II OSK 1789/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Włodzimierz Ryms sędzia NSA Jacek Chlebny sędzia del. WSA Maciej Dybowski (spr.) Protokolant Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2010 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej H. M. i J. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 lipca 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 272/09 w sprawie ze skargi H. M. i J. M. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 17 lipca 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 272/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę H. M. i J. M. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego. W uzasadnieniu stanowiska Sąd ten przedstawił następujące okoliczności faktyczne i prawne. Postanowieniem z dnia [...] maja 2007 r. znak [...] (dalej postanowienie z [...] maja 2007 r.) Wojewoda Pomorski (dalej Wojewoda) dokonał uzgodnienia w zakresie oddziaływania na środowisko, na etapie przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia pn. budowa stacji bazowej telefonii cyfrowej PTC, nr [...], na działce nr [...] w m. Ostrowo, gm. Władysławowo, pow. pucki, województwo pomorskie. R. B., J. M., A. i B. D. złożyli zażalenia na postanowienie z [...] maja 2007 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej Generalny Dyrektor) postanowieniem z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] (dalej postanowienie z [...] grudnia 2008 r.) umorzył postępowanie odwoławcze z zażaleń R. B., J. M., A. i B. D. na postanowienie z [...] maja 2007 r. W uzasadnieniu Generalny Dyrektor wyjaśnił, że z dniem 15 listopada 2008 r. weszła w życie ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. nr 199, poz. 1227, dalej udiś bądź ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku), która reguluje m.in. zagadnienia ocen oddziaływania na środowisko przeprowadzanych w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Przepisy, na podstawie których wydano zaskarżone postanowienie, zostały uchylone art. 144 pkt 9 ustawy, uchylającym dział V i VI tytułu I ustawy - Prawo ochrony środowiska. W obecnym stanie prawnym organem właściwym do załatwiania zażaleń na postanowienie Wojewody z [...] maja 2007 r. jest Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska. Zgodnie z art. 153 ust. 1 pkt 1 i 2 udiś, do spraw wszczętych przed dniem 15 listopada 2008 r. na podstawie przepisów ustawy - Prawo ochrony środowiska, a nie zakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy dotychczasowe, z tym że dotychczasowe kompetencje wojewodów i marszałków województw przejmują regionalni dyrektorzy ochrony środowiska, a dotychczasowe kompetencje ministra właściwego do spraw środowiska przejmuje Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska. Z art. 153 ust. 2 pkt 2 udiś, na postanowienia w sprawach, o których mowa w ust. 1 tego artykułu, wydane przez wojewodów lub marszałków województw, nie przysługuje zażalenie. Na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] grudnia 2008 r. H. i J. M. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając naruszenie art. 6, art. 7, art. 10, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł o oddalenie skargi podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa materialnego ani też przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie zasadniczą kwestią było dokonanie wykładni art. 153 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. nr 199, poz. 1227 ze zm.). Art. 153 ust. 1 udiś stanowi, że do spraw wszczętych, na podstawie przepisów ustawy zmienianej w art. 144 - a więc do spraw wszczętych na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska ([j.t.] Dz.U. z 2008 r. nr 25, poz. 150 ze zm., dalej POŚ bądź Prawo ochrony środowiska) - przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną stosuje się, z zastrzeżeniem art. 154 ust. 1, przepisy dotychczasowe, z tym że dotychczasowe kompetencje określonych organów przejmują inne, wymienione w przepisie, organy administracyjne. Na postanowienia wydane w sprawach, o których mowa w ust. 1, wydane m.in. przez wojewodów nie przysługuje zażalenie (art. 153 ust. 2 pkt 2 udiś). Zatem w sprawach wszczętych na podstawie Prawa ochrony środowiska przed dniem wejścia w życie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, ustawodawca wyłączył zastosowanie art. 106 § 5 k.p.a. w zakresie, w jakim przewiduje on dopuszczalność złożenia zażalenia na postanowienie wydane w trybie uzgodnienia przez wojewodów. Jeżeli w tego rodzaju sprawie przed dniem 15 listopada 2008 r. (data wejścia w życie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku) organ współdziałający nie zajął stanowiska, to od wydanego przezeń po tej dacie postanowienia nie przysługuje zażalenie, co jednoznacznie wynika z treści art. 153 ust. 2 ustawy. W przedmiotowej sprawie postanowienie Wojewody, uzgadniające owe przedsięwzięcie, wydano w dniu [...] maja 2007 r., a J. M. wniósł na nie zażalenie w dniu 12 czerwca 2007 r., zatem przed datą wejścia w życie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Ponieważ w aktualnie obowiązującym stanie prawnym możliwość wnoszenia zażaleń od omawianego rodzaju postanowień została wyłączona, należy przyjąć, że nie ma również podstaw do merytorycznego rozpoznawania zażaleń wniesionych przed wejściem w życie art. 153 ust. 2 udiś. Przepis ten w jednoznaczny sposób wyłącza postanowienia uzgadniające spod kontroli instancyjnej, nie określając granic czasowych ich wydania. W takiej sytuacji, reguła określona w tym przepisie znajduje zastosowanie do postanowień wydanych przez organy wymienione w tym przepisie zarówno na gruncie już uchylonych, jak i obecnych rozwiązań prawnych (K. Gruszecki "Komentarz do ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko" LEX/el. 2009 -komentarz do art. 153). W stosunku do zażaleń wniesionych przed dniem zmiany przepisów, niedopuszczalne jest ich merytoryczne rozpoznanie przez organy wyższego stopnia, które obowiązane są do stosowania przepisów obowiązujących w dacie orzekania. W konsekwencji prowadzone przez nie postępowanie winno być umorzone jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 153 ust. 2 udiś. Argumentacja Skarżących w zakresie, w jakim kwestionują oni uzgodnienie dokonane przez Wojewodę Pomorskiego, może być podnoszona w toku postępowania głównego, prowadzonego na zasadach obowiązujących przed dniem wejścia w życie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli H. M. i J. M.. Skarżący zaskarżyli powyższy wyrok w całości i zarzucili wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego oraz procesowego: 1) art. 153 ust. 2 pkt. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. nr 199, poz. 1227) w związku z art. 174 pkt 1 p.p.s.a.; 2) art. 15 w związku z art. 106 § 5 k.p.a. w związku z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Skarżący wnieśli o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, 2) zasądzenie na rzecz Skarżących od strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej H. i J. M. podnieśli, powołując wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15.5.2009 r. II OSK 788/08, że (przykładowo) organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, nie ma kompetencji merytorycznych w tym zakresie ani nie może kontrolować postanowień uzgadniających decyzję w trybie art. 106 k.p.a. Niemożliwym jest zatem dokonanie oceny merytorycznej stanowiska Wojewody, bowiem pracownik organu prowadzącego sprawę nie ma wiadomości specjalnych i nie wie, czym organ kierował się wydając postanowienie. WSA w uzasadnieniu wyroku winien wskazać jednoznacznie, w jaki sposób organ prowadzący sprawę może dokonać weryfikacji stanowiska Wojewody. Wniesienie skargi kasacyjnej pozwoli w dalszej kolejności na złożenie skargi do Trybunału Konstytucyjnego celem zbadania "zgodności przepisu z art. 15 k.p.a. poprzez art. 106 § 5 k.p.a. w związku z art. 78 Konstytucji RP". Zaproponowane w nowej ustawie rozwiązanie systemowe, stoi w rażącej sprzeczności z przepisami k.p.a. a nadto pozbawia możliwości merytorycznej oceny stanowiska organu pomocniczego. Sąd miał obowiązek jednoznacznie rozstrzygnąć tę jakże istotną z punktu ochrony środowiska kwestię. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania. Zakres rozpoznawania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez wskazanie postaw kasacyjnych. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zadaniem zostały przez Sąd naruszone (art. 174 i art. 176 p.p.s.a.). Wskazanie naruszonych przepisów winno nastąpić przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Zgodnie z art. 176 p.p.s.a., kasator ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną nie może precyzować zarzutów ani ich konkretyzować, nie może też domniemywać, który przepis prawa Skarżący miał na uwadze podnosząc określony zarzut. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia. Skarga kasacyjna nie spełnia wymogów ustawowych odnośnie zarzutu naruszenia prawa materialnego. Zgodnie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego może nastąpić przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Kasatorzy nie wskazują żadnej z tych form naruszenia prawa materialnego ani nie wskazują żadnego przepisu prawa materialnego, który byłby niewłaściwie zastosowany, bądź który winien być zastosowany, a nie został, ani którego wykładnia byłaby błędna. Wbrew zarzutowi Skarżących, przepis art. 153 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, nie jest przepisem materialnoprawnym, a wyłącznie procesowym. Treść normatywna tego przepisu wskazuje jedynie, że od postanowienia wydanego w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie przysługuje: wniosek o ponowne rozpatrzenie na postanowienia wydane przez ministra właściwego do spraw środowiska (pkt 1); zażalenie - na postanowienia wydane przez wojewodów, marszałków województw, organy inspekcji sanitarnej, dyrektorów urzędów morskich oraz starostów (pkt 2). W orzecznictwie i doktrynie jednoznacznie wskazuje się, że zagadnienie zakresu postępowania i formy rozstrzygnięcia, jako elementy procedury administracyjnej, nie mogą być traktowane jako prawo materialne. Wobec powyższego zarzut naruszenia art. 153 ust. 2 pkt 2 udiś, określonego przez kasatorów jako zarzut naruszenia prawa materialnego, oparty na art. 174 pkt 1 p.p.s.a., nie mógł być skuteczny. Skarżący nietrafnie zarzucają zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że art. 153 ust. 2 pkt 2 udiś jest przepisem lex specialis w odniesieniu do przepisu art. 106 § 5 k.p.a. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 12.01.2010 r. II OSK 1388/09; 06.10.2010 r. II OSK 1540). Zgodnie z art. 153 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, do spraw wszczętych, na podstawie przepisów ustawy zmienianej w art. 144 (tj. do spraw wszczętych na podstawie ustawy Prawo ochrony środowiska) przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, a nie zakończonych decyzją ostateczną stosuje się, z zastrzeżeniem art. 154 ust. 1 udiś, przepisy dotychczasowe, z tym, że dotychczasowe kompetencje określonych organów przejmują inne wymienione w przepisie organy administracyjne. W niniejszej sprawie postępowaniem głównym, wszczętym przed dniem 15 listopada 2008 r. (art. 174 in princ. w zw. z art. 153 ust. 1 udiś), jest postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na pod nazwą budowa stacji bazowej telefonii cyfrowej PTC, nr [...], na działce nr [...] w m. Ostrowo, gm. Władysławowo, pow. pucki, województwo pomorskie. Postępowanie główne zostało wszczęte przed dniem 02 maja 2007 r. (przed wystąpieniem przez Burmistrza Miasta Władysławowa o uzgodnienie przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację planowanego przedsięwzięcia), na podstawie art. 46 ust. 1 i art. 46a ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (w ówcześnie obowiązującym brzmieniu j.t. Dz.U. z 2006 r. nr 129, poz. 902 ze zm.). Z akt sprawy wynika, że postępowanie to nie zakończyło się wydaniem decyzji ostatecznej. Oznacza to, ze zgodnie z art. 153 ust. 1 udiś, będzie ono dalej prowadzone na podstawie przepisów dotychczasowych. Art. 153 ust. 1 udiś nie reguluje kwestii związanych z postępowaniem prowadzonym przez organ współdziałający w wydaniu decyzji, a więc w trybie uzgodnieniowym na podstawie art. 106 k.p.a. W przypadku tych postępowań, zgodnie z art. 153 ust. 2 udiś, na postanowienia – w szczególności - wojewodów, wydane w trybie art. 106 k.p.a., nie przysługuje zażalenie. Oznacza to, że wydane w niniejszej sprawie postanowienie Wojewody Pomorskiego z [...] maja 2007 r. stało się z dniem 15 listopada 2008 r., niezaskarżalne w trybie wniesienia zażalenia (wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 18 marca 2009 r. II SA/Go 10/09, LEX nr 487498, postanowienie WSA w Gdańsku z dnia 30 października 2009 r. II SA/Gd 475/09 dostępne w Internecie na stronie http://cbois.nsa.gov.pl/; postanowienie WSA w Krakowie z 30 września 2009 r. II SA/Kr 1240/09, opracowane przez MCH we "Wspólnocie" 44/09/31; K. Gruszecki "Ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Komentarz" Pressom Sp. z o.o. Wrocław 2009 s. 409-410 uw. 6). W sprawie niniejszej Skarżącym przysługiwało (pod rządem przepisów obowiązujących przed dniem 15 listopada 2008 r.) - w dacie wniesienia zażalenia - w administracyjnym toku instancji, prawo złożenia zażalenia na postanowienie Wojewody Pomorskiego z [...] maja 2007 r. w opisanym wyżej przedmiocie i z prawa tego dnia 08 czerwca 2007 r. skorzystał w szczególności J. M.. Postępowanie uzgodnieniowe nie jest postępowaniem głównym. Sąd I instancji prawidłowo orzekł, że w świetle dyspozycji art. 153 ust. 2 pkt 2 udiś, z dniem wejścia w życie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, wniesienie zażaleń od tego rodzaju postanowień stało się z woli ustawodawcy wyłączone. Z dniem tym nie ma podstaw do merytorycznego rozpoznawania zażaleń wniesionych przed wejściem w życie art. 153 ust. 2 pkt 2 udiś. Przepis ów jednoznacznie wyłącza postanowienia uzgadniające spod kontroli instancyjnej, nie określając granic czasowych ich wydania. Dotyczy to również zażaleń, wniesionych i nierozpoznanych przed dniem 15 listopada 2008 r. Wobec powyższego trafnie Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z [...] grudnia 2008 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 153 ust. 2 pkt 2 udiś, umorzył postępowanie zażaleniowe jako bezprzedmiotowe. Uprawnienia stron do dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) nie doznają w tym względzie uszczerbku. Z zasady dwuinstancyjności wynika prawo odwołania strony od każdej decyzji nieostatecznej (chyba że przepisy k.p.a. bądź ustaw szczególnych od zasady tej wprowadzają wyjątki; B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" C.H. Beck 2009 s. 80-81 nb 2, 3). Na postanowienie wydane w toku postępowania służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi (art. 141 § 1 k.p.a.). W szczególności ustawodawca przewidział zażalenie na postanowienie o zajęciu stanowiska przez organ w postępowaniu uzgodnieniowym (art. 106 § 5 k.p.a.). Ta wyjątkowość zażalenia nie narusza art. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP i nie jest niezgodna z art. 6 ust. 1 i art. 13 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 07 marca 2005 r., P 8/03 (OTK-A 2005, nr 3, poz. 20). W wyroku z dnia 06 czerwca 2006 r., K 23/05, OTK-A 2006 , nr 6, poz. 62 (z aprobującą glosą B. Rakoczego PiP z 2009, nr 4, s. 130), Trybunał Konstytucyjny uznał za zgodne z konstytucją skrócenie procedury administracyjnej, w zakresie w jakim ustawa szczególna (ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych Dz.U. z 2003 r., nr 80 poz. 721 ze zm.), wyłącza spod reżimu ustawy ogólnej (ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) spraw dotyczących lokalizacji dróg. Skoro wydane postanowienie uzgodnieniowe będzie mogło być kwestionowane w odwołaniu od decyzji kończącej postępowanie w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia (art. 142 k.p.a.), nie doszło do naruszenia uprawnienia strony do poddania kontroli postanowienia uzgodnieniowego (art. 15 w zw. z art. 106 § 5 k.p.a.). Ustawodawca nie odebrał prawa kwestionowania omawianych postanowień, lecz zmodyfikował jedynie procedurę takiego kwestionowania przez wykluczenie prowadzenia postępowania zażaleniowego a następnie odrębnego postępowania sądowoadministracyjnego wobec wydanych postanowień. Postanowienie, które nie należy do kategorii postanowień rozstrzygających o istocie sprawy, lecz jest jedynie elementem głównego rozstrzygnięcia, może być kwestionowane w ewentualnym odwołaniu od decyzji kończącej postępowanie w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia, zgodnie z art. 142 k.p.a. Skoro skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.