I OSK 499/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch Sędzia del. WSA Jarosław Stopczyński Protokolant Krzysztof Tomaszewski po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. J. w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 grudnia 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 1884/07 w sprawie ze skargi B. J. w Warszawie na decyzję Ministra Budownictwa z dnia (...) września 2007 r. nr (...) w przedmiocie odmowy zmiany decyzji oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 12 grudnia 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 1884/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę "B." Fabryka Dźwigów S. A. z siedzibą w W.na decyzję Ministra Budownictwa z dnia (...) września 2007 r. nr (...) w przedmiocie odmowy zmiany decyzji. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż Minister Budownictwa decyzją z dnia (...) września 2007 r. nr (...), po rozpatrzeniu wniosku "B." - Fabryki Dźwigów S.A. z siedzibą w W. o ponowne rozpoznanie sprawy, utrzymał w mocy decyzję z dnia (...) maja 2007 r. nr (...)o odmowie zmiany decyzji Ministra Infrastruktury z dnia (...) marca 2004 r. nr (...). Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawy orzeczeniem administracyjnym z dnia (...) kwietnia 1950 r. nr (...) nie przyznało Spółce Akcyjnej "B." - Fabryka Dźwigów prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. (...),. Odmowa ustanowienia prawa własności czasowej spowodowana była złożeniem wniosku przez dawnego właściciela po upływie terminu do tego przewidzianego. Minister Infrastruktury decyzją z dnia (...) marca2004 r. nr (...) odmówił stwierdzenia nieważności powyższego orzeczenia administracyjnego. Spółka Akcyjna "B." - Fabryka Dźwigów wniosła o zmianę, w trybie art. 154 k.p.a., decyzji Ministra Infrastruktury z dnia (...) marca2004 r. nr BO.5.3/813-R-1074/02. Minister Budownictwa decyzją z dnia 29 maja 2007 r. nr (...) odmówił zmiany decyzji Ministra Infrastruktury z dnia (...) marca2004 r. z tego względu, że orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie z dnia (...) kwietnia1950 r. nie naruszało w sposób rażący przepisów prawa. Ponadto zmiana decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego odmawiającego przyznania prawa własności czasowej byłaby sprzeczna z prawem, ingerowałaby w dokonaną już ocenę legalności, co nie służy interesowi społecznemu. Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy wniosła Spółka Akcyjna "B." - Fabryka Dźwigów podnosząc, że orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie z dnia (...) kwietnia1950 r. jest rażąco sprzeczne z przepisami prawa, nie zawiera bowiem obligatoryjnego elementu - uzasadnienia. Minister Budownictwa, w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzją z dnia (...) września 2007 r. nr (...) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że kwalifikowane wady decyzji m. in. rażące naruszenie prawa, nie mogą stanowić podstawy stosowania art. 154 k.p.a. Wady takie mogą być usunięte w trybie stwierdzenia nieważności decyzji lub wznowienia postępowania. Minister Budownictwa wskazał także, że nie można uznać za słuszny w rozumieniu art. 154 k.p.a. interesu strony, jeżeli jest on sprzeczny z obowiązującymi przepisami prawa. Pozytywne ustosunkowanie się do wniosku skarżącego prowadziłoby właśnie do takiej sytuacji. W niniejszej sprawie Minister Budownictwa nie znalazł przesłanek wskazujących, że za zmianą przedmiotowej decyzji przemawiałby interes społeczny. Zmiana, właściwej z punktu widzenia prawnego decyzji administracyjnej naruszałaby kodeksową zasadę trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 k.p.a.), zasadę zaufania obywateli do organów państwa, a także zasadę praworządności. Wydając zaskarżony wyrok Sąd pierwszej instancji podniósł, iż organ nadzorczy nie może orzekać w oparciu o art. 154 K.p.a. o zmianie decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności innej decyzji. Próba zmiany bądź uchylenia ostatecznej decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji jest w istocie w odniesieniu do przedmiotu rozstrzygnięcia administracyjnego, niedopuszczalną ingerencją. Jednym z niezbędnych warunków wydania decyzji w trybie art. 154 k.p.a. jest ustalenie, że za zmianą lub uchyleniem decyzji ostatecznej przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Słuszny interes strony to taki, który nie koliduje z interesem społecznym. Jednakże interes społeczny, o jakim mowa w art. 154 § 1 k.p.a., nie będzie mógł przemawiać za uchylaniem lub zmianą decyzji wydanej na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. o odmowie stwierdzenia nieważności innej decyzji, decyzja bowiem odmawiająca stwierdzenia nieważności została wydana dla ochrony porządku prawnego, a więc w interesie społecznym. Sąd pierwszej instancji wskazał, iż w niniejszej sprawie uchylenie decyzji ostatecznej leżałoby niewątpliwie w interesie strony, nie można jednak ocenić tego interesu jako słuszny. W ocenie tego sądu nie można uznać za słuszny - w rozumieniu art. 154 k.p.a. - interesu strony, jeżeli jest on sprzeczny z obowiązującymi przepisami prawa. W rozpatrywanej sprawie stwierdzenie nieważności orzeczenia dekretowego odmawiającego przyznania prawa własności czasowej naruszałoby przepisy art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 ze zm.), które to przepisy nie przewidują przyznawania uprawnienia w razie złożenia wniosku po terminie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła spółka "B." - Fabryka Dźwigów S.A., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła 1. naruszenie art. 145 §1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 9, art. 11 oraz art. 77 K.p.a poprzez bezpodstawne przyjęcie, że orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej z dnia (...) kwietnia1950 r. nr (...) odmówiło skarżące prawa do własności czasowej nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. (...) z uwagi na spóźnione złożenie wniosku o przyznanie tego prawa, pomimo, iż decyzja wywłaszczeniowa w ogóle nie zawiera uzasadnienia, a zatem nie wiadomo, jakimi faktycznie powodami kierowało się Prezydium Rady Narodowej. 2. naruszenie art. 145 §1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 154 §1 K.p.a. poprzez a) wadliwe przyjęcie, że w trybie przepisu art. 154 K.p.a. nie można orzekać o zmianie decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności innej decyzji b) wadliwe przyjęcie, iż skarżąca nie ma słusznego interesu w żądaniu zmiany decyzji Ministra Infrastruktury z (...) marca2004 r. podczas gdy wyeliminowanie z obrotu przedmiotowej decyzji pozwoli skarżącej na podjęcie działań prawnych, zmierzających do odzyskania bezprawnie wywłaszczonej nieruchomości c) wadliwe przyjęcie, iż brak jest interesu publicznego przemawiającego a zmianą decyzji Ministra Infrastruktury z (...) marca2004 r., podczas gdy decyzja ta akceptuje decyzję obarczoną ciężką wadą tkwiącą w samym rozstrzygnięciu, a polegającą na braku uzasadnienia tej decyzji. Powołując się na wymienione podstawy skargi kasacyjnej strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W motywach skargi kasacyjnej strona skarżąca podniosła, iż decyzja Prezydium Rady Narodowej z (...) kwietnia1950 roku w ogóle nie zawiera uzasadnienia; pomimo, iż obowiązek taki wynikał wprost z art. 75.1. rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 22 marca 1928 roku o postępowaniu administracyjnem. Decyzja wywłaszczeniowa, co wynika również z jej treści, została oparta na tym właśnie akcie prawnym i musiała zawierać elementy wymagane przez ten akt, w tym uzasadnienie. W ocenie skarżącej zaakceptowanie przez Sąd pierwszej instancji powyższego uchybienia w sposób oczywisty stanowi naruszenie wskazanych w zarzutach skargi przepisów prawa, gdyż stanowi to niezasadną próbę konwalidowania oczywiście błędnego orzeczenia administracyjnego. Ponadto skarżąca nie zgodziła się z twierdzeniem zawartym w zaskarżonym orzeczeniu, że Prezydium Rady Narodowej odmówiło skarżącej przyznania prawa własności czasowej z uwagi na upływ terminu do złożenia odpowiedniego wniosku. Nie można w jej o cenie zaakceptować takiego twierdzenia, gdyż w przypadku skarżącej celem działań władz komunistycznych było wyłącznie pozbawienie dawnych właścicieli fabryki dobrze prosperującego przedsiębiorstwa. Data złożenia wniosku nie miała tu żadnego znaczenia, gdyż władze komunistyczne korzystały z wszelkich innych możliwych środków, dzięki którym mogłyby osiągnąć zamierzony cel. Skarżąca podniosła, iż wbrew twierdzeniu zawartemu w zaskarżonym wyroku, dopuszczalne jest wydanie decyzji, która zmienia decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności innej decyzji. Odmowa stwierdzenia nieważności nie rodzi, ani dla strony, ani dla organu, bądź osób trzecich żadnych konsekwencji prawnych. Jest to decyzja, która utrzymuje status quo. Nie ma żadnych powodów, by odmawiać zastosowania przepisu art. 154 § 1 K.p.a. do takich decyzji. Z tego względu, jeżeli przesłanki przepisu art. 154 § 1 K.p.a. zostały spełnione, nie ma żadnych przeszkód dla tego, by w trybie tego przepisu eliminować błędne decyzje odmawiające zmiany innej decyzji administracyjnej. Skarżąca nie zgodziła się ponadto z poglądem Sądu pierwszej instancji, iż nie ma interesu w eliminowaniu kwestionowanej decyzji wywłaszczeniowej w trybie przepisu art. 154 § 1 K.p.a., gdyż dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy nie przewiduje uprawnienia w razie złożenia wniosku po terminie. Wskazała, iż w przypadku wyeliminowania z obrotu wadliwej decyzji wywłaszczeniowej będzie mogła skorzystać z innych środków prawnych, niż przewidziane w dekrecie, przykładowo z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub z roszczeniem wobec Skarbu Państwa o zasądzenie zwrotnego przeniesienia własności nieruchomości w trybie przepisu art. 64 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 1047 Kodeksu postępowania cywilnego z uwagi na jej wykorzystanie niezgodnie z celami wywłaszczenia. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania – Wytwórnia Sprzętu Komunikacyjnego PZL wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej zwane jako P.p.s.a.), zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 174 pkt. 1 i 2 P.p.s.a., skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie wymaga podkreślenia, iż możliwość uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej na podstawie art. 154 K.p.a. podobnie jak uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznej na podstawie art. 155 K.p.a. należy do trybów nadzwyczajnych, które zgodnie z ustawą pozwalają zweryfikować decyzję, która formalnie obowiązuje, ale obiektywnie jest nieprawidłowa. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 września 2008r., sygn. akt II OSK 1789/09 ( niepublikowany) przyjął następującą tezę "interes społeczny lub słuszny interes strony, o którym mowa w art. 154 K.p.a. może przemawiać za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej, jeżeli decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa a brak jest podstaw do wznowienia postępowania albo do stwierdzenia nieważności decyzji z powodu tego naruszenia". Z powyższego poglądu, który skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela wynika, iż zastosowanie trybu zawartego w art. 154 K.p.a. z powołaniem się tylko na naruszenie prawa jest błędne, bo nie może on prowadzić do rozpatrzenia sprawy w kolejnej instancji. Niemniej jednak na tej podstawie może być zmieniona lub uchylona decyzja ostateczna zarówno prawidłowa, jak i dotknięta wadą. W tym ostatnim wypadku tryb zawarty w art. 154 K.p.a. może zostać wykorzystany tylko wówczas, gdy nie ma ciężkich wad decyzji powodujących jej nieważność albo wad skutkujących wznowieniem postępowania. Jeżeli takie podstawy zdaniem skarżącego istniały, winien on skorzystać z innego trybu postępowania, którego przedmiotem byłoby jedno z w/w żądań, np. żądanie stwierdzenia nieważności decyzji (por. m. in. Wyrok NSA z dnia 21 marca 2006 r., sygn. akt II FSK 464/05, lex nr. 201555). Spółka Akcyjna "B." - Fabryka Dźwigów wniosła o zmianę, w trybie art. 154 k.p.a., decyzji Ministra Infrastruktury z dnia (...) marca2004 r. nr BO.5.3/813-R-1074/02 odmawiającej stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego z dnia (...) kwietnia1950 r., nie przyznającego Spółce Akcyjnej "B." - Fabryka Dźwigów prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej. Słusznie w takim wypadku postąpił Sąd pierwszej instancji uznając, iż uchyleniu lub zmianie decyzji wydanej na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. o odmowie stwierdzenia nieważności innej decyzji sprzeciwia się interes społeczny, bowiem stwierdzenie, bądź odmowa stwierdzenia nieważności decyzji podejmowane są dla ochrony porządku prawnego, a więc w interesie społecznym. Należy ponadto wyjaśnić, że tryb wznowienia postępowania i tryb z art. 154 k.p.a. są całkowicie odrębnymi, niezależnymi od siebie instytucjami procesowymi, nie pozostającymi ze sobą w związku. Jakkolwiek w obu przypadkach dotyczą one weryfikacji decyzji ostatecznych i są trybami nadzwyczajnymi, ale system ten oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności, co oznacza, ze poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie (por. B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz Warszawa 2006). Za zastosowaniem trybu określonego w art. 154 K.p.a. wobec decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności innej decyzji sprzeciwia się zatem nie tylko interes społeczny ale również zasada niekonkurencyjności stosowania trybów nadzwyczajnych weryfikacji decyzji ostatecznych. Stąd zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do naruszenia art. 145 §1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 154 §1 K.p.a. w tym zakresie należało uznać za chybione. Nieuzasadniony jest również zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 §1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 9, art. 11 oraz art. 77 K.p.a poprzez przyjęcie, iż złożenie przez skarżącą spółkę wniosku o przyznanie własności czasowej po upływie wymaganego terminu uzasadniało odmowę jej przyznania, pomimo, iż decyzja wywłaszczeniowa w ogóle nie zawierała uzasadnienia. W art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego został wyznaczony termin 6 miesięcy - liczony od dnia objęcia gruntu w posiadanie przez gminę W. - na złożenie wniosku o przyznanie do gruntu nieruchomości warszawskiej prawa wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy, jako praw o charakterze majątkowym. W przypadku wyznaczenia dekretowego (jako ustawowego) terminu do zgłoszenia omawianego roszczenia, upływ takiego terminu powoduje nieskuteczność dochodzenia roszczenia, skoro na jego zgłoszenie wyznaczony został konkretny termin. Termin określony w art. 7 ust 1 dekretu warszawskiego jest więc terminem zawitym prawa materialnego. W orzecznictwie ustalony jest pogląd że z upływem tego terminu wygasa przyznane przez normodawcę uprawnienie. W szczególności orzekł tak Naczelny Sąd Administracyjny: 1.) w uchwale składu 5 sędziów z dnia 14 października 1996r (sygn. akt OPK 19/96, publ. ONSA 1997 Nr 2 poz. 56), 2.) w wyroku 21 kwietnia 1998r (sygn. akt IV SA 1091/96, LEX nr 45934), 3.) w wyroku z dnia 20 września 1999r (sygn. akt 1378/97, LEX nr 48650), 4.) w wyroku z dnia 26 stycznia 2001r (sygn. akt 1425/99,LEX nr 54161) w którym stwierdził, iż przepisy art. 7 ust 1 i 2 dekretu warszawskiego nie dają podstawy do ustanowienia prawa użytkowania wieczystego z powodu opóźnienia w złożeniu wniosku. Stąd wyeliminowanie z obrotu prawnego orzeczenia Prezydium Rady Narodowej z (...) kwietnia1950 r. odmawiającego przyznania własności czasowej leżałoby niewątpliwie w interesie skarżącej spółki, co - jak trafnie podnosi Sąd pierwszej instancji - nie może zostać potraktowane jako słuszny interes strony. W przedmiotowej sprawie uznanie interesu skarżącego byłoby więc sprzeczne z obowiązującym prawem i stanowiłoby podważenie obowiązującego porządku prawnego. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.