II SA/Sz 1130/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Iwona Tomaszewska Sędzia NSA Mirosława Włodarczak-Siuda Protokolant Joanna Białas-Gołąb po rozpoznawaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2008 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta na akt nadzoru Wojewody z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie wydania nakazu zmiany organizacji ruchu na przeprawie promowej i ulicach prowadzących do niej I. uchyla zaskarżony akt nadzoru, II. stwierdza, że zaskarżony akt nadzoru nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego – Prezydenta Miasta kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Wojewoda aktem nadzoru z dnia (...( na podstawie art. 10 ust. 2 i 10 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) i § 1 ust. 3 i 4 rozporządzenia Ministrów Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2002 r. w sprawie znaków i sygnałów drogowych (Dz. U. Nr 170, poz. 1393) nakazał Prezydentowi Miasta Ś.: 1/ unieważnienie identyfikatorów uprawniających do wjazdu na prom, 2/ usunięcie istniejących tablic informacyjnych, a w ich miejsce umieszczenie znaków zakazu B-18 z napisem "zakaz wjazdu na prom pojazdów o rzeczywistej masie całkowitej ponad 2,2 tony", a pod znakami umieszczenie tabliczek o treści: "Przeprawa Y czynna całą dobę", 3/ wprowadzenie znaków typu F-6 "znak uprzedzający umieszczany przed skrzyżowaniem – uprzedza o wskazanym w nim odpowiednim znakiem niebezpieczeństwa lub zakazie występującym za skrzyżowaniem na wskazanej drodze" poprzedzające oznakowanie skrzyżowań wiodących do przeprawy promowej, stosownie do przepisu § 70 ust. 2 rozporządzenia Ministrów Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2002 r. w sprawie znaków i sygnałów drogowych. W uzasadnieniu aktu Wojewoda wskazał, że wprowadzenie ograniczenia dostępności do lewobrzeżnej części Ś. kierowcom pojazdów nieposiadającym identyfikatorów, których nabycie jest możliwe w Urzędzie Miasta Ś. tylko dla mieszkańców Ś., bądź dla osób, które udokumentują stałe więzi z miastem, narusza podstawowe prawo do równego traktowania określone w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r., który stanowi, iż: "Wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne". Wojewoda podniósł nadto, że ograniczenie dostępności do przeprawy Y dla obywateli innych krajów i zmuszanie ich do 14-kilometrowego objazdu stanowi naruszenie umów międzynarodowych związanych z przystąpieniem Polski do Unii Europejskiej. Organ nadzoru zarzucił również, iż oznakowanie ulic dojazdowych do przeprawy promowej powinno odpowiadać przepisom określonym w § 1 ust. 3 i 4 oraz w § 70 ust. 2 rozporządzenia Ministrów Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2002 r. w sprawie znaków i sygnałów drogowych. W akcie nadzoru wskazano też , iż Prezydent Ś. nie zastosował się do zaleceń pokontrolnych dotyczących zarządzania ruchem na ulicach dojazdowych i przeprawach przez rzekę Ś. w Ś. z dnia (...( oraz z dnia (...(. Zdaniem Wojewody, przedłożone wyjaśnienia nie znalazły oparcia w obowiązujących przepisach prawa, natomiast poparcie dla działań Prezydenta Miasta Ś., wyrażonych przez Radę Miasta Ś., pozostaje bez znaczenia dla sprawy. Organ nadzoru podniósł nadto, że uprawnienie Prezydenta Miasta Ś. Do zarządzania ruchem na drogach publicznych miasta na prawach powiatu znajduje umocowanie w art. 10 ust. 6 ustawy – Prawo o ruchu drogowym, natomiast uprawnienie Wojewody do wykonywania nadzoru nad zarządzaniem ruchem na drogach wojewódzkich, powiatowych i gminnych oraz drogach publicznych położonych w miastach na prawach powiatu wynika z art. 10 ust. 2 powołanej wyżej ustawy. Prezydent Miasta Ś. na podstawie art. 3 § 2 pkt 7, art. 53 § 1, art. 54 § 1 oraz art. 61 § 2 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 102 a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, wniósł skargę na akt nadzoru Wojewody z dnia 4 października 2007 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. zarzucając zaskarżonemu aktowi: 1/ naruszenie prawa materialnego poprzez przyjęcie, że organ zarządzający ruchem – Prezydent Miasta Ś., zatwierdził organizację ruchu drogowego sprzeczną z potrzebami ogólnospołecznymi, 2/ naruszenie prawa materialnego poprzez przyjęcie, że w zatwierdzonej organizacji ruchu nie jest honorowana zasada równego traktowania obywateli. Skarżący domagał się uchylenia aktu nadzoru, wstrzymania wykonania aktu nadzoru w całości oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi Prezydent Miasta Ś. podniósł, że przeprawy promowe funkcjonujące w Ś. spełniają rolę środka komunikacyjnego dla mieszkańców Ś. oraz dla jego gości. Problem zachowania proporcji w korzystaniu przez obydwie grupy obywateli istnieje od lat i stale narasta, m.in. na skutek wzrostu ilości samochodów, rezygnacji ze środków masowej komunikacji oraz braku komunikacji związanej z dowozem pracowników do pracy. Problemu nie rozwiązała modernizacja przepraw, zwiększenie od 1998 r. o 100% pojemności promów poprzez wprowadzenie nowych, większych jednostek i zwiększenie częstotliwości kursów. Zdolności przewozowe promów nie opowiadają potrzebom. Wprowadzone w 1996 r. ograniczenia dostępności promów na przeprawie Y dla osób nie będących mieszkańcami Ś. podyktowane było przede wszystkim koniecznością zapewnienia mieszkańcom Ś. zatrudnionym lub pobierającym naukę na prawobrzeżu prawidłowej realizacji potrzeb i obowiązków, tworzeniem się sytuacji konfliktowych w okresie sezonu letniego, w którym gwałtownie wzrastało zapotrzebowanie na usługi przeprawowe, realizacją uprawnień właścicielskich gminy do przystani i promów. Przesłanki te, zdaniem skarżącego, zachowały aktualność. Skarżący podniósł, że wprowadzenie w ustawie – Prawo o ruchu drogowym przepisu przyznającego organowi samorządu terytorialnego, pełniącego obowiązki zarządzającego ruchem drogowym, prawa do jego organizacji w sposób uwzględniający potrzeby społeczności lokalnej, stanowi realizację istoty samorządności wyrażającej się w samodecydowaniu w sprawach dotyczących społeczności lokalnych. Wojewoda, któremu powierzono nadzór nad zarządzaniem ruchem drogowym może w oparciu o treść § 3 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru na tym zarządzaniem ingerować w zarządzanie ruchem, lecz warunkiem działania w trybie nadzoru jest istnienie sporu, a przesłankami jego rozstrzygania: - interes ogólnospołeczny, - konieczność zapewnienia ruchu tranzytowego. Przesłanka ruchu tranzytowego w warunkach Ś., co podnosi skarżący, nie ma zastosowania. Brak jest natomiast wskazania naruszenia interesu ogólnospołecznego, zaś naruszenie interesu obywateli innych krajów, zmuszanych do 14-kilometrowego objazdu, tego interesu nie definiuje. Interes ogólnospołeczny mieszkańców Ś. wymaga natomiast, by mieszkańcy Ś. mieli zabezpieczony w miarę swobodny ruch do pracy, do szkół, urzędów usytuowanych poza miejscem zamieszkania. Prezydent Ś. wskazał, że dotychczasowe rozwiązania gwarantujące pierwszeństwo przeprawiania się mieszkańcom Ś. w dni robocze, sprawdziły się. Podniósł również, że w Ś. funkcjonują dwie przeprawy promowe, w tym, czynna całą dobę bez ograniczeń przeprawa "X". Skarżący odniósł się nadto do zarzutu naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, uznając ten zarzut za bezpodstawny. Podkreślił, że równość wobec prawa postulowana przez normę prawną należy traktować jako ideę, nie zaś bezwzględnie obowiązujący nakaz. Wskazał, że na gruncie prawa istnieją ograniczenia w dostępie do dróg osiedlowych tylko dla ich mieszkańców, do dróg publicznych dla pojazdów o określonych wymiarach i wadze lub rodzaj pojazdów i nie są to często decyzje akceptowane przez ich adresatów. Prezydent Miasta Ś. odnosząc się do zagadnienia różnicowania praw obywateli, powołał się na orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 listopada 1995 r. - K 17/95. Skarżący wskazał, że zatwierdzając organizację ruchu drogowego w obrębie przystani promowych z uwzględnieniem interesu społeczności lokalnej, działał w granicach przyznanego mu prawa. Organ nadzoru przekroczył natomiast granice przyznanych mu kompetencji, albowiem zakwestionował czynność organu zarządzającego ruchem mieszczącą się w granicach prawa, bez wykazania rodzaju interesu ogólnospołecznego, który to uzasadnia. Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podnosząc, że argumenty faktyczne i prawne przytoczone przez skarżącego są nieuzasadnione. Nakaz zdaniem Wojewody dotyczy jednoznacznego oznakowania dojazdu do promów wraz ze wskazaniem występujących ograniczeń wynikających z parametrów technicznych promów oraz równoprawnego traktowania kierowców pojazdów chcących skorzystać z przeprawy promowej Y. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwaną dalej "P.p.s.a"). Przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego był akt nadzoru Wojewody, nakazujący Prezydentowi Miasta Ś., jako zarządzającemu ruchem na drogach publicznych miasta na prawach powiatu, wykonanie czynności polegających na: unieważnieniu identyfikatorów uprawniających do wjazdu na prom, usunięciu tablic informacyjnych a w ich miejsce umieszczeniu znaków zakazu B-18 (zakaz wjazdu na prom pojazdów o rzeczywistej masie całkowitej ponad 2,2 tony), umieszczeniu pod znakami tabliczek o treści: "Przeprawa promowa Y czynna cała dobę", wprowadzeniu znaków typu F-6 (znak uprzedzający umieszczany przed skrzyżowaniem, uprzedzający o wskazanym na nim odpowiednim znakiem niebezpieczeństwie lub zakazie występującym za skrzyżowaniem na wskazanej drodze), poprzedzających oznakowanie skrzyżowań wiodących do przeprawy promowej. Na wstępie Sąd rozpoznający niniejszą sprawę rozważył dopuszczalność wniesienia skargi, a zatem czy akt nadzoru wydany przez Wojewodę na podstawie art. 10 ust. 2 i 10 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zmianami) mieści się w katalogu spraw wymienionych przez ustawodawcę w art. 3 § 2 pkt 1-8 P.p.s.a. Powołany wyżej przepis w pkt 7 obejmuje swoim zakresem akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Przez pojęcie akt nadzoru należy rozumieć wszelkiego rodzaju akty organów, którym prawo przyznało kompetencje do stosowania wobec organów samorządu terytorialnego jakiegokolwiek środka nadzoru a nie tylko rozstrzygnięcie nadzorcze wydawane na podstawie uprawnienia zawartego w ustawach samorządowych. Sąd podziela przy tym pogląd wyrażony przez prof. M. Stahl, iż " wąskie rozumienie aktów nadzoru może prowadzić (...) do zrównania aktów nadzoru i rozstrzygnięć nadzorczych, i do zwężenia zakresu sądowej kontroli ingerencji nadzorczych." (Z. Kmieciak, M. Stahl, "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego", Samorząd Terytorialny, nr 1-2 z 2001 r., str. 95). Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.) w rozdziale 10 "Nadzór nad działalnością gminną", w art. 87 stanowi, iż organy nadzoru mogą wkraczać w działalność gminną tylko w przypadkach określonych ustawami. Nadzór wojewody nad zarządzaniem ruchem na drogach publicznych położonych w miastach na prawach powiatu wynika z art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym, natomiast zakres tego nadzoru określa ust. 10 tego przepisu. Nie ma zatem wątpliwości, że ingerencja Wojewody w zarządzanie ruchem na drogach publicznych położonych na terenie Ś. i w konsekwencji wydany akt nadzoru podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego w trybie art. 3 § 2 pkt 7 P.p.s.a. w związku z art. 87 i art. 102 a ustawy o samorządzie gminnym. Przechodząc natomiast do oceny legalności zaskarżonego aktu, Sąd doszedł do przekonania, że akt ten narusza obowiązujące prawo i stąd też wniesioną skargę należało uznać za zasadną. Istota sprawy sprowadzała się do oceny czy Wojewoda działając w ramach przyznanych mu przez prawo kompetencji nadzorczych nad zarządzaniem ruchem m.in. na drogach publicznych położonych w miastach na prawach powiatu i zobowiązując Prezydenta Miasta Ś. do wykonania określonych w tym akcie czynności, związanych z zatwierdzeniem przez ten organ projektu organizacji ruchu na przeprawie promowej Ś. – Y poprzez nakazanie unieważnienia identyfikatorów uprawniających do wjazdu na prom, usunięcie tablic informacyjnych, a w ich miejsce umieszczenia znaków zakazu B-18 zakazujących wjazdu na prom pojazdów o rzeczywistej masie całkowitej ponad 2,2 tony, a pod znakami umieszczenie tabliczek o treści "Przeprawa Y czynna całą dobę", wprowadzenia znaków typu F-6 poprzedzających oznakowanie skrzyżowań wiodących do przeprawy promowej, naruszył przepisy ustawy Prawo o ruchu drogowym poprzez nakazanie zmiany organizacji ruchu ze względu na ważny interes ogólnospołeczny. Uprawnienia nadzorcze Wojewody w odniesieniu do zarządzania ruchem na drogach wojewódzkich powiatowych i gminnych oraz na drogach publicznych położonych w miastach na prawach powiatu i w mieście stołecznym Warszawie wprost wynikają z treści art. 10 ust. 2 ustawy prawo o ruchu drogowym. Wojewoda może nakazać zmianę organizacji ruchu ze względu na ważny interes ogólnospołeczny lub konieczność zapewnienia ruchu tranzytowego (art. 10 ust. 10 Prawo o ruchu drogowym). W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania przez Sąd, kryterium wydania zaskarżonego aktu nadzoru stanowiła konieczność wprowadzenia takiej zmiany organizacji ruchu drogowego w obrębie przeprawy promowej Y w Ś., która znosiłaby – ze względu na ważny interes ogólnospołeczny - zatwierdzoną przez Prezydenta Miasta Ś. organizację ruchu drogowego, stawiającą mieszkańców Ś. oraz osoby, które udokumentują więzi z tym miastem w pozycji uprzywilejowanej. Wojewoda niezwykle lakonicznie uzasadnił przesłanki wydania aktu nadzoru ograniczając się do wskazania, że wprowadzona przez Prezydenta Ś. organizacja ruchu drogowego w obrębie przeprawy promowej Y narusza normę konstytucyjną - art. 32 ust. 1 Konstytucji RP i bliżej nie określone akty związane z przystąpieniem Polski do Unii Europejskiej. Podniósł również, że nakazanie wykonania określonych w tym akcie czynności jest konsekwencją nie wykonania przez organ zarządzający ruchem w Ś. zaleceń pokontrolnych. Ważny interes ogólnospołeczny, który obok konieczności zapewnienia ruchu tranzytowego stanowi jedyne kryterium ingerencji nadzorczej wojewody w organizację ruchu drogowego m.in. na drogach publicznych położonych w mieście na prawach powiatu, uzasadniające nakazanie zmian w tym zakresie, jest pojęciem bliżej nie zdefiniowanym. Oznacza to, że treść temu pojęciu nadaje organ orzekający. Na gruncie niniejszej sprawy – w przekonaniu Sądu – na zakres tego pojęcia składają się wszyscy użytkownicy drogi publicznej, których dotyczy organizacja ruchu drogowego w obrębie przeprawy promowej Y w Ś. – społeczność lokalna oraz inne osoby, spoza tej społeczności, których dotyczy lub będzie dotyczyć organizacja ruchu drogowego w tej części Ś. Niewątpliwie interesy obu tych grup, powinny równoważyć się. Wojewoda w zaskarżonym akcie nadzoru nie wykazał na czym w istocie polegało naruszenie ważnego interesu ogólnospołecznego, skutkującego wydaniem aktu nadzoru nakazującym taką organizacji ruchu drogowego, która wprowadza praktycznie nieograniczony dostęp osób i pojazdów (z wyjątkiem pojazdów o masie rzeczywistej masie całkowitej ponad 2,2 tony) do promu na przeprawie Y. Wskazanie w uzasadnieniu aktu nadzoru normy konstytucyjnej winno stanowić ukoronowanie rozważań w tym zakresie, nie zaś punkt wyjścia, który zważywszy na różne aspekty podnoszonej zasady równości obywateli wobec prawa może stanowić argument za utrzymaniem status quo, które Wojewoda wydając zaskarżony akt nadzoru zakwestionował. Z zasady równości wynika nakaz jednakowego traktowania podmiotów prawa w obrębie określonej kategorii. Wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się w równym stopniu daną istotną cechą winny być traktowane równo, bez zróżnicowań dyskryminujących lub faworyzujących - jak to wielokrotnie uznawał w swych orzeczeniach Trybunał Konstytucyjny. Jeżeli zatem następuje zróżnicowanie podmiotów prawa, które cechują się wspólną cechą istotną, to zróżnicowanie takie oznacza wprowadzenie odstępstwa od zasady równości. Według Trybunału, takie odstępstwo nie musi jeszcze oznaczać naruszenia art. 32 Konstytucji. Jest to bowiem dopuszczalne, jeżeli kryterium różnicowania pozostaje w racjonalnym związku z celem i treścią danej regulacji, waga interesu któremu różnicowanie ma służyć pozostaje w odpowiedniej proporcji do wagi interesów, które zostały naruszone w wyniku wprowadzonego zróżnicowania oraz kryterium pozostaje w związku z innymi wartościami, zasadami czy naruszeniami uzasadniającymi odmienne traktowanie podmiotów podobnych (por. J. Oniszczuk, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego na początku XXI w. wyd. Zakamycze 2004 ). Skoro organ z ustawowej kompetencji wywodzi prawo do działania w określonym w tej ustawie zakresie, to winien prawo do takiego działania wykazać w sposób, który nie będzie budził wątpliwości, co do jego legalności. Wywód wskazujący na uzasadnioną ingerencję nadzorczą Wojewody w organizację ruchu drogowego jest obligatoryjnym elementem aktu nadzoru. Jest to tym bardziej pożądane w sytuacji, gdy ustawodawca uzależnia prawo organu do działania używając pojęć, które ustawowo nie są zdefiniowane, nieokreślonych, którym treść nadaje – jak to już wyżej wskazano - sam organ. Mając na uwadze powołane wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. na podstawie art. 150 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 tej ustawy.