II OSK 1150/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie sędzia NSA Wojciech Chróścielewski /spr./ sędzia NSA Teresa Kobylecka Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 24 października 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Burmistrza Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 marca 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 2097/07 w sprawie ze skargi Burmistrza Ł. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody M. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały w sprawie wniosku mieszkańców o przeprowadzenie referendum lokalnego uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 marca 2008 r., II SA/Wa 2097/07 oddalił skargę Miasta i Gminy Ł. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody M. z dnia [...]., nr [...]w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie wniosku mieszkańców o przeprowadzenie referendum lokalnego. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Swym rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda na podstawie art. 91 ust. 1 w zw. z art. 86 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) stwierdził nieważność uchwały nr [...] Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...]. o odrzuceniu wniosku mieszkańców o przeprowadzenie referendum, którego przedmiotem miało być ustalenie przebiegu nowych dróg oraz przebudowa dróg już istniejących na terenie Gminy Ł.. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia stwierdzono, iż przed podjęciem uchwały Rada Gminy powołała Komisję w celu zbadania czy wniosek mieszkańców odpowiada przepisom ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (Dz.U. nr 88, poz. 985 ze zm.). Komisja uznała, iż wniosek należy odrzucić na podstawie art. 2 ust. 1 tej ustawy, bowiem sprawy nim objęte (przebieg dróg nie mających charakteru dróg gminnych) nie należą do właściwości Gminy Ł.. Zdaniem Wojewody uchwała Rady Gminy była sprzeczna z art. 2 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym oraz art. 2 i 170 Konstytucji RP. Przedmiotem referendum mogą być jego zdaniem wszystkie sprawy o charakterze merytorycznym dotyczące danej wspólnoty samorządowej. W skardze do Sądu Gmina Ł. wniosła o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego zarzucając mu błędną wykładnię art. 2 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym. Powołała się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 lutego 2003 r., K 30/02, OTK-A 2003, nr 2, poz. 16, który Wojewoda niewłaściwie zinterpretował. "Istotne sprawy", których może dotyczyć referendum, to takie, które decydują o tożsamości, bycie, istnieniu wspólnoty samorządowej, a sprawy objęte wnioskiem do takich nie należą. Organ nadzoru nie odniósł się do uzasadnień stanowiska Komisji i uchwały a także tego, iż treść pytań była niezgodna z art. 2 ust. 2 ustawy, oraz faktu, że Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad nie występowała do Burmistrza Ł. o opinię w sprawie przebiegu drogi S-7, a wiec referendum było bezprzedmiotowe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu swego wyroku powołał się na wspomniany wyrok Trybunału Konstytucyjnego. Trybunał zróżnicował w nim referenda na stanowiące i konsultacyjne. Pierwsze zastępuje rozstrzygnięcie organu gminy, drugie stanowi dla tego organu wskazówkę, co do stanowiska, jakie gmina powinna wyrazić wobec innych organów władz publicznych. Sąd uznał, iż nie ma znaczenia fakt, czy Burmistrz został już wezwany przez zarządcę drogi do wyrażenia opinii w sprawie przebiegu dróg. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. nr 80. poz. 721 ze zm.) zarządca drogi przed złożeniem wniosku o ustalenie lokalizacji drogi o taką opinie będzie musiał wystąpić. Jeżeli wniosek o przeprowadzenie referendum zawiera braki formalne to na podstawie art 16 ust. 4 ustawy o referendum lokalnym istnieje możliwość żądania uzupełnienia wniosku, z której rada nie skorzystała. Przebieg dróg z całą pewnością należy do kategorii spraw istotnych dla gminy. Organ nadzoru ustosunkował się też do argumentów zawartych w uzasadnieniu opinii sporządzonej przez powołaną komisje, w oparciu, o którą Rada Gminy wydała zakwestionowaną uchwałę. W skardze kasacyjnej Gmina Ł. zaskarżyła w całości wyrok Sądu I instancji i wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Wyrokowi zarzucono: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 2 ust. 1, art. 16 ust. 4 ustawy o referendum lokalnym oraz art. 17 ust. 1 tej ustawy przez jego nieuwzględnienie; 2. naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) polegające na nierozpoznaniu wszystkich zarzutów skargi, na co wskazuje uzasadnienie wyroku – art. 106 § 1 i art. 141 § 3 p.p.s.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, iż zgodnie z powołanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 lutego 2003 r., przyjęto, iż art. 2 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym jest zgodny z art. 2 i 170 Konstytucji oraz art. 5 Europejskiej karty samorządu terytorialnego, gdyż powinien być rozumiany jako niewyłączający prawa członków wspólnoty samorządowej do wyrażania stanowiska w istotnych sprawach dotyczących społecznych, gospodarczych lub kulturowych więzi łączących tą wspólnotę. Decydujące jest więc zdefiniowanie pojęcia "spraw istotnych". Sprawy objęte wnioskiem o referendum nie należą do tej kategorii, bowiem nie decydują o tożsamości, bycie czy istnieniu wspólnoty samorządowej – art. 170 Konstytucji. Gdyby art. 2 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym miał dopuszczać przeprowadzenie referendum w każdej sprawie dotyczącej społeczności lokalnej, to Trybunał nie orzekłby o jego zgodności z Konstytucją. Sąd I instancji nie uwzględnił art. 17 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym, zgodnie, z którym podejmuje się uchwałę o przeprowadzeniu referendum o ile wniosek mieszkańców spełnia wymogi ustawy oraz nie prowadzi do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem. Pytania zawarte we wniosku mogą prowadzić do odpowiedzi sprzecznej z obowiązującym prawem, w tym prawem unijnym, co podniesiono w uzasadnieniu uchwały (uzasadnienie wniosku Komisji). Trasa drogi ekspresowej S-7 według wariantu V określona przez inicjatorów referendum jako Nadwiślańska Obwodnica Ł., miałaby przebiegać według raportu oddziaływania na środowisko północnego wylotu z W. drogi S-7 w kierunku na G. na terenie Obszaru Specjalnej Ochrony Ptaków Natura 2000 "Dolina Środkowej Wisły’ PLB 140004 i zajęłaby około 90 ha tej strefy. Z art 34 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody oraz przesłanek art. 6 (4) Dyrektywy Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny wynika, iż nie jest możliwa realizacja przedsięwzięcia znacząco oddziaływującego na obszar Natura 2000, jeżeli istnieją inne warianty alternatywne. A w sprawie przedmiotowej drogi takie warianty istnieją i są preferowane przez inwestora. W związku z tym pytanie "Czy jesteś za budowa Nadwiślańskiej obwodnicy Łomianek od Mostu Północnego do Kazunia?" jest bezprzedmiotowe i może skutkować odpowiedzią sprzeczną z prawem Europejski Trybunał Sprawiedliwości w orzeczeniu z 26 października 2006 r. w sprawie C-293/04 Castro Verde potwierdził materialną istotę analizy wariantowej z art 694) stwierdzając jego naruszenie z uwagi na niewystarczające udowodnienie braku rozwiązań alternatywnych lokalizacji drogi. Podniesiono też, że przebieg trasy S-7 będący przedmiotem referendum został określony w Planie zagospodarowania przestrzennego województwa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Złożona w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna posiada usprawiedliwione podstawy, chociaż nie wszystkie z podniesionych w niej zarzutów są trafne. W szczególności nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (Dz.U. nr 88, poz. 985 z późn. zm.) w kształcie zaprezentowanym w skarze kasacyjnej, a więc polegający zdaniem składającej skargę kasacyjną, na tym, iż przedmiot referendum, a więc kwestia przebiegu drogi krajowej przez teren gminy nie należy do kategorii sprawy istotnej, w rozumieniu przyjętym w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 lutego 2003 r. w którym uznano, że wspólnota samorządowa ma prawo do wyrażania stanowiska w istotnych sprawach dotyczących społecznych, gospodarczych lub kulturowych więzi łączących tą wspólnotę. Z całą pewnością przebieg dróg, w tym dróg krajowych przez teren gminy należy do kategorii spraw istotnych dla społeczności lokalnej. Dotyczy bowiem nie tylko możliwości przemieszczania się przez teren gminy, ale także przez obowiązujące w zakresie budowy tych dróg ograniczenia, co do zjazdów, skrzyżowań i innych elementów, może wywierać wpływ na więzi gospodarcze i kulturowe mieszkańców gminy. Niebagatelną kwestią jest też sprawa związana z wykupem gruntów, koniecznością rozbiórek budynków mieszkalnych i gospodarczych, a w przypadku braku zgody, z koniecznością wywłaszczenia. Tak więc sprawa przebiegu drogi przez teren gminy jest sprawą dotyczącą wspólnoty samorządowej, tak w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy o referendum gminnym, jak i art. 170 Konstytucji RP, przy czym jest to sprawa istotna dla danego samorządu w znaczeniu, jakie przypisuje sprawom, co, do których ma być przeprowadzone referendum Trybunał Konstytucyjny - sprawa zasadnicza danego samorządu. Odrębną kwestią jest to, czy przebieg dróg krajowych przez terytorium konkretnej gminy ze względu na uwarunkowania co do jej przebiegu przez teren wielu gmin, jest sprawą, która kwalifikuje się do wyrażania woli członków wspólnoty samorządowej w drodze referendum. Można bowiem wyobrazić sobie potencjalnie sytuacje, w których mieszkańcy poszczególnych gmin w drodze właśnie referendów wybraliby warianty przebiegu takiej drogi całkowicie ze sobą niepowiązane. W konsekwencji, żadna droga krajowa nie mogłaby być w Polsce zbudowana. Tak więc uznając co do zasady dopuszczalność referendum co do przebiegu drogi krajowej przez teren gminy można przyjąć, iż możliwe jest poddanie pod referendum wariantów przebiegu drogi zaproponowanych przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad. Tak więc o wyrażeniu swojej woli "co do sposobu rozstrzygania sprawy dotyczącej tej wspólnoty mieszczącej się w zakresie zadań i kompetencji organów danej jednostki" można mówić dopiero wtedy, gdy sprawa ta ma charakter zawisły. W realiach rozpoznawanej sprawy, o takiej zawisłości można by mówić dopiero od momentu, w którym zwrócono by się do Burmistrza o zaopiniowanie przebiegu drogi, a co najmniej od chwili, w której znane byłby warianty przebiegu takiej drogi proponowane przez wspomnianą Dyrekcję. Nie można tez abstrahować od tego, co podniesiono w skardze kasacyjnej, iż przebieg trasy S-7 będący przedmiotem referendum został określony w Planie zagospodarowania przestrzennego województwa. Zarzut naruszenia art. 16 ust. 4 ustawy o referendum lokalnym nie posiada żadnego uzasadnienia. Naczelny Sąd Administracyjny związany stosownie do art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm. – dalej p.p.s.a.) granicami skargi kasacyjnej, nie może domniemywać woli czy też intencji podmiotu składającego taką skargę. Trafny jest jednak zarzut naruszenia art. 17 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym. Uchwałę o przeprowadzeniu referendum podejmuje się, jeżeli wniosek mieszkańców spełnia wymogi ustawowe oraz "nie prowadzi do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem", przy czym rada gminy związana jest treścią wniosku. Sąd I instancji nie ustosunkował się w swym wyroku do podniesionych w skardze kwestii związanych z przebiegiem trasy S-7 w jednym z pytań referendalnych przez Obszar Specjalnej Ochrony Ptaków Natura 2000 "Dolina Środkowej Wisły" PLB 140004. Nie można abstrahować od tego, iż w sytuacji, w której doszłoby do referendum mieszkańcy gminy mogliby wybrać właśnie ten wariant. Jest rzeczą oczywistą, że Wojewódzki Sąd Administracyjny stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, a winien rozstrzygać w granicach danej sprawy. Oznacza to, że w pierwszej kolejności winien w sposób wyczerpujący ustosunkować się do wszystkich podniesionych w skardze zarzutów, a następnie zbadać, czy zaskarżony do niego akt lub czynność organów administracji publicznej nie narusza także innych, niż wskazane w skardze przepisów obowiązującego prawa. Skoro w samej skardze podniesiono kwestie związane z przebiegiem jednego z wariantów drogi proponowanego przez inicjatorów referendum przez obszar Natura 2000, to obowiązkiem Sądu I instancji było ustosunkowanie się do tej kwestii. Co więcej, Sąd ten winien także rozważyć ewentualny sposób działania Burmistrza opiniującego przebieg trasy, w sytuacji, w której w referendum wybrano by właśnie taki wariant przebiegu drogi. Skoro Sąd I instancji do tego zarzutu nie ustosunkował się to tym samym naruszył art. 106 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. Mając na uwadze podniesione wyżej względy na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji