok z dnia 15 października 2004 r. sygn. akt FSK 584/04 Lex nr 246084. W ocenie Wojewody, niezależnie od powyższego, złożone przez Gminę dokumenty nie wykazują, aby cel wywłaszczenia spornej nieruchomości na urządzenie parkingu publicznego został zrealizowany. Mają one jedynie charakter planistyczno-przygotowawczy przy protestach okolicznych mieszkańców sprzeciwiających się urządzeniu parkingu na nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna jest uzasadniona i podlega uwzględnieniu. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, stąd NSA rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach. Skargę kasacyjną stosownie do treści art. 174 P.p.s.a. można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna opiera się na obu wyżej wskazanych podstawach, co oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest w pierwszej kolejności odnieść się do podstaw zawierających zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. NSA wskazuje przy tym, że choć skarżący kasacyjnie formułując zarzut nie wskazał wprost, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wynika to w sposób niebudzący wątpliwości z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla przy tym, że stwierdzenie powyższego uchybienia pozostaje w niniejszej sprawie w ścisłym związku z zarzutem, także trafnie postawionym przez autora skargi kasacyjnej, naruszenia przepisu prawa materialnego, tj. art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), zwanej dalej u.g.n., określającym, w jakich przypadkach nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Na wstępie wskazania wymaga, że badanie przez Sąd I instancji prawidłowości działania w niniejszej sprawie organów administracji publicznej, w tym w szczególności ocena, czy organy podjęły wszystkie niezbędne kroki w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (art. 7 k.p.a.), czy w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) oraz, czy na podstawie całokształtu tego materiału dowodowego prawidłowo uznały określoną okoliczność za udowodnioną (art. 80 k.p.a.) nie może być dokonane w oderwaniu od przesłanek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, określonych w art. 137 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 u.g.n. Tymczasem Sąd dokonując kontroli działalności administracji publicznej w niniejszej sprawie, ocenę w zakresie prawidłowości zastosowania przepisów prawa procesowego i jego wpływu na wynik sprawy oparł głównie na badaniu, czy na nieruchomości zrealizowany został cel użyteczności publicznej. Przypomnienia wymaga w związku z powyższym, że przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku jest decyzja dotycząca zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, a nie kwestia samego wywłaszczenia. Przesłanek oceny zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia należało zatem poszukiwać w art. 137 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 u.g.n. a nie w art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Również ocena prawidłowości zastosowania przepisów postępowania powinna zmierzać przede wszystkim do stwierdzenia przez Sąd, czy zebrany materiał dowodowy pozwalał organowi uznać, że faktycznie spełniona została przesłanka zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W zaskarżonym wyroku Sąd stwierdził, że brak jest w niniejszej sprawie podstaw do przyjęcia, iż wywłaszczona nieruchomość została wykorzystana do celów użyteczności publicznej. Ustalenia protokołów z oględzin a także materiał dowodowy nie potwierdzają, aby zagospodarowanie terenu nastąpiło zgodnie z celem wywłaszczenia w rozumieniu art. 3 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Sąd dokonał ustaleń, jak należy rozumieć realizację celów użyteczności publicznej i wywiódł, że o prowadzeniu parkingu wykorzystywanego dla celów użyteczności publicznej nie mogą stanowić istniejące miejsca postojowe. Skoro bowiem teren jest niedostępny i nieoznaczony, to nie służy on zaspokajaniu celów publicznych. W konsekwencji Sąd stwierdził, że skoro na wywłaszczonej nieruchomości nie istnieje obecnie parking, a w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego teren nie jest przeznaczony pod parking, lecz pod budownictwo mieszkaniowe, to odpadł cel, dla którego wywłaszczenie nastąpiło. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje wobec powyższego, że rozważania Sądu we wskazanym zakresie nie mają znaczenia dla oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji jak również postępowania, w ramach którego została ona wydana. Z tego względu, biorąc pod uwagę tok rozumowania Sądu, nie można za prawidłową uznać ocenę Sądu I instancji, co do zgodności z prawem zastosowania w niniejszej sprawie przez organ przepisów postępowania, a także braku wpływu stwierdzonych przez Sąd uchybień na treść rozstrzygnięcia organu administracji publicznej. Nadto, twierdzenie, że na nieruchomości w ciągu 7 lat od dnia jej przejęcia nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia zarówno Sąd jak i organ oparły na opinii rzeczoznawcy majątkowego, który w trakcie rozprawy administracyjnej wskazał, że stan techniczny oraz materiały zużyte do budowy parkingu pozwalają szacować, iż parking został wykonany 15-20 lat temu, a zatem powstał w 1988 r. Podkreślenia wymaga przy tym, że przyjmując to ustalenie organu Sąd nie odniósł się do zarzutu skargi, że stan techniczny obiektu, który był przedmiotem badania biegłego, nie musi odzwierciedlać daty jego powstania, gdyż obiekt mógł być poddany w tych latach jedynie pracom remontowym. Brak jest oceny Sądu w zakresie skuteczności tego zarzutu skargi, a także oceny, czy okoliczność uznana przez organ za udowodnioną rzeczywiście znajduje oparcie w materiale dowodowym i mogła stanowić podstawę rozstrzygnięcia o zwrocie nieruchomości. Z tego też względu za zasadny należało uznać zarzut naruszenia przez Sąd art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd obowiązany jest ocenić, czy zebrany w toku postępowania administracyjnego materiał dowodowy pozwala uznać za udowodnione, że pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu określonego w umowie sprzedaży (art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n.). Sąd weźmie przy tym pod uwagę, na co wskazywał już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 25 października 2006 r. II SA/Gd 622/05, że dowód z oględzin działki nie może być podstawą do oceny jego zagospodarowania w okresie 35 lat od dnia wywłaszczenia, jak również, że na podstawie opinii rzeczoznawcy budowlanego nie można dokonać prawidłowej oceny zagospodarowania terenu w okresie od daty wywłaszczenia. Mając powyższe na uwadze Sąd oceni m.in. również moc dowodową opinii rzeczoznawcy majątkowego, która wyrażona została w toku rozprawy administracyjnej w dniu [...] marca 2008 r. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisu prawa materialnego, na wstępie wskazania wymaga, że zgodnie z art. 136 ust. 3 zd. 1 u.g.n., poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Ocena, czy nieruchomość stała się zbędna na cel, określony w tym przypadku w umowie, musi być dokonana w oparciu o art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n., na co wskazywał jednoznacznie WSA w Gdańsku już w wyroku z dnia 25 października 2006 r. II SA/Gd 622/05. Stosownie do tego przepisu, nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo, 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądu Sądu I instancji, zgodnie z którym przepis art. 137 u.g.n. nie znajduje zastosowania wówczas, gdy cel wywłaszczenia jest zrealizowany tylko przez pewien czas, zaś potem nieruchomość jest wykorzystywana na cele niebędące celami publicznymi. Zdaniem Sądu I instancji, zbędność na cel wywłaszczenia zachodzi wówczas, gdy nieruchomość aktualnie nie jest potrzebna na cel wywłaszczenia i nie jest wykorzystywana na żaden cel publiczny. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego taka rozszerzająca wykładnia art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 nie może zostać uznana za prawidłową w świetle treści tego przepisu. Skutkiem zastosowania tak zinterpretowanej normy prawnej byłaby bowiem konieczność oceny przez organ administracji publicznej jedynie tego, czy w dacie orzekania przez organ o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, cel, dla którego nieruchomość została wywłaszczona, jest nadal realizowany. Z treści art. 137 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 nie sposób wyprowadzić takiego znaczenia normy prawnej. Nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w umowie sprzedaży tylko wówczas, gdy pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym umowę zawarto, nie rozpoczęto prac mających na celu realizację tego celu, albo nawet jeśli rozpoczęto prace w tym czasie, to cel ten nie został ostatecznie zrealizowany przed upływem 10 lat od dnia zawarcia umowy. Istotne z punktu widzenia powołanego przepisu jest zatem ustalenie, czy w ogóle rozpoczęto prace mające na celu budowę parkingu samochodowego, czyli czy przystąpiono do rzeczywistej (faktycznej, fizycznej) realizacji tego celu (rozpoczęcie robót), następnie, czy rozpoczęcie tych prac miało miejsce przed upływem 7 lat od dnia, w którym zawarto umowę, a także, czy inwestycja została zrealizowana przed upływem 10 lat od tego dnia. Ustawodawca nie uzależnia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości od tego, czy aktualnie, w dacie rozstrzygania sprawy przez organ, na nieruchomości realizowany jest cel wywłaszczenia określony w umowie. Odnosząc się do pisma skarżącego kasacyjnie z dnia 23 sierpnia 2010 r., przy którym przedłożono dodatkowe dokumenty, pisma mieszkańców K. i artykuły prasowe z Dziennika [...], Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że materiały te nie były przedmiotem badania w postępowaniu kasacyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest bowiem sądem faktu. Strona ma prawo wystąpić do Sądu I instancji o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów. Wniosek w tym zakresie podlega rozpoznaniu przez Sąd na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. Wobec usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego oparto o przepis art. 203 pkt 1 powołanej ustawy.