III SA/Gd 48/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla, Sędziowie Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędzia NSA Anna Orłowska (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Januszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 marca 2008 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w [...] z dnia 11 maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie uposażenia i innych należności pieniężnych przysługujących żołnierzom zawodowym 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Komendanta Wojskowej Komendy Uzupełnień w [...] z dnia 22 marca 2007 r. nr [...]; 2) orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Zaskarżoną decyzją z dnia 11 maja 2007 r. Szef Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego [...] powołując przepisy art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 3, art.17 i art.18 ustawy z dnia 17 grudnia 1974 r. o uposażeniu żołnierzy (jednolity tekst Dz.U. z 2002 r. Nr 76, poz.693 ze zm.), art.14 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 maja 2001 r. o przebudowie i modernizacji technicznej oraz finansowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 76, poz. 804 ze zm.) oraz § 2 ust.1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 16 marca 1993 r. w sprawie określenia organów wojskowych wyższego stopnia, właściwych w sprawach określonych w ustawie o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz w ustawie o uposażeniu żołnierzy (Dz. U. Nr 23, poz. 101) w związku z art.169 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz.U. Nr 179 poz. 1750 ze zm.) – po rozpatrzeniu odwołania J. G., utrzymał w mocy decyzję Wojskowego Komendanta Uzupełnień [...] z dnia 22 marca 2007 r., którą ustalono odwołującemu prawo do należności pieniężnych przysługujących w związku z przywróceniem go do zawodowej służby wojskowej. Rozstrzygnięcie to zapadło na tle następujących ustaleń: Dowódca Wojsk Lądowych decyzją z dnia 23 listopada 2006 r. nr [...] stwierdził nieważność decyzji Dowódcy [...] Okręgu Wojskowego z dnia 17 grudnia 2002 r. [...] w przedmiocie wypowiedzenia mł. chor. sztab. J. G. stosunku służbowego i zwolnienia z zawodowej służby wojskowej. W piśmie z dnia 5 lutego 2007 r. J. G. wniósł o wypłacenie przez Dowódcę Pomorskiego Okręgu Wojskowego zaległego uposażenia od dnia 1 lutego 2004 r. do 18 grudnia 2006 r., nagród rocznych i dodatkowego uposażenia rocznego wraz z odsetkami ustawowymi od dnia, w którym stały się one wymagalne. Wniosek ten został przekazany do rozpatrzenia według właściwości Wojskowemu Komendantowi Uzupełnień [...]. Uzasadniając decyzję z dnia 22 marca 2007 r., organ I instancji wskazał, że w okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy, w okresie od 1 lutego 2004 r. do 18 grudnia 2006 r. wnioskodawca był żołnierzem zawodowym i na podstawie art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, przysługuje mu prawo do uposażenia i innych należności pieniężnych. Jednocześnie organ wskazał, iż w tym okresie strona pobrała z Wojskowego Biura Emerytalnego dwunastomiesięczne uposażenie przysługujące żołnierzowi po zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej. Świadczenie to – w ocenie organu – należało uznać za nienależne. W konsekwencji kwota przysługującego uposażenia stanowić będzie różnicę pomiędzy należnym uposażeniem, a pobranym przez wnioskodawcę dwunastomiesięcznym uposażeniem za okres od 1 lutego 2004 r. do 31 stycznia 2005 r. Od 1 lutego 2005 r. strona pobierała świadczenie emerytalne. Zgodnie zaś z art. 41 ust. 2 ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz.66 ze zm.) nie jest możliwa wypłata za ten sam okres zarówno emerytury jak i uposażenia. Oznacza to konieczność wypłaty różnicy pomiędzy należnym uposażeniem, a kwotą pobranego przez stronę świadczenia emerytalnego. Ponadto organ I instancji ustalił stronie prawo do nagrody rocznej za 2004 r. w wysokości 11/12 miesięcznego wynagrodzenia zasadniczego z dodatkami o charakterze stałym, otrzymanego przez stronę w sierpniu 2004 r.; dodatkowego uposażenia rocznego za rok 2004 i 2005; wypłacanego na wniosek zainteresowanego ekwiwalentu pieniężnego za przejazd raz w roku do wybranej miejscowości w kraju i z powrotem za rok 2005 i 2006, gratyfikacji urlopowej za 2005 r. oraz odsetek ustawowych od zaległych świadczeń od dnia, w którym stały się one wymagalne. W odwołaniu od decyzji organu I instancji J. G. zarzucił jej naruszenie art. 77 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, poprzez przyjęcie, że uposażenie pobrane przez żołnierza zawodowego wbrew brzmieniu cyt. przepisu podlega zwrotowi. W związku z powyższym wniósł o jej uchylenie w zaskarżonej części i umorzenie postępowania, w tym zakresie oraz utrzymanie w mocy decyzji w pozostałym zakresie, bądź uchylenie decyzji w zaskarżonej części i przekazanie w tym zakresie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Ponadto odwołujący podniósł, iż sprawa nie należy do kategorii spraw z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 1 k.p.a., zaś organ dokonuje potrąceń bez podstawy prawnej. Uzasadniając utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, Szef Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego [...] podniósł, iż w odwołaniu nie określono "zaskarżonej części". W odpowiedzi na pismo organu II instancji z dnia 19 kwietnia 2007 r. odwołujący podał, że wartość łączna potrąconych kwot to 67 073,39 zł, zaś "zakres decyzji niezaskarżonej to kwota wypłacona prawidłowo, pozostała po potrąceniu: 31 548,67 zł – 11 220 zł, czyli 20 328,48 zł." Organ II instancji, w oparciu o posiadane dokumenty ustalił, iż łączna kwota należności wypłaconych odwołującemu wyniosła 32 051,75 zł. Należne uposażenie zostało pomniejszone o kwotę 26 059,80 zł stanowiącą pobrane przez niego w 2004 r. uposażenie, o którym mowa w art. 18 ustawy z dnia 17 kwietnia 1974 r. o uposażeniu żołnierzy, przysługujące przez rok po zwolnieniu ze służby. Uposażenie zostało wypłacone z góry", a ponadto wypłacono 523,16 zł, co stanowi różnicę wynikającą z podwyższenia uposażenia w lipcu 2004 r. oraz w styczniu 2005 r. Odliczeniu od uposażenia podlega również pobrana przez odwołującego emerytura wojskowa w kwocie 29 793,40 zł. Podstawę wstrzymania wypłaty części uposażenia do czasu zwrotu wymienionych należności do Wojskowego Biura Emerytalnego stanowi art. 41 ust. 2 ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8 poz. 66 ze zm). Przepis ten wyklucza możliwość wypłaty za ten sam okres zarówno emerytury jak i uposażenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego J. G. zarzucił zaskarżonej decyzji: - rażące naruszenie art. 10 ustawy z dnia 17 grudnia 1974 r. o uposażeniu żołnierzy poprzez przyjęcie, iż uposażenie i inne należności wypłacone żołnierzowi zawodowemu zgodnie z zasadami obowiązującymi w dniu ich wypłacenia podlegają zwrotowi, - rażące naruszenie art. 7, 19 i 20 k.p.a. poprzez wydanie decyzji w niniejszej sprawie przez organy niewłaściwe rzeczowo. W ocenie skarżącego organy orzekające w niniejszej sprawie nie posiadały kompetencji do wydania rozstrzygnięć w formie decyzji, - rażące naruszenie art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji, której rozstrzygnięcie jest sprzeczne z jej uzasadnieniem, - naruszenie art.9 ust. 3a ustawy z dnia 14 grudnia 1974 r. o uposażeniu żołnierzy, polegające na zaniechaniu przyznania skarżącemu odsetek ustawowych od każdego z należnych za okres pozostawania poza służbą od każdego z zaległych uposażeń wypłaconych z uchybieniem terminu, - niewłaściwe zastosowanie art. 1 pkt 1 k.p.a. polegające na rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej sprawy, do której – w ocenie skarżącego – należy zastosować art. 405 i nast. k.c., - rażące naruszenie przepisów postępowania, polegające na bezpodstawnym dokonaniu potrąceń z uposażenia. W sprawie nie zapadł bowiem prawomocny wyrok sądu zaopatrzony w klauzulę wykonalności, ani nie wydano tytułu wykonawczego w postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Ponadto skarżący zarzucił, iż potrąceń dokonuje organ niewłaściwy rzeczowo. Formułując powyższe zarzuty, skarżący wniósł m.in. o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w części zaskarżonej odwołaniem bądź uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w zaskarżonej części. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę administracji publicznej przez badanie zgodności zaskarżonych decyzji z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Z przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą skargi. Jego wykładnia wskazuje, że Sąd ma prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji wykazała, że skarga zasługiwała na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że skarżący nie kwestionował - w toku postępowania, jak również skardze - wysokości ustalonych w decyzji organu pierwszej instancji należności pieniężnych przysługujących mu z tytułu przywrócenia go do zawodowej służby wojskowej. Skarżący nie zgadzał się natomiast z dokonaniem na mocy tej decyzji potrąceń z zaległych świadczeń kwot wypłaconych skarżącemu po zwolnieniu ze służby oraz zaniechaniem przyznania odsetek ustawowych od każdego z należnych za okres pozostawania poza służbą od każdego z zaległych uposażeń wypłaconych z uchybieniem terminu. W tym miejscu należy zauważyć, że organ pierwszej instancji rozstrzygnięcie w kwestii dokonania potrąceń zawarł w uzasadnieniu swojej decyzji, nie zaś w jej sentencji. Stosownie do treści art. 107 k.p.a. rozstrzygnięcie zawarte w decyzji musi być rozumiane i sformułowane w taki sposób by było zrozumiałe dla stron postępowania. Z kolei każda decyzja powinna posiadać uzasadnienie faktyczne i prawne, które służy wyjaśnieniu rozstrzygnięcia. Wynika z tego, że nie jest dopuszczalne rozstrzyganie o części uprawnień lub obowiązków stron w sentencji decyzji, a w pozostałej części w jej uzasadnieniu. Działanie takie stanowi rażące naruszenie powołanego wyżej przepisu k.p.a. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte w związku z przywróceniem skarżącego do zawodowej służby wojskowej co nastąpiło na mocy decyzji Dowódcy Wojsk Lądowych [...] z dnia 23 listopada 2006 r. Tym samym należy stwierdzić, że w dacie wszczęcia postępowania obowiązywała ustawa z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 179, poz. 1750, ze zm., zwana dalej ustawą) i wbrew stanowisku obu organów orzekających art. 169 tej ustawy nie miał w sprawie zastosowania. Przepis ten stanowi, że sprawy wszczęte, lecz niezakończone ostateczną decyzją przed dniem 1 lipca 2004 r., prowadzi się nadal według przepisów dotychczasowych. Mając to na uwadze należy stwierdzić, że niezasadnie skarżący zarzucił w skardze, jak również w odwołaniu, że decyzja organu pierwszej instancji, a co za tym idzie również decyzja organu odwoławczego, zostały wydane przez organy niewłaściwe w sprawie. W myśl art. 104 ust. 1 ustawy organami właściwymi w sprawach uposażenia i innych należności pieniężne żołnierzy zawodowych są dowódcy jednostek wojskowych zajmujący stanowiska służbowe dowódcy batalionu lub równorzędne, o których mowa w ust. 3, albo wyższe - w stosunku do wszystkich żołnierzy zawodowych pełniących zawodową służbę wojskową w podległej jednostce wojskowej, z wyjątkiem tego dowódcy i jego zastępcy. Tym samym Komendant Wojskowej Komendy Uzupełnień [...], która ma status jednostki wojskowej, był organem właściwym do wydania orzeczenia w sprawie uposażenia i innych należności pieniężnych przysługujących skarżącemu. Należy przy tym zauważyć, że organ odwoławczy odnosząc się do zarzutu odwołania dotyczącego powyższej kwestii w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji powołał się na przepisy nie mającego w sprawie zastosowania rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 16 marca 1993 r. w sprawie określenia organów wojskowych i organów wojskowych wyższego stopnia, właściwych w sprawach określonych w ustawie o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz w ustawie o uposażeniu żołnierzy ( Dz. U. Nr 23, poz. 101) w związku z art. 169 ustawy. Odnosząc się do kwestii właściwości organów do orzekania w niniejszej sprawie wskazać jednak należy, że organ pierwszej i drugiej instancji były rzeczowo właściwe jedynie w sprawach uregulowanych w przepisach Rozdziału 5 ustawy "Uposażenie i inne należności pieniężne żołnierzy zawodowych", do jej zakresu nie wchodziły natomiast sprawy związane z zaopatrzeniem emerytalnym żołnierzy zawodowych. Kwestie te znajdują uregulowanie w przepisach ustawy z dnia 10 grudnia 1993r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych i ich rodzin ( jednolity tekst. Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 66 ze zm.) oraz przepisach do niej wykonawczych. Zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 23 lutego 2004r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organów w sprawach zaopatrzenia emerytalnego żołnierzy zawodowych oraz uprawnionych członków ich rodzin ( Dz. U. Nr 67, poz. 618 ze zm.) wojskowym organem właściwym do ustalania prawa do zaopatrzenia emerytalnego i wysokości świadczeń pieniężnych z tytułu tego zaopatrzenia oraz ich wypłaty jest dyrektor wojskowego biura emerytalnego. Tym samym dokonując potrącenia z należnego skarżącemu uposażenia pobranej przez niego emerytury wojskowej z powołaniem się na treść art. 41 ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych i ich rodzin organy dopuściły się naruszenia przepisów o właściwości, co stanowi wymienioną w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji. Powołane jako podstawa prawna zaskarżonej decyzji przepisy art. 17 i art. 18 ustawy z dnia 17 grudnia 1974 r. o uposażeniu żołnierzy (jednolity tekst Dz.U. z 2002 r. Nr 76, poz. 693 ze zm.) zostały uchylone z dniem 1 lipca 2004 r., zatem nie obowiązywały w dacie orzekania przez organy w niniejszej sprawie. W tym miejscu warto podkreślić, iż analiza przepisu art. 17 ustawy z dnia 17 grudnia 1974 r. o uposażeniu żołnierzy prowadzi do wniosku, że na jego podstawie dopuszczalne jest kwestionowanie wysokości naliczonej odprawy. Nie stanowi on natomiast podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej ustalającej wysokość składników stanowiących podstawę jej naliczenia (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 grudnia 2004 r. sygn. akt II SA/Wa 206/04). Przepisy ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, podobnie jak przepisy uprzednio obowiązującej ustawy z dnia 17 grudnia 1974 r. o uposażeniu żołnierzy zawodowych (jednolity tekst. Dz. U. z 2002r. Nr 76, poz. 693 ze zm.) nie zawierają przepisu, który dawałby podstawę do orzekania o zwrocie, czy potrąceniu przedmiotowych świadczeń w formie decyzji administracyjnej. Na marginesie zauważyć należy, iż wydane w toku postępowania administracyjnego postanowienie nr [...] Dowódcy [...] Okręgu Wojskowego z dnia 28 lutego 2007 r. w przedmiocie przekazania według właściwości wniosku skarżącego z dnia 5 lutego 2007 r. o wypłatę należności nie zawierało w swej treści wskazania, iż rozpoznanie wniosku ma nastąpić w drodze decyzji administracyjnej. Uszło uwadze organowi odwoławczemu, iż Wojskowy Komendant Uzupełnień bezzasadnie skorzystał z prawa potrącenia. Stosownie bowiem do art. 103 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz.U. Nr 179, poz. 1750 ze zm.), z uposażenia żołnierza zawodowego mogą być dokonywane potrącenia w granicach i na zasadach określonych w przepisach o wynagrodzeniu za pracę (...). W takiej sytuacji zastosowanie ma art. 87 § 1 kodeksu pracy, który enumeratywnie wymienia jakie należności podlegają potrąceniu z wynagrodzenia za pracę. Wśród tych należności nie występuje wierzytelność, o jakiej mowa w art. 498 § 1 kodeksu cywilnego. Sprawy dotyczące roszczeń z tytułu nienależnego świadczenia rozpatrywane są przez sądy powszechne (art. 177 Konstytucji RP i art. 2 § 1 k.p.c.). Takich uprawnień nie posiadają sądy administracyjne. Tym bardziej owych kwestii nie mogą rozstrzygać organy administracji. Wyrażenie zatem w niniejszej sprawie przez skład orzekający poglądu odnośnie uznania zasadności, czy też niezasadności stanowiska organów, wkraczałoby w kompetencje sądów powszechnych i byłoby niecelowe. Odnośnie żądania przyznania odsetek stwierdzić należy, że z odpowiednim roszczeniem w wypadku odmowy ich wypłacenia należało wystąpić do właściwego sądu powszechnego, bowiem organy wojskowe nie są uprawnione do decyzyjnego rozstrzygania w tym zakresie. Stosownie do art. 75 ust. 3 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 179, poz. 1750 ze zm.) - w razie zwłoki w wypłacie uposażenia i innych należności, o których mowa w art. 73, żołnierzowi zawodowemu przysługują odsetki ustawowe od dnia, w którym uposażenie lub inna należność pieniężna stały się wymagalne. Przepis ten nie uprawnia do wniosku, że orzekanie o odsetkach następuje w drodze decyzji administracyjnej. Stwarza on jedynie materialnoprawną podstawę do żądania odsetek, nie stanowi natomiast, że ich wysokość oraz prawo do nich co do zasady, określa organ administracji. Zamieszczenie tego przepisu w ustawie, nie pozbawia roszczenia o odsetki cywilnoprawnego charakteru (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 czerwca 2006 r. , sygn. akt II SA/Wa 550/06 ) . Jeśli zatem organy wojskowe rozstrzygnęły decyzyjnie w przedmiocie odsetek, to ich decyzje obarczone są wadą nieważności, ponieważ zostały wydane bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Organy orzekające uwzględnią powyższe stanowisko w dalszym postępowaniu. Z tych względów należało orzec jak w pkt 1 sentencji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zaskarżonej znajduje uzasadnienie w treści art. 152 cyt. ustawy.