II OSK 1388/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący : Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie : Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak /spr./ Sędzia NSA Janina Kosowska Protokolant: Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej U.P. i R.J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 kwietnia 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 175/09 w sprawie ze skargi U.P. i R.J. na postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Warszawie z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2009 r. oddalił skargę U.J. i R.J. na postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Warszawie z dnia [...] listopada 2008 r. w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że postanowieniem z dnia [...] września 2008 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Powiecie Warszawskim Zachodnim, w związku z wnioskiem Burmistrza Miasta i Gminy Ożarów Mazowiecki w sprawie uzgodnienia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji paliw płynnych wraz z bezdotykową myjnią samochodową na działkach ew. nr [...] i nr [...] przy ul. P. w O., uzgodnił to przedsięwzięcie z zastrzeżeniem, żeby na terenie stacji wybudować system lokalnego monitoringu wód gruntowych dostosowany do warunków geologicznych i hydrogeologicznych. W dniu 26 września 2008 r. zażalenie na powyższe postanowienie wnieśli U.J. i R.J.. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Warszawie postanowieniem z dnia [...] listopada 2008 r. umorzył postępowanie odwoławcze. Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazał art. 138 § 1 pkt 3 i art. 144 k.p.a., art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 2006 r. Nr 122, poz. 851 ze zm.) oraz art. 153 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Organ podniósł, że przedmiotowe przedsięwzięcie polegające na budowie stacji paliw płynnych należy do kategorii przedsięwzięć wymienionych w § 3 ust. 1 pkt 35 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko i wymaga przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko opisanego w rozdziale 2 działu VI tytułu I ustawy Prawo ochrony środowiska. Wskazał, że w dniu 15 listopada 2008 r., weszła w życie powołana wyżej ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku, która w zasadniczy sposób zmienia zasady przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko planowanych przedsięwzięć, w tym w art. 144 pkt 9 uchyla m.in. przywołany wyżej dział VI w tytule I ustawy Prawo ochrony środowiska. Jednak zgodnie z art. 153 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku do spraw wszczętych na podstawie przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska przed dniem 15 listopada 2008 r., a nie zakończonych decyzją ostateczną stosuje się, z zastrzeżeniem art. 154 ust. 1, przepisy dotychczasowe z tym, że na postanowienia wydane przez m.in. organy państwowej inspekcji sanitarnej nie przysługuje zażalenie. Dlatego też, ponieważ postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowego przedsięwzięcia nie zostało zakończone decyzją ostateczną, to art. 153 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku znajduje zastosowanie w przedmiotowym przypadku. W związku z tym organ wskazał, że dalsze prowadzenie postępowania odwoławczego jest bezprzedmiotowe, stąd podlega ono umorzeniu. U.P. i R.J. wnieśli na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zdaniem skarżących zaskarżone postanowienie z dnia 26 listopada 2008 r. jest nieprawidłowe, ponieważ postanowienie organu pierwszej instancji i zażalenie na to postanowienie zostały wniesione przed wejściem w życie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, a więc art. 153 tej ustawy nie ma zastosowania w tym przypadku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił, że zasadniczą kwestią było dokonanie wykładni art. 153 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 ze zm., dalej powoływanej również jako u.o.u.i.o.ś.). Przepis ten stanowi, że do spraw wszczętych, na podstawie przepisów ustawy zmienianej w art. 144 – a więc do spraw wszczętych na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.) – przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną stosuje się, z zastrzeżeniem art. 154 ust. 1, przepisy dotychczasowe. Natomiast, dotychczasowe kompetencje właściwych organów w tym zakresie przejmują inne wymienione w tym przepisie organy administracyjne. W ocenie Sądu powyższy przepis odnosi się do "postępowań głównych", prowadzonych na podstawie wskazanej ustawy Prawo ochrony środowiska. W sprawie niniejszej dotyczy zatem postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji paliw płynnych wraz z bezdotykową myjnią samochodową, wszczętego na podstawie art. 46 ustawy Prawo ochrony środowiska w brzmieniu obowiązującym do dnia 15 listopada 2008 r. Jak wynika z akt sprawy postępowanie to nie zostało zakończone ostateczną decyzją przed dniem wejścia w życie u.o.u.i.o.ś. Oznacza to, że zgodnie art. 153 ust. 1 tej ustawy będzie ono dalej prowadzone na podstawie przepisów dotychczasowych. Natomiast, przepis art. 153 ust. 1 powołanej ustawy nie odnosi się do postępowań prowadzonych przez organ współdziałający w wydaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, a więc w trybie uzgodnieniowym na podstawie art. 106 k.p.a. Zgodnie z art. 106 § 5 k.p.a. zajęcie stanowiska przez organ uzgadniający następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie. W świetle jednak art. 153 ust. 2 u.o.u.i.o.ś. taka możliwość została wyłączona w stosunku do postanowień wydanych przez organy wskazane w tym przepisie, w tym organy państwowej inspekcji sanitarnej. Dlatego też, jeżeli przed dniem 15 listopada 2008 r. (data wejścia w życie u.o.u.i.o.ś.) organ współdziałający nie zajął stanowiska, to od wydanego przez ten organ po tej dacie postanowienia nie przysługuje zażalenie, co jednoznacznie wynika z treści art. 153 ust. 2 u.o.u.i.o.ś. W przedmiotowej sprawie postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Powiecie Warszawskim Zachodnim, uzgadniające przedmiotowe przedsięwzięcie, wydano jednak w dniu [...] września 2008 r., natomiast zażalenie na nie U.P. i R.J. wnieśli w dniu 26 września 2008 r., zatem przed datą wejścia w życie u.o.u.i.o.ś. W ocenie Sądu I instancji, analiza treści art. 153 ust. 1 i 2 prowadzi do wniosku, że w odniesieniu do postępowania prowadzonego przez organ uzgadniający ustawodawca wyłączył obowiązywanie zasady, że do spraw wszczętych, a nie zakończonych przed dniem wejścia w życie u.o.u.i.o.ś. zastosowanie znajdują przepisy dotychczasowe. W związku z tym postępowanie to powinno być przeprowadzone zgodnie z aktualnie obowiązującymi regułami, a ponieważ w obowiązującym stanie prawnym możliwość wnoszenia zażaleń od tego rodzaju postanowień została wyłączona, należy przyjąć, że nie ma również podstaw do merytorycznego rozpoznawania zażaleń wniesionych przed wejściem w życie art. 153 ust. 2 u.o.u.i.o.ś. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła U.P. i R.J.. Zarzucili naruszenie art. 153 ust. 1 i ust. 2 u.o.u.i.o.ś. poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie. W związku z tym wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W ocenie skargi kasacyjnej, zaprezentowana przez Sąd I instancji interpretacja art. 153 ust. 1 u.o.u.i.o.ś. jest sprzeczna z jego wykładnią gramatyczną oraz zasadą lex retro non agit. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej zwanej p.p.s.a.) – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Oceniając we wskazanych wyżej granicach zasadność wniesionej skargi kasacyjnej w przedmiotowej sprawie, trzeba stwierdzić, że zarzuty nie są zasadne. Wynika to z następujących przesłanek. Po pierwsze, należy podkreślić, że podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego "poprzez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie" jest błędnie sformułowany co uniemożliwia jego właściwe rozpoznanie. Wynika to z tego, że określone w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. dwie formy, tj. naruszenia prawa materialnego w drodze błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania nie mogą zachodzić jednocześnie gdyż albo przepis niewłaściwie zinterpretowano lub niewłaściwie zastosowano. Po drugie, chybiony jest jednak także zarzut kasacyjny błędnej wykładni art. 153 ust. 1 i 2 cyt. ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 ze zm. zwanej dalej u.o.u.i.o.ś.), która weszła w życie z dniem 15 listopada 2008 r. Wynika to z tego, że dyspozycja art. 153 ust. 2 pkt 2 tejże ustawy jednoznacznie stanowi, że na postanowienie wydane w sprawach, o których mowa w ust. 1 tego przepisu, a więc także przez właściwe organy państwowej inspekcji sanitarnej nie przysługuje zażalenie. Dlatego też prawidłowo Sąd I instancji orzekł, że z wykładni art. 153 ust. 1 i 2 u.o.u.i.o.ś. wynika, że w odniesieniu do postępowania, które jest prowadzone przez organ uzgadniający, ustawodawca nie stanowi, że do spraw wszczętych a nie zakończonych przed dniem jej wejścia w życie, czyli 15 listopada 2008 r., są dalej stosowane przepisy dotychczasowe. Jest bowiem oczywiste, że dyspozycja art. 153 ust. 1 tejże ustawy nie dotyczy postępowań, które prowadzi organ współdziałający w przedmiocie odpowiedniego uzgodnienia, na podstawie art. 106 k.p.a. projektu przedmiotowej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody dla danego przedsięwzięcia. Natomiast w przedmiotowej sprawie art. 153 ust. 2 pkt 2 u.o.u.i.o.ś. jest przepisem lex specialis w odniesieniu do przepisu art. 106 § 5 k.p.a. Wynika to z tego, że postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Powiecie Warszawskim Zachodnim, które uzgodniło dane przedsięwzięcie zostało wydane w dniu [...] września 2008 r., zażalenie zaś na to postanowienie U.P. i R.J. wnieśli w dniu 26 września 2008 r., czyli jeszcze przed datą wejścia w życie u.o.u.i.o.ś. Natomiast postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Warszawie w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego, wydane po rozpatrzeniu powyższego zażalenia, było z dnia [...] listopada 2008 r., czyli po wejściu w życie z dniem 15 listopada 2008 r. powołanej wyżej ustawy. Dlatego też Sąd I instancji prawidłowo orzekł, wbrew zarzutowi kasacyjnemu, że ponieważ de lege lata w świetle dyspozycji art. 153 ust. 2 pkt 2 u.o.u.i.o.ś. uprawnienie do wniesienia zażaleń od tego rodzaju postanowień zostało z woli ustawodawcy wyłączone, to także nie ma podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznawania zażaleń wniesionych przed wejściem w życie art. 153 ust. 2 pkt 2 u.o.u.i.o.ś. Powyższy przepis jednoznacznie bowiem wyłącza postanowienia uzgadniające spod kontroli instancyjnej, nie określając granic czasowych ich wydania. W takiej sytuacji, powyższa reguła dotyczy również tych zażaleń, które zostały wniesione i nie zostały rozpatrzone przed dniem wejścia w życie omawianej ustawy, stąd niedopuszczalne jest ich merytoryczne rozpoznanie przez organy wyższego stopnia, które zobowiązane są do stosowania przepisów obowiązujących w dacie orzekania. Dlatego też prowadzone przez nie postępowanie odwoławcze powinno być umorzone jako bezprzedmiotowe (art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w związku z art. 153 ust. 2 pkt 2 u.o.u.i.o.ś.). Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.