II SA/Wa 2140/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Anna Mierzejewska, Sędzia WSA - Stanisław Marek Pietras (spraw.), Asesor WSA - Jarosław Trelka, Protokolant - Michał Sułkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2008 r. sprawy ze skargi J. M. D. S.A. na postanowienie Głównego Inspektora Pracy z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia opiniującego negatywnie zastosowanie wyłącznie oświetlenia elektrycznego - uchyla zaskarżone postanowienie i postanowienie je poprzedzające z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...], - zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości, - zasądza od Głównego Inspektora Pracy na rzecz J. M. D. S.A. kwotę 200 (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania Okręgowy Inspektor Pracy w B. postanowieniem z dnia [...] marca 2007 r. nr [...], działając na podstawie art. 184 § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (tekst jedn. z 1998 r. Dz. U. Nr 21, poz. 94 ze zm.) i art. 106 § 5 k.p.a. w zw. z § 25 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy (Dz. U. Nr 129, poz. 844 ze zm.), wyraził negatywną opinię o wniosku J. M. D. S.A. z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] w sprawie wyrażenia zgody na zastosowanie wyłącznie oświetlenia elektrycznego w pomieszczeniu (sali sprzedaży) sklepu [...] . W uzasadnieniu podał, że na podstawie nadesłanej dokumentacji ustalono, iż w powyższym sklepie urządzono 3 stanowiska kasowe, na których czas pracy wynosi 360 minut na dobę, a pomieszczenie sklepu, w tym stanowiska stałej pracy, tj. stanowiska obsługi kas, pozbawione są oświetlenia dziennego, zaś istniejące okna zostały zabudowane płytą GK z izolacją termiczną. Stąd też nie zapewniono w pomieszczeniach stałych oświetlenia dziennego. We wniosku z dnia [...] czerwca 2007 r. J. M. D. S.A. wniosła o stwierdzenie nieważności powyższego postanowienia zarzucając mu rażące naruszenie norm prawa materialnego, a to § 25 cytowanego już wyżej rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy oraz ust. 2 lit. d) w Rozdziale I Ogólne wymagania dotyczące pomieszczeń żywnościowych z załącznika II Ogólne wymogi higieny dla wszystkich przedsiębiorstw sektora spożywczego (z wyjątkiem przypadków gdy ma zastosowanie załącznik I) rozporządzenia (WE) nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. (Dz. U. UE. L. 04.139.1). W uzasadnieniu natomiast podano, że organ powołując się na § 25 rozporządzenia w sposób enigmatyczny zajął stanowisko, iż w pomieszczeniach stałej pracy należy zapewnić oświetlenie dzienne i z tego powodu wniosek został zaopiniowany negatywnie. Jednakże w powołanym przepisie przewidziano wyjątek polegający na tym, że można odstąpić od tej zasady w sytuacji, gdy jest to niemożliwe lub niewskazane ze względu na technologię produkcji. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie bez wątpienia – zdaniem skarżącej spółki – względy technologiczne uzasadniają odstępstwo od obowiązującego powszechnie stosunku powierzchni okien do powierzchni podłogi, a w sklepie [...] wniosek ten wynika wprost także z przytoczonego już wyżej ust. 2 lit. d) w Rozdziału I Ogólne wymagania dotyczące pomieszczeń żywnościowych z załącznika II Ogólne wymogi higieny dla wszystkich przedsiębiorstw sektora spożywczego (z wyjątkiem przypadków gdy ma zastosowanie załącznik I) rozporządzenia (WE) nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. Mianowicie wyposażenie, wystrój, konstrukcja, rozmieszczenie i wielkość pomieszczeń żywnościowych w miarę potrzeby, zapewnia warunki przetwarzania i składowania o odpowiednich warunkach termicznych, wystarczające do odpowiedniego utrzymania środków spożywczych we właściwej temperaturze oraz zaprojektowane w ten sposób, aby temperatura ta mogła być monitorowana i w razie potrzeby zapisywana. Wobec powyższego, pomieszczenia w zakładzie, w którym jest produkowana lub wprowadzana do obrotu żywność, muszą być wyposażone w naturalne lub sztuczne oświetlenie dostosowane do wykonywania w nich czynności, odpowiadające wymaganiom w zakresie bezpieczeństwa i higieny pracy. Innymi słowy mówiąc, należy czasami wyposażać pomieszczenia w oświetlenie wyłącznie sztuczne w zależności od wymagań żywności, którą w danym pomieszczeniu się obraca i łatwo psujące się produkty, szczególnie spożywcze, wymagające zabezpieczenia przed promieniami słonecznymi. Ponadto bywa, że obok wskazanego przez producenta parametru przechowywania towaru bez dostępu światła naturalnego, decydujący wpływ na towar ma temperatura przechowania, a nieprzewidywalność natężenia światła dziennego utrudnia kontrolę temperatury. Niezależnie od powyższego za oświetleniem sztucznym wskazanego sklepu, przemawia również jego konstrukcja. Reasumując, skarżąca jest zobowiązana chronić zdrowie i życie konsumentów, zgodnie ze wskazaniami producentów środków spożywczych. Z drugiej natomiast strony przewiduje się możliwość oświetlenia pomieszczenia wyłącznie światłem sztucznym, gdy jest to podyktowane względami technologicznymi. Ponadto zaskarżone orzeczenie nie uwzględnia regulacji zezwalającej na odstępstwo w zakresie powierzchni okien, ani wskazań dotyczących przechowywania i obrotu środkami spożywczymi i tym samym w sposób rażący narusza prawo. Główny Inspektor Pracy postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...], mając za podstawę art. 157 § 1 i art. 158 § 2 oraz art. 126 k.p.a., odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia Okręgowego Inspektora Pracy z dnia [...] marca 2007 r. W uzasadnieniu – powołując się na dotychczasowe ustalenia faktyczne – podał, że konstrukcja nieważności decyzji wiąże się ze szczególnie ciężkimi naruszeniami prawa, a jedną z tych przesłanek jest rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Natomiast w zaskarżonym postanowieniu nie dopuszczono się takiego naruszenia, mimo że § 25 wspomnianego już wyżej rozporządzenia, nie może być zastosowany do pomieszczeń sali sprzedaży, a jedynie w zakładzie produkcyjnym. Ponadto nie może się ostać drugi z zarzutów, bowiem przytoczony w nim przepis nie dotyczy zasad oświetlenia pomieszczeń żywnościowych. Kwestię tę reguluje ust. 7 wspomnianego załącznika, w myśl którego pomieszczenia żywnościowe muszą posiadać odpowiednie naturalne i/lub sztuczne oświetlenie. Reasumując, brak było podstaw do wydania dla skarżącej pozytywnej opinii. We wniosku z dnia [...] września 2007 r. do Głównego Inspektora Pracy o ponowne rozpatrzenie sprawy, skarżąca spółka zarzuciła organowi naruszenie tych samych norm prawa materialnego, co we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i wniosła o uchylenie decyzji z dnia [...] sierpnia 2007 r. W uzasadnieniu natomiast – powołując się na argumenty już wyżej przytoczone – dodała, że powołane już wyżej rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady wskazując w art. 1 zakres regulacji, ustanawia ogólne zasady dla przedsiębiorstw sektora spożywczego, zaś w art. 2 podaje definicję przedsiębiorstwa, jako każdą jednostkę sektora spożywczego. Żywność natomiast, w myśl art. 2 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz. U. UE. L. 02.31.1, Dz. U. UE-sp. 15-6-463), oznacza jakiekolwiek substancje lub produkty, przetworzone, częściowo przetworzone lub nieprzetworzone, przeznaczone do spożycia przez ludzi, lub których spożycia przez ludzi można się spodziewać. Zaś przedsiębiorstwo spożywcze oznacza przedsiębiorstwo publiczne lub prywatne, typu non-profit lub nie, prowadzące jakąkolwiek działalność związaną z jakimkolwiek etapem produkcji, przetwarzania i dystrybucji żywności (art. 3 ust. 2). Zatem strona skarżąca bez wątpienia jest przedsiębiorstwem spożywczym na etapie dystrybucji żywności i sklep [...] jest nawet przedsiębiorstwem w rozumieniu rozporządzenia, jako przedsiębiorstwo sektora spożywczego. W dalszej części nie podzielił stanowiska organu, co do interpretacji ust. 7 i dodał, że pojęcie "technologia produkcji" należy rozumieć szerzej, aniżeli uczynił to organ. Reasumując, organ nie ustalił kryteriów takiego zapewnienia światła sztucznego, które nie wyrządziłoby szkody w zdrowiu pracowników i jednocześnie pozwoliłoby utrzymać warunki niezbędne do przechowywania żywności. Główny Inspektor Pracy postanowieniem z dnia [...] października 2007 r. nr [...], mając za podstawę art. 138 § 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu natomiast – powołując się na dotychczasowe ustalenia – podał, że jeżeli nie ma obowiązującego przepisu prawa, z którym stanowisko Okręgowego Inspektora Pracy w B. byłoby sprzeczne, to nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności postanowienia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, J. M. D. S.A. nie zgodziła się z zaskarżonym postanowieniem i zarzuciła mu rażące naruszenie norm prawa materialnego, a to § 25 cytowanego już wyżej rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy oraz ust. 2 lit. d) w Rozdziale I Ogólne wymagania dotyczące pomieszczeń żywnościowych z załącznika II Ogólne wymogi higieny dla wszystkich przedsiębiorstw sektora spożywczego (z wyjątkiem przypadków gdy ma zastosowanie załącznik I) rozporządzenia (WE) nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. (Dz. U. UE. L. 04.139.1) i § 58 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690). W konsekwencji wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania. Uzasadniając skargę powołała się na dotychczasowe zarzuty i argumenty, a ponadto dodała, że skoro sala sklepowa nie jest zakładem produkcyjnym, to treść § 25 cytowanego już wyżej rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy, nie może być podstawą rozstrzygnięcia. W tym stanie rzeczy natomiast, podstawę taką winien stanowić przepis § 58 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zatem postanowienie z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w sposób rażący narusza prawo, zaś wspomniany już wyżej § 58 ust. 2 używając pojęcia "nie jest wskazane ze względów technologicznych", jest pojęciem szerszym od pojęcia "technologia produkcji". W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Pracy wniósł o jej oddalenie, wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Trwałość decyzji, w tym i postanowienia, wynika z ogólnej zasady statuowanej w art. 16 § 1 k.p.a. Jednakże od reguły tej, dopuszcza się wyjątki, które są wyliczone w zdaniu drugim powyższego przepisu i należy do nich m.in. wzruszenie jej przez stwierdzenie nieważności w trybie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a. Stwierdzenie nieważności następuje ze skutkiem od dnia jej wydania, czyli ze skutkiem ex tunc, zaś organ administracyjny wszczynając w tym przedmiocie postępowanie administracyjne, orzeka jako organ kasacyjny. Nie oznacza to jednak, że wszczęcia takiego postępowania i jego prowadzenie, jest prowadzone na innych warunkach, aniżeli postępowanie prowadzone w trybie zwykłym. Rozstrzygnięcie zatem sprawy, w rozumieniu art. 158 § 1 k.p.a., następuje na podstawie wyników czynności dowodowych, a decyzja wydana w tym trybie powinna odpowiadać wszystkim wymaganiom określonym w art. 107 k.p.a. Ponadto organ administracji, zanim podejmie decyzję, winien jest w sposób wnikliwy i wszechstronny wyjaśnić stan faktyczny sprawy, rozpatrzyć cały materiał dowodowy w świetle wszystkich przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w sprawie, co wynika z treści art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie, Główny Inspektor Pracy nie zadośćuczynił powyższym wymogom. Stwierdzić przede wszystkim należy, że w myśl naczelnej zasady procesowej zawartej w art. 6 k.p.a., a powtórzonej w ślad za zasadą praworządności przyjętą w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Oznacza to oprócz powinności ustalenia swej zdolności prawnej, również powinność ustalenia podstawy materialnoprawnej mającej zastosowanie w danej sprawie. Dodać wreszcie należy, że cały proces administracyjny opiera się na stosowaniu prawa, w którym jednym z fundamentalnych elementów jest ustalenie, jaka norma obowiązuje w znaczeniu dostatecznie określonym dla potrzeb rozstrzygnięcia. Natomiast przy wydaniu decyzji z dnia [...] marca 2007 r. nr [...], Okręgowy Inspektor Pracy w B. przyjął za podstawę rozstrzygnięcia § 25 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy (Dz. U. Nr 129, poz. 844 ze zm.). W myśl tego przepisu, w pomieszczeniach stałej pracy należy zapewnić oświetlenie dzienne, chyba że jest to niemożliwe lub niewskazane ze względu na technologię produkcji, a na stosowanie oświetlenia wyłącznie elektrycznego pracodawca uzyskał zgodę właściwego państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego wydaną w porozumieniu z okręgowym inspektorem pracy. Analizując powyższy przepis należy dojść do wniosku, że dotyczy on pomieszczeń pracy, które z uwagi na ich usytuowanie mają zapewniony dostęp do światła dziennego, jednak stosowana w tych pomieszczeniach technologia produkcji wyklucza lub czyni niewskazanym używanie takiego oświetlenia. Reasumując, ma on zastosowanie do pomieszczeń pracy, w których prowadzi się działalność produkcyjną. Natomiast sklep [...], co oczywiste, prowadzi działalność usługową i sąd w niniejszym składzie w pełni akceptuje rozstrzygnięcie zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 grudnia 2003 r. sygn. akt II SA 3979/02. Zatem nie mógł on stanowić podstawy rozstrzygnięcia w rozpoznawanej sprawie. Co więcej, owa oczywistość była również znana Głównemu Inspektorowi Pracy, bowiem uzasadniając swą odmowę w postanowieniu z dnia [...] sierpnia 2007 r. stwierdził, że przepis § 25 cytowanego rozporządzenia faktycznie nie może mieć zastosowania w sprawie. Skoro zatem tak, to co najmniej nieporozumieniem – w świetle poczynionych już wyżej rozważań, co do stosowania zasady zawartej w art. 6 k.p.a. – można nazwać konstatację organu w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] października 2007 r., sprowadzającą się do tezy, że skoro nie można zastosować tegoż przepisu i jeżeli nie ma obowiązującego przepisu prawa regulującego ową materię, to rozstrzygnięcie Okręgowego Inspektora Pracy w B. jest trafne i nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności. Stąd też już chociażby z tego powodu, zaskarżone i poprzedzające je postanowienie nie może się ostać w obrocie prawnym. Ponadto organ nie zadał sobie dostatecznie trudu, aby zbadać, czy w sprawie nie można zastosować innej podstawy prawnej. W zasadzie w żadnej mierze nie dokonał oceny oraz analizy, czy nie może mieć tutaj ewentualnie zastosowanie – na co zwróciła uwagę strona skarżąca – przepis § 58 § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690). Wszak – wbrew temu co twierdzi pełnomocnik organu – Państwowa Inspekcja Pracy ma również obowiązek badania, w ramach swoich kompetencji, warunki techniczne obiektów. Według bowiem treści art. 184 § 1 Kodeksu pracy, nadzór i kontrolę przestrzegania prawa pracy, w tym przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy, sprawuje Państwowa Inspekcja Pracy, natomiast w myśl § 3 cytowanego już wyżej rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy, budynki i inne obiekty budowlane, w których znajdują się pomieszczenia pracy, powinny być zbudowane i utrzymywane zgodnie z wymaganiami określonymi w przepisach techniczno – budowlanych. Zatem przepis § 3 mieści się pojęciowo w przepisach bezpieczeństwa i higieny pracy. Pogląd ów jest tym bardziej zasadny, że do zakresu działania Państwowej Inspekcji Pracy, stosownie do regulacji zawartej w art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 1981 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (tekst jedn. z 2001 r. Dz. U. Nr 124, poz. 1362 ze zm.), należy między innymi kontrola przestrzegania przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy przy projektowaniu budowy, przebudowy i modernizacji zakładów pracy oraz stanowiących ich wyposażenie maszyn i innych urządzeń technicznych oraz technologii. Niezależnie od powyższego zarzucić organowi należy, że zbyt pochopnie, nie czyniąc w zasadzie żadnych konkretnych ustaleń prawnych, nie wspominając już o jakiejkolwiek analizie prawnej, odniósł się do wskazanych przez skarżącą spółkę uregulowań prawa wspólnotowego. Reasumując, Główny Inspektor Pracy badając ponowie sprawę w trybie nadzwyczajnym, winien jest się zastosować do powyższych wskazań i dopiero wówczas wydać rozstrzygnięcie, odpowiadające logicznym wnioskom po dokonanej przez siebie analizie. Zaskarżone bowiem postanowienie, nie czyni zadość powyższym wymogom, naruszając tym samym przepisy procedowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 152 i art. 132, a w sprawie kosztów na podstawie art. 200 w zw. z art. 212 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.