II SA/Wa 2097/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Pisula-Dąbrowska (spr.) Sędzia WSA Ewa Grochowska-Jung Sędzia WSA Janusz Walawski Protokolant Aneta Duszyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 marca 2008 r. sprawy ze skargi Miasta i Gminy Ł. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały w sprawie wniosku mieszkańców o przeprowadzenie referendum lokalnego oddala skargę Wojewoda [...] rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] października 2007 r. nr [...] stwierdził nieważność uchwały nr [...] Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] września 2007 r. o odrzuceniu wniosku mieszkańców o przeprowadzenie referendum. Referendum dotyczyć miało ustalenia przebiegu nowych dróg jak również przebudowy dróg już istniejących na terenie Gminy Ł. Jako podstawę rozstrzygnięcia organ nadzoru wskazał art. 91 ust. 1 w zw. z art. 86 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego podano, że na sesji w dniu [...] września 2007 r. Rada Miejska w Ł. podjęła uchwałę nr [...] o odrzuceniu wniosku mieszkańców gminy o przeprowadzenie referendum lokalnego w sprawie ustalenia przebiegu nowych dróg jak również przebudowy już istniejących. Wskazano, że z protokołu [...] sesji Rady Miejskiej w Ł. wynika, że Rada przed podjęciem przedmiotowej uchwały powołała Komisję, której zadaniem było sprawdzenie, czy wniosek mieszkańców o przeprowadzenie referendum w przedmiotowej sprawie odpowiada przepisom ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (Dz.U. Nr 88, poz. 985 ze zm.). Powołana Komisja a za nią Rada uznała, że wniosek mieszkańców o przeprowadzenie referendum należy odrzucić z uwagi na to, że sprawy objęte tym wnioskiem nie leżą w gestii Gminy Ł. Jako podstawę prawną odrzucenia wniosku wskazano art. 2 ust 1 ustawy o referendum lokalnym. Dokonując literalnej wykładni tego przepisu stwierdzono, że sprawy przebiegu dróg nie mających charakteru dróg gminnych nie należą do kompetencji organów gminy, a zatem nie mogą być przedmiotem referendum lokalnego. Organ nadzoru nie podzielił przedstawionego przez Radę Miejską w Ł. stanowiska. Uznał, że jej uchwała o odrzuceniu wniosku mieszkańców o przeprowadzenie referendum lokalnego jest sprzeczna z art. 2 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym oraz art. 2 i 170 Konstytucji RP. Stwierdził też, że art. 2 ust. 1 cyt. ustawy o referendum lokalnym nie ogranicza praw członków wspólnoty samorządowej do wyrażania w drodze referendum stanowiska we wszystkich istotnych dla tej wspólnoty sprawach. Uznał, że przedmiotem referendum mogą być wszystkie sprawy o charakterze merytorycznym, dotyczące danej wspólnoty samorządowej. Stwierdził, że obowiązujące przepisy w kontekście wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP zasady państwa prawnego oraz zasady sprawiedliwości społecznej, a także przewidzianej w art. 170 Konstytucji RP możliwości przeprowadzenia referendum lokalnego, którego przedmiotem mogą być wszystkie sprawy o charakterze merytorycznym, dotyczące danej wspólnoty samorządowej nie mogą ograniczać praw członków wspólnoty samorządowej. Nadto wskazał, iż jego stanowisko znajduje potwierdzenie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 lutego 2003 r. sygn. akt: K 30/02 (OTK-A-2003/2/16). Powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] stało się przedmiotem skargi Gminy Ł. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Gmina Ł. zarzuciła Wojewodzie [...] błędną wykładnię przepisu art. 2 ust 1 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym. Podniosła, że organ nadzoru niewłaściwie zinterpretował wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 lutego 2003 r. sygn. akt: K 30/02 (OTK-A-2003/2/16). Wywodziła, że art. 2 ust 1 należy rozumieć, w ten sposób, iż nie można wyłączać prawa członków wspólnoty samorządowej do wyrażania w drodze referendum stanowiska w istotnych sprawach, ale ,,istotne sprawy’’ to takie które decydują o tożsamości, bycie, istnieniu wspólnoty samorządowej. Zdaniem skarżącej nie można było spraw objętych wnioskiem mieszkańców zakwalifikować jako istotne. Dodatkowo skarżąca gmina zarzuciła, że organ nadzoru nie odniósł się do uzasadnienia uchwały nr [...] i uzasadnienia Komisji powołanej do zaopiniowania wniosku o przeprowadzenie referendum. Podniosła też, że treść pytań sformułowanych we wniosku referendalnym była niezgodna z art. 2 ust 2 cyt. ustawy o referendum lokalnym. Twierdziła, że Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad nie występowała do Burmistrza Ł. o wyrażenie opinii dotyczącej przebiegu drogi [...], co potwierdza argument, że referendum byłoby w tej sprawie bezprzedmiotowe. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sądowa kontrola rozstrzygnięć nadzorczych jest ograniczona i sprowadza się do oceny, czy organ nadzorczy zbadał i ocenił sprawę zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, jak również czy zebrał i rozważył cały materiał dowodowy w sprawie. Istota sporu sprowadza się do wykładni art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (Dz.U. Nr 88, poz. 985 ze zm). Przepis ten stanowi, iż w referendum lokalnym mieszkańcy jednostki samorządu terytorialnego jako członkowie wspólnoty samorządowej wyrażają w drodze głosowania swoją wolę co do sposobu rozstrzygania sprawy dotyczącej tej wspólnoty, mieszczącej się w zakresie zadań i kompetencji organów danej jednostki lub w sprawie odwołania organu stanowiącego tej jednostki, a w przypadku gminy także wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Wykładni tego przepisu należało dokonać przez pryzmat wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 lutego 2003 r. sygn. akt: K 30/02 (OTK-A-2003/2/16). W uzasadnieniu wyżej wymienionego wyroku TK zróżnicował referenda na: stanowiąc i konsultacyjne. TK stwierdził , że o i ile wynik rozstrzygnięcia referendum stanowiącego zastępuje rozstrzygnięcie organu gminy to wynik referendum konsultacyjnego stanowi wskazówkę dla gminy co do stanowiska jakie powinna ona wyrazić wobec innych organów władz publicznych. Z uzasadnienia TK wynika, że jeśli organ gminy ma wyrazić opinię w sprawie, która nie należy do kompetencji samorządu terytorialnego, to wynik referendum konsultacyjnego wiąże organ gminy. Wiąże co do treści opinii i stanowiska, jakie powinna ona zająć na zewnątrz. Przechodząc na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż skoro wniosek w sprawie lokalizacji drogi krajowej może być złożony po uzyskaniu przez zarządcę drogi opinii właściwego miejscowo wójta (burmistrza, prezydenta miasta), to referendum gminne w sprawie przebiegu dróg miałoby właśnie charakter konsultacyjny. Wynik referendum konsultacyjnego wiązałby i obligowałby burmistrza do wydania opinii zgodnej z wynikami referendum. W ocenie Sądu bez znaczenia pozostaje okoliczność czy organ gminy (burmistrz) został już wezwany, czy dopiero będzie wezwany do przedstawienia opinii w sprawie przebiegu dróg. Zgodnie z art. 3 ust 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. Nr 80, poz. 721 ze zm.) właściwy zarządca drogi składa wniosek, o którym mowa w art. 2 ust. 1, po uzyskaniu opinii właściwych miejscowo zarządu województwa, zarządu powiatu oraz wójta (burmistrza, prezydenta miasta). To, że w rozpatrywanej sprawie Burmistrz Ł. nie otrzymał jeszcze wezwania do wyrażenia opinii, co do przebiegu dróg przez Gminę Ł. nie oznacza automatycznie, że wniosek mieszkańców w sprawie dróg był przedwczesny lub bezprzedmiotowy. Stosownie do art. 3 ust 1 cyt. wyż. ustawy zarządca dróg przed złożeniem wniosku o ustalenie lokalizacji drogi będzie musiał o taką opinię wystąpić. Twierdzenie strony skarżącej, że dopóki nie złożono wniosku o wydanie opinii przez Burmistrza, to referendum w tej sprawie byłoby bezprzedmiotowe, sprzeczne z zasadami określonymi w ustawie o finansach publicznych uznać należało za nieprzekonywujące. Zdaniem sądu referendum konsultacyjne byłoby bezprzedmiotowe w sytuacji gdyby strona skarżąca wydała już opinię. Odrzucenie wniosku mieszkańców o przeprowadzenie referendum przed wydaniem opinii zmierza w istocie do wyeliminowania ich praw. Tym bardziej, że mieszkańcy gminy nie mają bezpośredniego dostępu do wiedzy, czy i kiedy wystąpiono do Burmistrza o wydanie opinii w przedmiocie lokalizacji dróg. Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących braków formalnych wniosku mieszkańców o przeprowadzenie referendum to podkreślić należy, iż ustawa o referendum lokalnym przewiduje w art. 16 ust 4 możliwość żądania uzupełnienia braków formalnych wniosku. Skarżąca nie skorzystała z przysługującego jej uprawnienia odrzucając wniosek o przeprowadzenie referendum. Za zupełnie chybiony uznać należało zarzut, iż kwestii lokalizacji dróg nie można zakwalifikować jako sprawy istotnej. Z poglądem tym nie można się było zgodzić. Zarówno przebieg nowych dróg jak i modernizacja dróg istniejących stanowią istotny element funkcjonowania każdej gminy. Notorią jest, iż infrastruktura i przebieg dróg przesądza o gospodarczym rozwoju, planach zagospodarowania, przebiegu mediów, lokalizacji terenu pod działalność gospodarczą i budownictwo. Skarżąca nie uzasadniła dlaczego uznała, że przebieg dróg przez gminę należy zakwalifikować jako sprawy nieistotne. Za bezpodstawny uznać również należało zarzut skarżącej dotyczący pominięcia argumentów zawartych w uzasadnieniu opinii Komisji w oparciu, o którą Rada Miejska w Ł. podjęła przedmiotową uchwałę. Uszło uwadze strony skarżącej, że organ nadzoru wnikliwie przytoczył argumenty powołanej przez gminę Komisji i odniósł się do niej. Dokonał jednak odmiennej niż Komisja wykładni przepisów prawa tj. art. 2 ust 1 o referendum lokalnym w powiązaniu z cytowanym wyżej wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, co przesądziło o nieuwzględnieniu jej argumentów. W ocenie Sądu zaprezentowana przez organ nadzoru wykładnia art. 2 ust 1 ustawy jest prawidłowa i jest zgodna z kierunkiem wskazanym w wyroku TK. Reasumując organ nadzoru prawidłowo uznał, że odrzucenie wniosku mieszkańców o przeprowadzenie referendum rażąco naruszyło obowiązujące prawo. Ze względu na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.