II SA/Wr 705/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Cisek (sprawozdawca), Asesor WSA Olga Białek, Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz, Protokolant Izabela Krajewska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 marca 2008r. sprawy ze skargi spółki A w W. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu wobec zamiaru wykonania robót budowlanych -tablicy reklamowej na terenie działki nr [...] przy ul. A. K. [...] we W. oddala skargę Spółka A. z siedzibą w Warszawie zgłosiła w dniu 4 lipca 2007 r. w Wydziale Architektury i Budownictwa Urzędu Miejskiego we W. zamiar montażu tablicy informacyjnej "B" o wymiarach 3,00 m x 6 m, na działce nr [...] we W. . Prezydent Wrocławia, decyzją z dnia [...] nr [...], działając na podstawie art. 30 ust. 5 oraz 30 ust. 7 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.), art. 104 kpa oraz art. 92 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 o samorządzie powiatowym (tj Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592 ze zm.) wniósł sprzeciw do wykonania robót budowlanych zgłoszonych w dniu 4 lipca 2007 r., polegających na montażu tablicy informacyjnej "B" o wymiarach 3,00 m x 6 m o wysokości całkowitej 8 m. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podkreślił, że z uwagi na rozmiar (w tym ciężar prefabrykowango fundamentu), elementy obiektu muszą być przetransportowane, zmontowane i w odpowiedni technicznie sposób powiązane z gruntem, by oprzeć się parciu wiatrów oraz innym warunkom atmosferycznym. Przedsięwzięcie nie jest zatem zwolnione w myśl art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Od powyższej decyzji inwestor - Spółka A. złożył odwołanie do Wojewody Dolnośląskiego, w którym zarzucił decyzji organu I instancji naruszenie przepisów art. 29 ust. 2 pkt 6 oraz art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane. W świetle tych przepisów, zgłoszenia wymaga instalowanie tablic i urządzeń reklamowych z wyjątkiem usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym. W przekonaniu odwołującej się spółki organ I instancji całkowicie pominął brzmienie tych przepisów oraz nie dokonał analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w kontekście tych przepisów, wobec czego wydał on decyzję z rażącym naruszeniem wyżej przytoczonych przepisów. Samo brzmienie tych przepisów wskazuje na możliwość instalowania wolnostojących urządzeń reklamowych, z których wyłącznie urządzenia świetlne i podświetlane usytuowane są poza obszarem zabudowanym, w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym, podlegają obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę. Poza tym wyjątkiem pozostałe urządzenia reklamowe wolnostojące, podlegają wyłącznie procedurze zgłoszenia. Wojewoda Dolnośląski, decyzją z dnia [...] nr [...], działając na podstawie przepisów art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 82 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięci organ podkreślił, że stosownie do treści przepisu z art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane, właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli zgłoszenie budowy lub wykonywanie robót budowlanych objętych obowiązkiem dotyczy uzyskania pozwolenia na budowę. Przepis art. 29 cytowanej ustawy zawiera zamknięty katalog obiektów budowlanych i robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Do robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę należą, zgodnie z przepisem art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy - Prawo budowlane, roboty polegające na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym. Obiektem budowlanym stosownie do przepisu art. 3 pkt 1 lit a ustawy - Prawo budowlane, jest budowla stanowiąca całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami. Natomiast urządzeniem budowlanym jest urządzenie techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia place postojowe i place pod śmietniki. Ponadto w myśl przepisu art. 3 pkt 8 ustawy - Prawo budowlane, ilekroć w ustawie jest mowa o robotach budowlanych - należy przez to rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Budową jest natomiast wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowa, rozbudowa, nadbudowa obiektu budowlanego. Przepisy ustawy - Prawo budowlane nie precyzują z kolei pojęcia "instalowanie". Zgodnie z potocznym znaczeniem tego słowa instalować oznacza: zakładać, montować urządzenie techniczne, instalować aparaturę pomiarową, lampy oświetleniowe. Planowane roboty budowlane (jak wynika z części opisowej konstrukcji) objęte zgłoszeniem polegają na wykonaniu fundamentu w postaci studni zapuszczanej o min. średnicy zewnętrznej 1.2 m i głębokości min. 3.5 m wypełnionej wewnątrz wibrowanym betonem B-15 ze zbrojeniem podłużnym 12 0 20 (34 GS). Do stopy fundamentowej za pomocą kotew ma być ma być zamocowana konstrukcja nośna (z rury D=406 mm) tablicy reklamowej typu 6x3 JR5-I z jednostronnym ekranem asymetrycznym o wysokości 8.30 m nad poziomem terenu. Opisany zakres robót nie stanowi zatem instalowania urządzenia reklamowego, tym samym nie może być zaliczany do robót budowlanych polegających na instalowaniu tablicy reklamowej w rozumieniu przepisu art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy - Prawo budowlane, objętych zgłoszeniem. Roboty te bez wątpienia należą do robót polegających na budowie (wykonaniu) obiektu budowlanego, na który to zakres robót inwestor jest obowiązany uzyskać pozwolenie na budowę. W skardze z dnia 23 października 2007 roku skarżąca spółka wniosła o uchylenie decyzji obydwu instancji. W uzasadnieniu zarzucono decyzji organu II instancji rażące naruszenie art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy - Prawo budowlane w związku z art. 107 § 3 kpa. Naruszenie to polegało na przyjęciu, iż zgłoszona inwestycja wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Podkreślając, że zachowują aktualność argumenty oznaczone w odwołaniu od decyzji organu l instancji dotyczące kwestii trwałego związania z gruntem tablicy informacyjnej objętej zgłoszeniem, a także interpretacji treści art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy - Prawo budowlane skarżąca wskazała, że organ administracji II instancji błędnie przyjął, że wykonanie prac zgłoszonych przez inwestora nie mieści się w zakresie pojęcia zainstalowanie, o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy prawo budowlane i w związku z tym nie jest objęte trybem zgłoszeniowym. Powyższa interpretacja w jej przekonaniu nie znajduje uzasadnienia zarówno w zaistniałym stanie faktycznym jak i prawnym, skoro opisane prace stanowią zainstalowanie urządzenia reklamowego w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 6 - ustawy - Prawo budowlane. Zgodnie z literalnym brzmieniem art. 29 ust. 2 pkt 6 - ustawy - Prawo budowlane pozwolenia na budowę nie wymaga instalacja urządzeń reklamowych. Procesem instalacji objęte jest zaś ustawianie stopy, słupa i ekranu reklamowego. W treści tego przepisu organ administracji wyróżnia urządzenia reklamowe i tablice. Ustawodawca jednocześnie rozdziela obiekty podlegające zgłoszeniu na tablice i urządzenia reklamowe kierując się kryterium ich usytuowania tj. umieszczeniu obiektów na budynkach bądź usytuowaniu ich jako wolnostojących obiektów budowlanych. Zgłoszony nośnik reklamowy nie jest, zdaniem skarżącej spółki, trwale związany z gruntem. W ocenie skarżącej spółki uznanie, iż dane urządzenie jest trwale związane z gruntem możliwe jest wyłącznie wtedy, gdy spełnione zostały dwie następujące przesłanki: połączenie musi być trwałe w sensie fizycznym, tzn. dokonane w taki sposób, aby odłączenie danego urządzenia od gruntu nie mogło zostać dokonane bez zniszczenia lub uszkodzenia danego urządzenia, ponadto urządzenie musi mieć charakter trwały również w sensie czasowym, tzn. nie może być wykonane dla przemijającego użytku. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy w żaden sposób nie wykazał, iż obie powyższe przesłanki zostały spełnione w przypadku urządzenia reklamowego objętego zgłoszeniem. Ponieważ zaskarżone orzeczenie nie zawierało dowodów na poparcie powyższego twierdzenia, w przekonaniu strony, orzeczenie to wydano z naruszeniem art. 107 § 3 kpa. Na poparcie prezentowanego stanowiska skarżąca spółka przytoczyła liczne wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych. Mając powyższe na uwadze strona podkreśliła, że nie może budzić wątpliwości, iż samo zakwalifikowanie przez organ administracji danego urządzenia reklamowego (tablicy informacyjnej), jako budowli w rozumieniu przepisów ustawy - Prawo budowlane nie przesądza jeszcze o tym, że jego zainstalowanie jest wyłączone z trybu zgłoszeniowego przewidzianego w przepisie z art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane, a organ odwoławczy stwierdzając, że przedmiotowe roboty budowlane nie mogą zostać objęte trybem zgłoszeniowym zastosował niewłaściwą interpretację tego przepisu. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz, 1269 ze zm.) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej u.p.s.a.). Zakres kontroli działalności administracji publicznej obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne, postanowienia, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie lub rozstrzygające sprawę co do istoty (art. 3 § 1 w związku § 2 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a także na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi wyeliminowanie z obrotu prawnego, zarówno decyzje administracyjne uchybiające prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), jak też rozstrzygnięcia dotknięte wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), a także wydane bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Z kolei art. 147 § 1 przywołanej powyżej ustawy procesowej upoważnia Sąd, który uwzględnia skargę na uchwałę lub akt, do stwierdzenia nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub części albo stwierdzenia, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Materialnoprawną podstawę dla rozstrzygnięć wydanych w rozpoznawanej sprawie stanowiły przepisy ustawy - Prawo budowlane, które, jak określa to art. 1 tej ustawy, reguluje działalność obejmującą m.in. sprawy projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych. W niniejszej sprawie istotne są pojęcia: "budowa" i "obiekt budowlany", których definicje zawarto w treści przepisu art. 3 wskazanej powyżej ustawy. Z przepisu tego wynika, że budowa to wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowa, rozbudowa, nadbudowa obiektu budowlanego (art. 3 pkt 6 ustawy - Prawo budowlane), natomiast obiekt budowlany to budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, budowla, stanowiąca całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, obiekt małej architektury (art. 3 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane). Z kolei zgodnie z treścią definicji legalnej zawartej w art. 3 pkt 3 - ustawy - Prawo budowlane, przez budowlę rozumieć należy każdy obiekt budowlany, który nie jest budynkiem lub obiektem małej architektury taki jak m.in. wolno stojące, trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe. Istotne też jest, że w art. 28 ust. 1 - ustawy - Prawo budowlane ustawodawca, jako zasadę przyjął, że roboty budowlane, jakimi są - zgodnie z art. 3 pkt 7 tej ustawy - działania polegające na budowie, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego, można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Z kolei przepisy art. 29-31 ustawy - Prawo budowlane zawierają zamknięty katalog robót budowlanych, w stosunku do których ustawodawca odstąpił od obowiązku posiadania przez inwestora pozwolenia na budowę, w niektórych przypadkach zastępując go wymogiem zgłoszenia właściwemu organowi zamiar wykonania określonych robót budowlanych, ale jednocześnie uprawniając ten organ do wniesienia w określonych ustawowo warunkach i terminie sprzeciwu w formie decyzji. W skardze zarzucono naruszenie jednego z powyżej wskazanych przepisów - art. 29 ust. 2 pkt 6 - ustawy - Prawo budowlane, zgodnie z którym nie wymaga pozwolenia na budowę wykonywanie robót polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków w rozumieniu przepisów o ochronie i opiece nad zabytkami oraz z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowywanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym. Organy administracyjne obydwu instancji doszły do przekonania, że zamierzona inwestycja polega na realizacji wolno stojącego, trwale związanego z gruntem urządzenia reklamowego, które stosownie do przepisów art. 3 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane stanowi budowlę. Inwestycja ta nie jest jednocześnie takim urządzeniem reklamowym, którego wykonywanie - na podstawie art. 29 ust. 2 pkt ustawy - Prawo budowlane - jest zwolnione od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Skarżąca spółka twierdzi natomiast, że planowane prace mieszczą się w pojęciu "zainstalowania", w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt ustawy - Prawo budowlane. Instalacja taka obejmuje zaś czynności polegające na ustawieniu stopy, słupa i ekranu reklamowego. Istota sporu, jaki zaistniał w niniejszej sprawie, sprowadza się zatem do oceny, czy w przypadku zamierzonej inwestycji wymagane było pozwolenie na budowę, czy też wystarczyło samo jej zgłoszenie. Ze znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy, a przedstawionego przez stronę, projektu konstrukcyjno-budowlanego wynika, że planowany obiekt składać się będzie z fundamentu w postaci stopy wylewanej z betonu i zbrojonej stalą, słupa o wysokości całkowitej 8 m mocowanego przez podstawę do stopy fundamentowej, na którym umieszczona będzie tablica informacyjna z ekranem jednostronnym asymetrycznym o wymiarach 6 x 3 m. Z opisu technicznego wynika również, że stopa fundamentowa wpuszczona będzie w grunt na głębokość minimum 3,5 m. Mając na uwadze wskazane powyżej dane przedmiotowej tablicy, które zawarto w projekcie technicznym dołączonym do akt administracyjnych sprawy, w tym jej rozmiary, Sąd uznał, że inwestor zamierzał wykonać samodzielną konstrukcję przestrzenną, stanowiącą techniczno-użytkową całość, odpowiadającą cechom budowli, o której mowa w art. 3 pkt 1 lit b ustawy - Prawo budowlane. Przedstawiony obiekt jest bowiem samodzielnym, wolnostojącym i trwale związanym z gruntem urządzeniem reklamowym, a więc budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 przywołanej ustawy. Przy wykładni tego przepisu należy jednocześnie pamiętać, że zawarte w tym przepisie wyliczenie (dotyczące budowli) nie ma charakteru katalogu zamkniętego. Jest to wyliczenie przykładowe, które ma ukierunkować kwalifikowanie konkretnego obiektu do określonej kategorii obiektów budowlanych, do której ten przepis się odnosi, przy pomocy tożsamych cech lub cech znacznie zbliżonych (por. Prawo budowlane - Komentarz (pod red. Zygmunta Niewiadomskiego), Warszawa 2007, s. 46 - 51). Wobec podtrzymania w skardze argumentacji zawartej w odwołaniu, odnoszącej się do kwestii trwałego związania urządzenia z gruntem, Sąd podkreśla, że według stanowiska prezentowanego w orzecznictwie sądów administracyjnych - które Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. w niniejszej sprawie podziela - o tym, czy obiekt budowlany jest trwale związany z gruntem, czy też nie, nie świadczy jedynie sposób w jaki zagłębiono go w gruncie, ani też technika w jakiej tego dokonano. Istotne jest natomiast, czy posadowienie to jest na tyle trwałe, że opiera się czynnikom mogącym zniszczyć ustawioną na nim konstrukcję i zapewnia bezpieczeństwo. W przypadku urządzenia reklamowego o rozmiarach takich, jak w niniejszej sprawie, polega to na zapewnieniu słupowi i tablicy takiej podstawy, która uniemożliwi jej przesunięcie, przewrócenie czy też zapewni odporność na silne podmuchy wiatru (por. m.in. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 1999r., sygn. akt II SA 1617/98 LEX nr 46756). Na konstrukcję przewidzianą w dołączonym do zgłoszenia projekcie składają się: stopa fundamentowa z betonu, żeliwny słup z podstawą ze stalowej blachy i tablica informacyjna. Rozmiary tej konstrukcji mają na celu zapewnienie planowanemu obiektowi stabilne i bezpieczne połączenie z gruntem. To zaś potwierdza, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z obiektem noszącym cechy trwałego związania z gruntem. Analizując obowiązujące przepisy ustawy - Prawo budowlane można wyróżnić zarówno urządzenia reklamowe wolnostojące, trwale związane z gruntem stanowiące budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 i urządzenia reklamowe, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 6, do których zaliczyć należy także urządzenia wolnostojące, ale nie związane trwale z gruntem. Są to jednak zazwyczaj urządzenia o niewielkich rozmiarach, stosunkowo lekkie i często przenośne (tzw. potykacze). Do urządzeń takich na pewno nie można zaliczyć tablicy informacyjnej objętej przedmiotowym zgłoszeniem. Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. podziela linię orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którą artykuł 29 ust. 2 pkt 6 ustawy - Prawo budowlane nie odnosi się do wolno stojących, trwale związanych z gruntem urządzeń reklamowych, które z uwagi na fakt posiadania cech wyliczonych w art. 3 pkt 3 tej ustawy, należy zaliczyć do budowli (por. wyrok NSA z dnia 10 listopada 2006 r., II OSK 132/05, niepubl.). Zdaniem Sądu ustawienie opisanej wcześniej konstrukcji należy zatem zakwalifikować do robót budowlanych polegających na budowie, a nie na instalowaniu. Przez budowę rozumie się m.in. wykonywanie obiektu budowlanego - tutaj budowli - w określonym miejscu. Charakter prac, jakie należy wykonać przy ustawieniu - od podstaw - spornego urządzenia reklamowego wskazuje, że w określonym przez inwestora miejscu wykonany zostanie nowy obiekt budowlany. Akceptując zatem stanowisko organów orzekających w sprawie Sąd uznał, że urządzenia o wskazanych w projekcie rozmiarach i sposobie konstrukcji nie mogą korzystać ze zwolnienia, o którym mowa w przepisie art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy - Prawo budowlane, odnoszącego się do urządzeń reklamowych o innych cechach, niż urządzenia reklamowe wymienione w art. 3 pkt 3 tej ustawy. Z tego też względu podlegają obowiązkowi przewidzianemu w art. 28 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane. W tej sytuacji nie można podzielić zarzutów skargi wskazujących na wadliwą interpretację art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy - Prawo budowlane. W przedstawionych powyżej okolicznościach faktycznych i prawnych Wojewódzki Sąd Administracyjny - stwierdzając, że zaskarżona decyzja podjęta została w sposób nie naruszający prawa - zgodnie z art. 151 wskazanej wcześniej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.