VI SA/Wa 2141/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Sędzia WSA Dorota Wdowiak (spr.) Protokolant Patrycja Wrońska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 marca 2008 r. sprawy ze skargi M. Sp.j. [...] z siedzibą w T. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję w punkcie 1 w części dotyczącej nałożenia kar pieniężnych na przedsiębiorstwo M. Sp.j. [...] z siedzibą w T. z tytułu nieokazania wykresówek lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu podczas kontroli w przedsiębiorstwie za każdy dzień pracy kierowcy, odnośnie kierowców opisanych w następujących punktach uchylonej decyzji: 1a - J. W., 1b – M. Ś., 1c – W. W., 1d – M. M., 1f – R. S., 1g – Z. C., 1i – Z. T., 1j – M. B., 1l – J. K., 1m – W. K., 1p – M. J., 1q – A. K. i 1r – K. Z. oraz uchyla w tym samym zakresie utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2006 r.; 2. umarza postępowanie sądowoadministracyjne w pozostałym zakresie; 3. stwierdza, że uchylone decyzje w opisanym, w punkcie 1 zakresie nie podlegają wykonaniu; 4. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącej M. Sp.j. [...] z siedzibą w T. kwotę 492 (czterysta dziewięćdziesiąt dwa) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania. VI SA/Wa 2141/07 UZASADNIENIE [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] marca 2006 r. Nr [...] nałożył na przedsiębiorcę M. Sp. j. [...] z siedzibą w T. karę pieniężną w wysokości 16.900 złotych z tytułu nieoakazania wykresówek lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu podczas kontroli w przedsiębiorstwie, za każdy dzień pracy kierowcy oraz za nieprawidłowe działanie przyrządu kontrolnego poprzez nieuzasadnione użycie kilku wykresówek w ciągu tego samego 24-godzinnego okresu, wskutek czego kontrola była niemożliwa. Stan faktyczny organ ustalił na podstawie protokółu kontroli przedsiębiorstwa, która miała miejsce w okresie od dnia 12 sierpnia do 10 września 2004 r. i obejmowała okres od 1 czerwca 2004 r. do 30 czerwca 2004 r. W wyniku kontroli stwierdził naruszenie przepisów o czasie pracy kierowców – nieprawidłowości wykazane na podstawie kontrolowanych wykresówek. Nieprawidłowości te dotyczyły nieokazania wykresówek lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu – za każdy dzień pracy kierowcy oraz naruszenie związane z nieprawidłowym działaniem przyrządu kontrolnego, nieuzasadnione użycie kilku wykresówek w ciągu tego samego 24-godzinnego okresu, w skutek czego kontrola była niemożliwa. Od powyższej decyzji strona wniosła odwołanie do Głównego Inspektora Transportu Drogowego. Zarzuciła w nim naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. co utrudniło jej odniesienie się do prawidłowości ustaleń organu administracji. Skarżąca przedłożyła dokumenty potwierdzające nieprowadzenie przez kierowców pojazdów, co prawda zrobiła to po kontroli, jednakże organ, jej zdaniem, nie odniósł się do tych dowodów. W tym zakresie skarżąca dokonała szczegółowej analizy poszczególnych przypadków stwierdzając nieprawidłowość uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Na powyższą okoliczność przedłożyła wykresówki wskazujące na ciągłość czasu pracy kierowców oraz ciągłość kilometrażu. Główny Inspektor Transportu Drogowego po ponownym rozpoznaniu sprawy wydał decyzję z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...], na którą skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W dniu 16 lutego 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydał wyrok, którym uchylił zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, Główny Inspektor Transportu Drogowego wydał decyzję z dnia [...] września 2007 r. nr [...], którą: 1. w zakresie kar pieniężnych nałożonych z tytułu nieokazania wykresówek lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu, za każdy dzień pracy kierowcy, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w zakresie kar pieniężnych nałożonych na J. W., M. Ś., W. W., M. M., R. S., Z. C., Z. T., M. B., J. K., W. K., M. J., A. K. i K. Z., w pozostałej części uchylił zaskarżoną decyzję w przedmiocie tego naruszenia, i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji; 2. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w części dotyczącej nałożenia kar pieniężnych za nieprawidłowe działanie przełącznika kontrolnego: nieuzasadnione użycie kilku wykresówek w ciągu tego samego 24-godzinnego okresu, w skutek czego kontrola była niemożliwa. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ wskazał na brzmienie art. 14 ust. 2 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 oraz art. 31 ust. 1 ustawy o czasie pracy kierowców w brzmieniu nadanym przez ustawę o zmianie ustawy o czasie pracy kierowców oraz o zmianie niektórych innych ustaw. Organ wskazał, że w chwili orzekania przez organ pierwszej instancji obowiązywał art. 31 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (Dz. U. Nr 92, poz. 879). Mając na uwadze zgromadzony w sprawie materiał dowodowy organ uznał, że w toku postępowania prowadzonego przez organ pierwszej instancji prawidłowo zostało wykazane, iż przedsiębiorca wykonujący przewozy drogowe nie okazał wszystkich wymaganych prawem dokumentów. Organ wskazał na treść protokołu kontroli, która miała miejsce w dniach od 12 sierpnia do 10 września 2004 r. Punkt VII protokołu kontroli nr [...] - stwierdza naruszenia oraz wskazuje, iż w toku czynności przedsiębiorca nie okazał ściśle określonych wykresówek poszczególnych kierowców. Dlatego też, w ocenie organu, nałożona z tego tytułu kara pieniężna była prawidłowa. Organ odnosząc się do argumentów podniesionych w odwołaniu dotyczących naruszenia przepisu art. 107 § 3 k.p.a. oraz zignorowania przedstawionych przez przedsiębiorcę dowodów uznał, że nie zasługują one na uwzględnienie. Organ pierwszej instancji w sposób prawidłowy wskazał jakim dowodom dał wiarę oraz wskazał przyczyny, dla których odmówił wiarygodności dokumentom. Ponadto organ wskazał, że w zakresie załączonych do odwołania oświadczeń w sprawie dni wolnych kierowców, przedsiębiorca obowiązany jest posiadać w siedzibie firmy i okazywać na żądanie uprawnionego organu kontroli m.in. zapisy urządzenia rejestrującego samoczynnie prędkość jazdy i czas postoju, obowiązkowe przerwy i czas odpoczynku. W czasie kontroli, przedsiębiorca ma obowiązek udokumentować czas pracy przez co najmniej rok od użycia wykresówki. Udokumentowanie może się odbyć m.in. poprzez okazanie wykresówek oraz poprzez wystawienie zaświadczenia wskazującego przyczyny braku wykresówek. W ocenie organu, tylko dostarczenie zaświadczenia w chwili kontroli daje organowi pewność, co do faktu nieprowadzenia pojazdu, w okresie wykazanym w zaświadczeniu. Dopuszczenie odmiennej praktyki, mogłoby doprowadzić w efekcie do sytuacji, w której każdy brakujący dzień na wykresówce uzupełniony byłby w razie konieczności odpowiednim zaświadczeniem. Ponadto Główny Inspektor Transportu Drogowego w zakresie nieprawidłowego działania przyrządu kontrolnego - nieuzasadnione użycie kilku wykresówek w ciągu tego samego 24-godzinnego okresu, wskutek czego kontrola była niemożliwa - utrzymał decyzję organu pierwszej instancji w mocy. Organ uznał, że zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje w sposób bezsporny, że każdy z czterech kierowców w sposób nieuzasadniony użył kilku wykresówek w ciągu tego samego 24-godzinnego okresu. Na powyższą decyzję skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w zakresie kar pieniężnych nałożonych z tytułu nieokazania wykresówek lub dokumentów potwierdzających fakt nieprowadzenia pojazdu podczas kontroli w przedsiębiorstwie i nieuzasadnionego użycia kilku wykresówek w ciągu tego samego 24-godzinnego okresu. W ocenie skarżącej, przedmiotowa decyzja narusza art. 7, art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 31 ustawy o czasie pracy kierowców. W uzasadnieniu swojego stanowiska, skarżąca wskazała na przebieg postępowania przed organem pierwszej instancji. Skarżąca podkreśliła, że wezwaniami z dnia 2 września 2004 r. oraz z dnia 9 września 2004 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego wezwał stronę do przedstawienia wymienionych enumeratywnie dokumentów, które następnie zostały przez nią dostarczone. Jednakże, w ocenie skarżącej, żadne z tych wezwań nie dotyczyło kart potwierdzających fakt nieprowadzenia pojazdu przez kierowcę w okresie objętym kontrolą. Podkreśliła, że protokół kontroli sporządzony w dniu 13 września 2004 r. zawierał listę naruszeń, wśród których nie znalazły się te, które zostały wyjaśnione za pomocą dokumentów przedstawionych w wyniku kierowanych do strony wezwań. Ponadto skarżąca wskazała, że w dniu 24 września 2004 r. przedłożyła wyjaśnienia do protokołu kontroli przedstawiając odnalezione po kontroli dokumenty, w tym wykresówki kierowców oraz odebrane z bazy transportowej, mieszczącej się w W., oświadczenia kierowców o nieprowadzeniu pojazdu. Wskazując na wcześniejsze rozstrzygnięcia podjęte przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego skarżąca zwróciła uwagę, że organ ten uwzględnił inne jej wyjaśnienia zawarte w piśmie z dnia 24 września 2004 r. Były to wyjaśniania dokonane po kontroli dokumentów, tzw. wykresówek. Od decyzji tej strona odwołała się do Głównego Inspektora Transportu Drogowego, który postanowił skierować sprawę do ponownego rozpatrzenia w zakresie m.in. kar pieniężnych nałożonych z tytułu nieokazania wykresówek lub dokumentów potwierdzających fakt nieprowadzenia pojazdu podczas kontroli w przedsiębiorstwie. Decyzja z dnia [...] marca 2006 r. [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego nałożyła na stronę karę za brak wspominanych oświadczeń. Strona ponownie złożyła odwołanie do Głównego Inspektora Transportu Drogowego, który po raz drugi, po uchyleniu decyzji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, utrzymał decyzję będącą przedmiotem niniejszego zaskarżenia. W ocenie skarżącej, w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia znajdują się nieprawdziwe informacje, bowiem Główny Inspektor Transportu Drogowego stwierdził, że dostarczenie zaświadczenia w trakcie kontroli daje mu pewność, co do faktu nieprowadzenia pojazdu, w okresie wskazanym w zaświadczeniu. Zdaniem skarżącej, na wykresówce stosowanej w pojeździe oprócz czasu pracy, zapisywany jest również dystans, który pokonało auto. Na ich podstawie można stwierdzić ewentualny brak ciągłości w następujących po sobie wykresówkach, który świadczy o fakcie prowadzenia pojazdu przez kierowcę. Jeżeli auta nie wykazywały braków w zapisach pokonanych kilometrów, w ocenie skarżącej należy przyjąć, że nikt ich w tym czasie nie używał. Ponadto zdaniem skarżącej, działanie organu naruszało przepisy prawa, gdyż nie uwzględnił on w swoim postępowaniu wymogu art. 31 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców. Przepis ten, bowiem wskazuje wyraźnie, że organ kontrolujący ma obowiązek zwrócenia się do przedsiębiorcy z żądaniem wydania właściwych zaświadczeń. W toku przeprowadzonej kontroli, organ nie podjął takich działań, wobec powyższego nieuwzględnienie przez organ przedstawionych przez skarżącą dokumentów było niezgodne z prawem i naruszało art. 6 i 77 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego przedstawił stan faktyczny sprawy, podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając skargę według powyższych kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż w zaskarżonej decyzji, oraz decyzji wydanej w I instancji, organy administracji publicznej dopuściły się naruszenia prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.). W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 180, poz. 1497) do postępowań administracyjnych wszczętych a niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Także zapisy art. 26 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 nie mają zastosowania w niniejszej sprawie bowiem nakładają na przedsiębiorcę dodatkowe obowiązki i wymogi, których on nie mógł spełnić w chwili kontroli, gdyż wówczas przepisy te nie obowiązywały w prawie polskim. W czasie orzekania przez organ II instancji obowiązywał art. 31 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 15 ustawy z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zmianie ustawy o czasie pracy kierowców oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 99, poz. 661). Ustawa nie zawierała przepisów przejściowych, weszła w życie po upływie 14 dni od jej ogłoszenia. Tą ustawą art. 31 ustawy o czasie pracy kierowców został zharmonizowany z rozporządzeniem (WE) nr 561/2006. Jednakże, mimo braku przepisów przejściowych, nie może on mieć zastosowania w sprawie niniejszej, albowiem nakładał dodatkowe obowiązki, których spełnić nie mógł przedsiębiorca w dacie kontroli, z tej racji, że ich po prostu nie było. Na tle niniejszej sprawy wyłania się więc podstawowa i zasadnicza kwestia, czy w czasie kontroli w przedsiębiorstwie organ mógł zasadnie domagać się od przedsiębiorcy wykonującego transport drogowy okazania, obok wykresówek, również zaświadczeń o nieprowadzeniu w danym dniu pojazdu przez kierowcę, pod rygorem nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w lp. 11.11.11 załącznika do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004 r. Nr 204 poz. 2088 ze zm.). Przepis ten wskazuje na taką możliwość. W świetle bowiem tego przepisu, o czym była już mowa, zagrożone jest karą pieniężną w kwocie 300 zł za każdy dzień nieokazanie podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu. Powyższa regulacja niejako wymuszała na przedsiębiorcy wykonującym transport drogowy obowiązek przechowywania, obok wykresówek, co nie jest kwestionowane, także wspomnianych spornych zaświadczeń. W obowiązujących przepisach prawa, na dzień kontroli, brak było wyraźnie takiego obowiązku po stronie wspomnianego przedsiębiorcy w odniesieniu do dokumentu (zaświadczenia) o nieprowadzeniu w danym dniu pojazdu przez kierowcę. I tak, ustawa o transporcie drogowym w art. 39e ust. 1 pkt 4, precyzując dokumenty, jakie obowiązany jest przechowywać przedsiębiorca wykonujący transport drogowy, nie wymieniała zaświadczenia o nieprowadzeniu pojazdu przez kierowcę. Takiego obowiązku nie nakładała na przedsiębiorcę również ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (Dz. U. Nr 92, poz. 879) o czasie pracy kierowców. Natomiast na mocy art. 14 ust. 2 powołanego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym obowiązek przechowywania ograniczony jest do wykresówek. Innymi słowy, nie było w czasie kontroli i okresie ją poprzedzającym, dostatecznie sprecyzowanego normatywnie, obowiązku przechowywania przez przedsiębiorcę zaświadczeń o nieprowadzeniu danego dnia pojazdu przez kierowcę. Zgodnie z art. 92 ustawy o transporcie drogowym, kto wykonuje transport drogowy lub przewozy na potrzeby własne, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy lub przepisów ustawy o czasie pracy kierowców lub przepisów wiążących Rzeczpospolitą Polską umów międzynarodowych – podlega karze pieniężnej. Skoro żaden przepis prawa nie nakładał na przedsiębiorcę obowiązku przechowywania i udostępniania przedmiotowych zaświadczeń, brak jest podstaw do penalizacji nieokazania podczas kontroli w przedsiębiorstwie dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu. W świetle wyroku NSA z 4 lipca 2007 r., I OSK 1144/06, pracodawca nie ma obowiązku przechowywania, a tym samym okazania organowi kontroli zaświadczeń potwierdzających fakt nieprowadzenia pojazdu, a zatem nie ma podstaw do nałożenia z tego tytułu kary pieniężnej. Sąd w niniejszej sprawie podziela to stanowisko. Z powyższych względów Sąd uchylił zaskarżoną decyzję a także decyzję organu I instancji, w zakresie kary pieniężnej z tytułu nieokazania wykresówek lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu podczas kontroli w przedsiębiorstwie. W pozostałym zakresie postępowanie sądowoadministracyjne zostało umorzone na podstawie art. 161 § 1 pkt 1) p.p.s.a., albowiem skarżąca cofnęła skargę. O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a. O wykonalności uchylonych decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a.