II SA/Kr 361/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Zimmermann (spr.) Sędziowie WSA Małgorzata Brachel - Ziaja WSA Grażyna Firek Protokolant: Joanna Obrał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 marca 2008 r. sprawy ze skargi Z. L. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącej Z. L. kwotę 500 zł (słownie: pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Kr 361/07 UZASADNIENIE W dniu [...] 2003 r. Z. L. skierowała pismo do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] W piśmie tym wniosła o wszczęcie postępowania i wydanie decyzji w sprawie prowadzonej budowy w [...], ul. [...] przez K. Z., która jej zdaniem narusza przepisy prawa budowlanego. Z L. - właścicielka posesji oraz budynków przy ul. [...] posiada służebność drogi wewnętrznej do ul. [...]. Droga ta jest często zalewana przez opady atmosferyczne oraz roztopy, co uniemożliwia dostęp do drogi publicznej. Woda zalewa posesję, powoduje zagrożenie dla jej ścian i piwnic. Z. L. żąda więc nakazania inwestorce wykonanie kanalizacji burzowej i uporządkowanie odprowadzania wód opadowych. Postępowanie w tej sprawie kończyło się dwukrotnie decyzjami odmownymi organu l instancji - z dnia [...] 2003 r. i z dnia [...] 2004 r. i dwukrotnie decyzjami kasacyjnymi organu II instancji - z dnia [...] 2004 r. i z dnia [...] 2005 r. W wyniku trzeciego ponownego rozpatrzenia sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wydał w dniu [...] 2005 następną decyzję odmowną, zmieniając w stosunku do poprzednich decyzji podstawę prawną i opierając się na art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Poprzednio - jak stwierdził Wojewoda w decyzji kasacyjnej - błędnie zastosowano art. 66 ustawy dlatego, że budynek nie został przejęty do użytkowania w całości, toteż budowa obiektu nie została jeszcze zakończona. W uzasadnieniu decyzji PINB stwierdził, że odmowa jest spowodowana tym, że nie zostały naruszone przepisy prawa budowlanego. K. Z. wybudowała budynek mieszkalno-usługowy w oparciu o zatwierdzony projekt budowlany i ostateczne pozwolenie na budowę. Posiada ona również decyzję o pozwoleniu na użytkowanie części handlowej tego budynku. Oględziny przeprowadzone w dniu [...] 2004 r. wskazały, że teren podwórka poza miejscem lokalizacji budynku nie został naruszony przez nadsypanie lub obniżenie toteż naturalny spływ wód opadowych z podwórka nie został zakłócony. Wody opadowe z połaci dachowych budynku zostały prawidłowo odprowadzone. Stwierdzono także, że projekt zagospodarowania działki nie zawiera szczegółów zagospodarowania podwórka, ale sprawa niewłaściwego korzystania z tej części działki, obciążonej służebnością i wynikające stąd spory nie należą do kompetencji organów nadzoru budowlanego. W odwołaniu wniesionym od powyższej decyzji Z. L. wniosła o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu odwołująca się napisała, że rozstrzygnięcie w decyzji jest błędne. Niezrozumiałe jest dla skarżącej stwierdzenie, iż "przeprowadzono wnikliwą analizę zgromadzonych materiałów dowodowych", skoro ograniczono się jedynie do dowodów zebranych w trakcie poprzednich toczących się postępowań. Według skarżącej naruszono tym samym art. 77 K.p.a. Mimo wyjaśnień udzielonych przez skarżącą, iż powstaje duża niecka wypełniona wodami opadowymi, która całkowicie uniemożliwia dostęp do drogi publicznej, oraz która powoduje ciągłe zawilgocenie piwnic w budynku, organ ł instancji ograniczył się jedynie do dwóch merytorycznie odnoszących się do sytuacji faktycznej dowodów, czyli do w/w protokołu i oględzin. Dodatkowo organ l instancji odniósł się do nich bardzo skrótowo, mimo, iż strona odwołująca się sygnalizowała zły stan techniczny piwnic, bramy wjazdowej do garażu itp. Odwołująca się podniosła również, że organ nadzoru powołał się na art. 51 ust. 1 pkt. 2 Prawa budowlanego. Brak jednak wskazania przesłanek dla zastosowania tego przepisu. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wskazał jedynie, iż :"na podstawie zgromadzonych akt w przedmiotowej sprawie , nie wynika, iż przed realizacją w/w budynku naturalny spływ wód opadowych z podwórka był prawidłowy lub inny od stanu obecnego". Organ nadzoru ponadto, wskazywał na szczegółowe przeanalizowanie projektu zagospodarowania działki nr [...], którego skutkiem było stwierdzenie "okazało się, iż (projekt) nie zawiera szczegółów zagospodarowania niezabudowanej części (podwórka)..." Budzi duże wątpliwości, zastosowanie takiej argumentacji dla wyjaśnienia subsumcji art. 51 ust. 1 pkt. 2 Prawa budowlanego do przedmiotowej sytuacji faktycznej. Takie działanie narusza także art. 107 §3 K.p.a. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] 2007 r. Nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie organu l instancji. W uzasadnieniu tej decyzji [...]WINB napisał, że przedmiotem postępowania administracyjnego - zgodnie z wnioskiem stron - jest nieodpowiednie odprowadzenie wód opadowych z połaci dachowej budynku mieszkalno -usługowego w [...] przy ul [...]. PINB w [...] przeprowadził w dniu [...] 2003 r., oględziny w obecności P. Z. L., w trakcie których stwierdzono, iż cyt.: "wody opadowe z obu połaci tj. z połaci dachowej wschodniej i z połaci dachowej zachodniej budynku mieszkalno - usługowego, należącego do P. K. Z. odprowadzone są przez układ rynien i rur spustowych do kanalizacji burzowej (...) Rury spustowe odprowadzające wody opadowe z obu połaci dachowych podłączone są do rur spustowych sąsiada". Ponadto, jak wynika z materiału dowodowego zgromadzonego przez organ l instancji P. Z. L. nie ma zastrzeżeń do odprowadzenia wód z połaci dachowych, które jest przedmiotem postępowania. W notatce służbowej sporządzonej w dniu [...] 2004 r., podpisanej przez Z. L. czytamy cyt.: "Odprowadzenie wód opadowych z połaci dachowych jest w tej chwili prawidłowe... ". Potwierdza to również protokół oględzin, będący uzupełnieniem materiału dowodowego, z dnia [...] 2005 r. w którym cyt.: "P. Z. L. nie ma zastrzeżeń do odprowadzenia wody opadowej z połaci dachowej natomiast domaga się odprowadzenia wody opadowej z powierzchni podwórza stanowiącego służebność zgodnie z ugodą z roku 1993" Z protokołu tego wynika również, że budynek jest w stanie surowym, częściowo oddanym do użytku. Woda z połaci dachowej sprowadzona jest rynnami i rurami spustowymi do kanalizacji deszczowej oraz, że K. Z. nie zamierza wykonać odwodnienia podwórka do momentu wykończenia budynku. Zauważyć należy również, ze roboty budowlane związane z budową budynku mieszkalnego, wykonywane przez K. Z. nie zostały w całości zakończone, zatem przestrzeń wokół budynku jest nadal terenem budowy, który, przed przystąpieniem do użytkowania całości budynku, winien być doprowadzony do należytego stanu. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że budynek mieszkalno -usługowy, stanowiący własność K.Z. posiada odprowadzenie wód opadowych z połaci dachowych poprzez system rynien i rur spustowych do kanalizacji deszczowej. Zatem nie zachodzą okoliczności, które wymagałyby wykonania określonych czynności mających na celu doprowadzenie odprowadzenia wód opadowych z budynku P. K. Z. do stanu zgodnego z prawem. [...]WINB napisał dalej, że w wyroku z dnia 12 kwietnia 2005 r. (VII SA/Wa 493/04) WSA w Warszawie wskazał, że jeżeli na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego organ l instancji uzna, iż roboty budowlane dotychczas wykonane nie uchybiają żadnym przepisom budowlanym i warunkom technicznym, winien umorzyć postępowanie, bowiem przepis art. 51 ustawy Prawo budowlane nie daje materialnoprawnej podstawy merytorycznego wypowiedzenia się w sprawie. Zatem, w przedmiotowym postępowaniu PINB w [...] nie mając podstaw do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy co do istoty, winien był umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe. Na w/w decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] Z. L. skierowała w dniu [...] 2007 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Napisała w niej, że na podwórku stoi woda, która uniemożliwia korzystanie z drogi stanowi zagrożenie dla budynku. W piśmie z dnia [...] 2007 r. skarżąca dodatkowo napisała, że postępowanie przed Nadzorem Budowlanym wynika bezpośrednio z decyzji Wojewody [...] z dnia [...] 2003. który utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty [...] udzielającą pozwolenia na użytkowanie części handlowej budynku mieszkalno-usługowego na działce [...]. W uzasadnieniu tej decyzji przyjęto, że zarzut dotyczący braku kanalizacji burzowej na działce stanowiącej teren inwestycji - "nie jest przedmiotem badania w postępowaniu o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie części obiektu, ponieważ realizacja jest w toku i teren inwestycji jest w chwili obecnej placem budowy. W związku z tym założyć należy że w trakcie kolejnych etapów budowy kanalizacja zostanie wykonana a teren prawidłowo wyprofilowany i uporządkowany". Założenie to nie sprawdziło się. Obecnie pozwolenie na budowę obiektu mieszkalno-usługowego prawdopodobnie wygasło, gdyż od momentu oddania do użytkowania lokalu usługowego w budynku w [...] 2002 r. nie były prowadzone na obiekcie żadne prace budowlane. Skarżąca napisała, że wybudowany budynek całkowicie zmienił stosunki wodne na działce odcinając naturalny spływ wody w kierunku ul. [...]. Podwórko, dawniej w części pokryte żwirem i roślinnością, w całości zostało ..utwardzone" resztkami materiałów budowlanych i obecnie wody opadowej nie wchłania. Część wód opadowych, które w wypadku deszczów nawalnych spływały z trawnika bezpośrednio na ulicę i dalej do kanalizacji burzowej, obecnie zatrzymana jest na podwórku przez wybudowany dom. Skarżąca rozumie, że wszystkie sprawy finansowe reguluje prawo cywilne, ale jej chodzi o to, że nie posiada prawa do dysponowania terenem działki nr [...] i nie może tej kanalizacji deszczowej odprowadzającej wody z podwórka, będącego terenem inwestycji, wykonać na nie swojej działce. Skarżąca zarzuciła, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił wszczęcia postępowania w sprawie zalewania i niszczenia budynków - ograniczając problem wód opadowych wyłącznie do wód z połaci dachowych. Tymczasem woda deszczowa pada na cały obszar inwestycji, a w czasie deszczów ulewnych woda z rynien przelewa się na teren inwestycji, nie mówiąc już o śniegu zsuwającym się z połaci na wewnętrzne podwórko. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie, powtarzając poprzednią argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Prawo administracyjne jest dziedziną nie tylko regulującą zachowania się administracji publicznej wobec obywatela, ale także gwarantującą, że administracja publiczna należycie zadba o jego interesy wtedy, gdy są one naruszane przez inne podmioty prawa przez działania należące przedmiotowo do tej dziedziny prawa. Powinnością organów administracji publicznej jest więc nie tylko stosowanie prawa według przyznanych tym organom kompetencji, ale również dbanie o to, aby interesy obywateli były chronione przez całą administrację. Temu też celowi służy regulacja Kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którą organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej (art. 19) w połączeniu z unormowaniem głoszącym, że jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego (art. 65 § 1). W ten sposób obywatel, który nie potrafi odpowiednio zakwalifikować sprawy, o którą mu chodzi może być pewien, że trafi ona do organu, który ma kompetencję do jej załatwienia. Powyższa regulacja prawna nakłada więc na każdy organ administracji publicznej obowiązek wstępnej analizy wniesionego do niego podania najpierw z punktu widzenia istnienia sprawy administracyjnej, a potem z punktu widzenia jego własnej kompetencji a w przypadku jej braku obowiązek przekazania sprawy temu organowi, który odbiorca podania uznał za kompetentny. Wyklucza to pozostawienie podania bez rozpoznania i wyklucza to umorzenie postępowania w sprawie z tego powodu, że dany organ nie może załatwić sprawy z uwagi na brak kompetencji. Umorzenie postępowania służy tylko sytuacjom, w których dane postępowanie stało się bezprzedmiotowe (art. 105 k.p.a.), czyli w których przestała istnieć sprawa administracyjna w rozumieniu art. 1 k.p.a. Jeżeli jednak sprawa istnieje, musi być ona załatwiona przez właściwy organ. W analizowanej tu sprawie organy orzekające nie uhonorowały powyższych zasad. Przez bardzo długi czas (postępowanie przeszło trzykrotnie przez tok instancji) próbowały one "dopasować" przepisy prawa budowlanego do wskazanej w podaniu sytuacji nie zwracając uwagi na to, że w podaniu tym mogło chodzić o zmianę stosunków wodnych i o możliwość lub konieczność zastosowania ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. Nr 239, póz. 2019 z późn. zm.). Organy obu instancji widziały tylko własną właściwość i poszukiwały rozwiązania tylko w obrębie prawa budowlanego. Po dłuższym czasie organ l instancji zdecydował się na rozstrzygnięcie sprawy, opierając je niefortunnie na regulacji art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego. Z kolei organ II instancji, nie znalazłszy rozwiązania w obrębie prawa budowlanego nieprawidłowo umorzył postępowanie, zamiast przekazać sprawę do rozpatrzenia organowi właściwemu w zakresie prawa wodnego. Tymczasem już w samym podaniu Z. L., jak i w jej odwołaniu była mowa o zalewaniu posesji i o uporządkowaniu odpływu wód opadowych. Okoliczności wodnoprawne wynikały również z zebranego materiału dowodowego. W opisanej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że organy obydwu instancji naruszyły art. 19 w zw. z art. 65 § 1 k.p.a., a organ drugiej instancji ponadto art. 105 k.p.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tego powodu Sąd orzekł, jak w sentencji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 z późn. zm.). O kosztach postanowiono na podstawie art. 200 tejże ustawy.