II SA/Kr 1285/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie WSA Wojciech Jakimowicz (spr) WSA Mariusz Kotulski Protokolant Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 marca 2008r . sprawy ze skargi A. Z. i H. Z. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] r., nr [...], znak:[...] działając na podstawie art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 14 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zmianami), art.103 ust. 2, art. 80 ust 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2003 r., nr 207, poz. 2016 z późniejszymi zmianami), art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2004 r., Nr 93, poz. 888), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późniejszymi zmianami) orzekł o odmowie wydania decyzji nakazującej rozbiórkę ogrodzenia działki nr [...] od strony działki nr [...] obr. [...] - K. stanowiącej prywatną, wewnętrzną drogę dojazdową o nazwie [...]. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że przedmiotem postępowania administracyjnego jest budowa ogrodzenia działki nr[...] od strony działki nr [...] obr [...] -P. w K., o wysokości do 2,20m. Postępowanie w przedmiotowej sprawie toczy się przed organami administracji publicznej od roku 1993, w związku z wnioskiem właścicieli posesji przy ul.[...], żądających wydania nakazu rozbiórki. Wydział Nadzoru Budowlanego Urzędu Miasta K. decyzją z dnia [...] r., znak: [...] nakazał A. Z. i H. Z., zam. K., ul. .... rozbiórkę ogrodzenia działki [...] obr.[...] w K. wykonanego od strony ulicy [...] (dz. [...]). W uzasadnieniu podano, że ogrodzenie zlokalizowano na działce stanowiącej ulicę lokalną miejską. Powyższa decyzja została uchylona przez organ II instancji decyzją z dnia [...] r., znak:[...] Na powyższą decyzję wniesiona została skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który po rozpoznaniu sprawy uchylił decyzję I i II instancji wyrokiem z dnia 11 lipca 2000 r., sygn. akt: II SA/Kr 1694/98. Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki w toku ponownego rozpatrywania przedmiotowej sprawy, zgodnie z zaleceniami wyroku NSA przeprowadził dodatkowe postępowanie wyjaśniające, w wyniku którego ustalono, że przedmiotowe ogrodzenie posiada wysokość do 2,20m. Ogrodzenie zgodnie z oryginałem inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej z dnia [...] 1998 r. sporządzonej przez mgr inż. R.W. przebiega w granicy działki nr[...] z działką nr [...]. Przebieg ogrodzenia waha się w granicach dopuszczalnego błędu pomiaru geodezyjnego [...] cm (karta nr[...]). Zatem nie można się zgodzić z twierdzeniem, że ogrodzenie powstało na terenie ul. [...]. Wskazano, że przeprowadzona kontrola w terenie w dniu[...] 2005 r. potwierdziła istnienie tego samego ogrodzenia, a po dokonaniu kontrolnych pomiarów taki sam jego przebieg. Ogrodzenie wykonane jest od strony drogi dojazdowej o nieutwardzonej nawierzchni. Podniesiono, że ze zgromadzonych dokumentów wynika, że przedmiotowe ogrodzenie powstało na przełomie 1993 i 1994 roku (karta nr[...]). Zgodnie z przepisami § 19 ust. 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. Nr 8, poz. 48, z późn. zm.), obowiązującymi do 23 grudnia 1997 r., czyli w okresie realizacji, wykonanie ogrodzenia od strony ulic i miejsc publicznych wymagało uzyskania decyzji pozwolenia na budowę, natomiast ogrodzenie pomiędzy prywatnymi działkami nie wymagało ani pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. Wskazano, że w przedmiotowej sprawie mają zastosowanie przepisy art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 27 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89 poz. 414 z późn. zm.), a w związku z tym przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, skoro ogrodzenie zostało wybudowane przed 1 stycznia 1995 r., a postępowanie administracyjne zostało wszczęte w 1993 roku. Organ pierwszej instancji wskazał, że dla zastosowania przez organ administracji instytucji przymusowej rozbiórki obiektu w oparciu o art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 38 poz. 229 z późno zm.) konieczne jest równoczesne wystąpienie dwóch przesłanek, a to wybudowanie obiektu bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę i naruszenia ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w czasie budowy. Podkreślono, że zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 11 lipca 2002 r. przy ponownym rozpatrywaniu sprawy należało wyjaśnić charakter działki nr [...] (ul.[...]) oraz czy w planie zagospodarowania przestrzennego miasta K., obowiązującym w chwili budowy przedmiotowego ogrodzenia była ulica [...]. Organ pierwszej instancji stwierdził, że w czasie budowy przedmiotowego ogrodzenia dz. nr [...] od strony dz. nr [...], działka nr [...] stanowiła własność prywatną i wewnętrzną drogę dojazdową do kilku posesji biegnącą po prywatnym terenie. Na powyższą okoliczność wskazuje fakt wydania w dniu [...] 1987 r. przez Urząd Miasta K. Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami decyzji Nr [...](karta nr ...) uchylającej w całości i umarzającej postępowanie pierwszej instancji - decyzję tegoż wydziału z dnia[...] 1986 r., Nr[...] w sprawie zatwierdzenia podziału nieruchomości i o przejściu na własność Państwa części nieruchomości wydzielonych pod ul.[...]. Na tę decyzję w toku całego postępowania powołują się skarżący. Z wyroku NSA z dnia 11 lipca 2000 r. wynika, że decyzja z dnia 1 kwietnia 1987 r. została przedłożona dopiero w sądzie przez inwestorów. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. stwierdził, że w związku z nieudaną próbą utworzenia ulicy [...] o parametrach odpowiadających drodze publicznej, pozostała ulica [...] jako droga dojazdowa, której nazwę nadano w [...] roku, przebiegająca po gruntach prywatnych stanowiących współwłasność osób, dla których stanowi drogę dojazdową do ich parcel. Jak oświadczył jeden ze współwłaścicieli - E.P, wszyscy współwłaściciele opłacają podatek gruntowy za działkę drogową[...], a jakiekolwiek próby korzystania z tej drogi traktują jako naruszenie ich własności. Organ pierwszej instancji stwierdził także, że wykonane ogrodzenie jest wysokości poniżej 2,20m i nie jest ogrodzeniem od strony drogi, placu lub innego miejsca publicznego - jest ogrodzeniem pomiędzy prywatnymi działkami. Podniesiono, że określenie "miejsce publiczne" nie jest definiowane w ustawie Prawo budowlane, ani w innych przepisach prawa materialnego. W Słowniku Języka Polskiego Wydawnictwa Naukowego PWN zdefiniowano pojęcie "publiczny" jako dotyczący ogółu ludzi, służący ogółowi, przeznaczony, dostępny dla wszystkich; związany z jakimś urzędem, z jakąś instytucją itp.; ogólny, powszechny, społeczny, nieprywatny. Zdefiniowano w nim także pojęcie "miejsce publiczne" jako pomieszczenie lub teren przeznaczone d/a publiczności, dla ogółu. Teren będący własnością prywatną, zbudowany prywatnymi budynkami jednorodzinnymi nie jest więc "miejscem publicznym". Urządzony na prywatnych działkach dojazd do budynków, o nazwie[...] nie jest ulicą w rozumieniu obowiązujących w tym zakresie przepisów, lecz dojazdem, o jakim mowa jest w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Działki stanowiące dojazd, o nazwie[...], od strony których wykonano przedmiotowe ogrodzenie są terenem prywatnym i mogą być terenem zamkniętym bez dostępu dla osób trzecich, nie są więc drogą publiczną. Adekwatnie, zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r., Nr 71 poz. 838 z późniejszymi zmianami) drogi w osiedlach mieszkaniowych są drogami wewnętrznymi i nie są zaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych. Wskazano ponadto, że zgodnie z Miejscowym Planem Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego Miasta K. zatwierdzonym Uchwałą Nr[...] Rady Narodowej Miasta K. z dnia[...]1988 r. przedmiotowy teren przeznaczony był pod zabudowę mieszkaniową, w czasie realizacji ogrodzenia. Na planszy w Miejscowym Planu Zagospodarowania Przestrzennego brak jest oznaczenia linii rozgraniczających drogę, jaka stanowi dz. nr [...], co jest zaznaczone w przypadku np. sąsiedniej ulicy [...] i świadczy o planowanym docelowym zagospodarowaniu danego terenu pod drogę. W świetle powyższego celem zastosowania zgodnie z art. 37 ust 1 pkt 1 ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.) przymusowej rozbiórki konieczne jest równoczesne wystąpienie dwóch przesłanek: 1) wybudowanie niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, tj. bez pozwolenia na budowę oraz 2) naruszenie ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w czasie budowy lub spowodowanie niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia. Organ pierwszej instancji stwierdził, że przedmiotowe ogrodzenie nie wymagało uzyskania decyzji pozwolenia na budowę oraz nie naruszało ustaleń przepisów o planowaniu przestrzennym dla danego terenu. Nie zachodzi więc zarówno pierwsza, jak i druga przesłanka. a okoliczność określona w pkt 2 tego artykułu musi występować łącznie z przesłanką 1) określoną powyżej. W sprawie nie ma zatem zastosowania art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] r., znak: [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 104 k.p.a., art. 80 ust. 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania Z. i E. P. od decyzji wydanej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Powiat Grodzki z dnia [...] r., znak: [...] uchylił tę decyzję i orzekł na podstawie art. 37 ust, 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.), art. 103 oraz art. 80 ust. 2 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 z późn. zmianami) oraz art. 104 k.p.a. o nakazaniu inwestorom A.Z.i i H. Z. rozbiórki ogrodzenia działki nr [...] od strony działki nr [...], Obr. [...] - P. w K. stanowiącej ulicę - drogę gminną o nazwie [...].. W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z obowiązującymi przepisami ustawy Prawo budowlane (art. 103 ustawy z 1994 r.) w niniejszej sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy z 1974 r. Rozporządzenie Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. stanowi, iż na budowę przedmiotowego ogrodzenia w dacie jego realizacji wymagana była decyzja o pozwoleniu na budowę - zgodnie z § 9 ust. 1 i ust. 3 oraz § 19 ust. 1 pkt 3 w/w rozporządzenia. Zatem przy rozstrzyganiu o legalności przedmiotowego ogrodzenia ma zastosowanie przepis art. 37 w/w ustawy. Podniesiono, że ze zgromadzonego materiału dowodowego, w tym opinii urbanistycznej dotyczącej ulicy [...] z dnia [...] r. znak:[...] (k-... akt I instancji), opinii ZG z dnia [...] r., znak: [...] (k-[...] akt I instancji), pisma ZG z dnia [...]2002 r. (k-[...] akt I instancji) oraz pisma ZG z dnia [...] 2005 r. (k-... akt II instancji) potwierdzającego poprzednie opinie wydane w tej sprawie - sporządzonych w oparciu o Miejscowy Plan Ogólny Zagospodarowania Przestrzennego Miasta K. obowiązujący w dacie realizacji ogrodzenia oraz uchwałę nr [...] Rady Narodowej Miasta K. z [...] r. wynika, że ulica [...] została zaliczona do dróg lokalnych miejskich (będących odpowiednikiem drogi gminnej przed wejściem w życie ustawy o zmianach w administracji państwowej z dnia 13 października 1998 r.). Zatem w dacie realizacji ogrodzenia stanowiła ona drogę publiczną w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, co podnosi ZG w piśmie z dnia [...] 2005 r., znak: [...]. W ocenie organu odwoławczego dla kwalifikacji, czy przedmiotowa ulica jest drogą publiczną bez znaczenia jest kwestia aktualnych parametrów technicznych czy też stopień jej utwardzenia. W piśmie ZG z dnia [...] 2002 r. stwierdza się: "najistotniejsze jest jednak to, że ogrodzenie wykonane zostało bez wymaganego pozwolenia na budowę, a zatem bez opinii Wydziału Gospodarki Komunalnej. Zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego droga winna mieć szerokość 6-12m a miała (i ma ) [...]m, co nie pozwala na korzystanie z drogi zgodnie z przeznaczeniem." Nadto, w piśmie z dnia[...] 2002 r.. znak: [...][...] UM wyraża opinię dotyczącą przedmiotowej ulicy: "...ul.[...] (...) zgodnie z ustaleniami Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego powinna posiadać szerokość w liniach rozgraniczających 6.0-12. () m(. ..). Zdaniem tut. Wydziału poszerzenie przedmiotowej ulicy, a tym samym przesunięcie istniejących ogrodzeń będzie uzasadnione podczas jej modernizacji" (k-... akt organu I instancji). Podniesiono, że zgodnie z przedłożonym w aktach sprawy projektem nr [...] podziału działek wchodzących w skład ul.[...] (k-I...akt organu I instancji), sporządzonym przez [...] Przedsiębiorstwo Geodezyjne na podstawie w/w opinii urbanistycznej oraz zatwierdzającej go decyzji z dnia[...]1986 r., znak:[...] (k-... akt organu I instancji) ulica ta miała zostać utworzona z części działek nr [...] i [...]. Brak skutecznych postępowań wywłaszczeniowych oraz odszkodowawczych w sprawie doprowadzenia ulicy[...] do właściwych parametrów nie ma wpływu na treść rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, gdyż podstawą działania organów nadzoru budowlanego jest ustawa Prawo budowlane oraz przepisy wykonawcze do tej ustawy, w tym prawo miejscowe, jakim jest Miejscowy Plan Ogólny Zagospodarowania Przestrzennego Miasta K. A zatem podnoszona przez strony kwestia prywatnej własności działki, na której znajduje się ulica nie ma w tym przypadku znaczenia. Organ odwoławczy zasygnalizował, że na konieczność wyjaśnienia w prowadzonym postępowaniu czy występują równocześnie dwie przesłanki, a to wybudowanie obiektu bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę oraz naruszenie ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w czasie budowy wskazał NSA w wyroku z dnia 11 lipca 2000 r., sygn.: II SA/Kr 1694/98. Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy stwierdził, że zostały spełnione przesłanki do wydania nakazu rozbiórki obiektu na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. Stwierdzono, że zrealizowane ogrodzenie przebiega w środku pasa drogowego ul. [...], który zgodnie z wytycznymi planu zagospodarowania przestrzennego stanowi teren bez prawa zabudowy. W ocenie organu odwoławczego niedokończone procedury wywłaszczeniowe w zakresie utworzenia ulicy[...] o docelowych parametrach nic są istotne w świetle badania przesłanek z art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Uchwała o zaliczeniu ul.[...]do dróg gminnych stanowi o możliwości docelowego spełnienia parametrów technicznych w celu korzystania z niej zgodnie z przeznaczeniem, a zatem o możliwości jej modernizacji zgodnie z m.p.z.p. Usytuowanie przedmiotowego ogrodzenia jest sprzeczne z planem zagospodarowania przestrzennego, co jednoznacznie stwierdza opinia urbanistyczna WA UM. z dnia [...] r., znak:[...] oraz ZG w licznych pismach. W ocenie organu odwoławczego niezrozumiała jest interpretacja zgromadzonego materiału dowodowego dokonana przez PINB w zakresie kwalifikacji przedmiotu postępowania uzasadniana faktem, że ulica[...] jest drogą wewnętrzną dojazdową usytuowaną na prywatnej działce i nie spełnia kryteriów drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. Podniesiono, że powołanie się przez PINB na decyzję z dnia [...] r., znak:[...], wydaną przez Urząd Dzielnicowy K. P. (k-[...] akt organu I instancji) przedłożoną przez inwestorów ogrodzenia dopiero w postępowaniu przed NSA (wyrok wydany w 2000 r.) budzi uzasadnione wątpliwości zważywszy fakt, iż stanowi nieuwierzytelnioną kserokopię (nie może stanowić dowodu w sprawie). Z wyrzeczenia przedłożonej decyzji wynika, że odwołanie od decyzji organu I instancji złożyli A. i J. Z.. Powyższa decyzja uchyla decyzję z dnia[...] r., znak:[...] Urzędu Dzielnicowego K.P., w której stronami postępowania są P.P. oraz [...] Przedsiębiorstwo Geodezyjne (k-[...] akt organu I instancji). Zatem można domniemywać, iż A. i J. Z. nie będąc stronami postępowania nie mogli w świetle przepisów k.p.a. odwołać się od decyzji z dnia [...] r. Organ odwoławczy podniósł, że mając na uwadze treść wyrzeczenia decyzji z dnia [...]r.. znak:[...] Wojewody (k-... akt organu I instancji), którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji z dnia[...]r., znak[...] oraz pisma Wydziału Geodezji UM z dnia [...] 1997 r., znak:[...] (k-... akt organu I instancji), w którym stwierdza się. że "sprawdzono jeszcze w Urzędzie Wojewódzkim czy w latach 1986-1987 wpłynęło odwołanie od decyzji Urzędu Dzielnicowego K.P.. W toku przeprowadzonego postępowania nie stwierdzono odwołań na nazwisko J. Z. ani od podziału ani od ewentualnego postępowania wywłaszczeniowego", należy uznać, że decyzja z dnia [...] r., znak:[...] jest ostateczna. Zatem organ odwoławczy działając zgodnie z art. 80 k.p.a. dokonał oceny w/w dowodów w sprawie i uznał, że w świetle analizy treści decyzji Wojewody oraz pisma WG UM przedłożona decyzja z dnia [...] r. nie może stanowić wiarygodnego dowodu w sprawie. Organ odwoławczy podkreślił, że prywatny charakter własności działki nie stanowi o dowolności jej zabudowy, gdyż kwestie te reguluje ustawa Prawo budowlane wraz z przepisami wykonawczymi oraz miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego. Natomiast kwestia tymczasowości ogrodzenia podnoszonego przez P.Z. nie znajduje potwierdzenia w materiale dowodowym sprawy. Skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r., znak:[...] złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie H. Z. i A. Z. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżący podnieśli, że nie zachodzą przesłanki rozbiórki przedmiotowego ogrodzenia, na które to przesłanki zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 lipca 2000 r. orzekając, że aby wydać decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego muszą być spełnione równocześnie dwie przesłanki, tzn. obiekt budowlany musi być postawiony bez wymaganego zezwolenia i niezgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Skarżący wskazują, że ogrodzenie postawili w granicach działki [...] obr. [...] ze względów bezpieczeństwa. Oddziela ich ono bowiem od działki nr[...] będącej własnością kilku osób fizycznych m.in. Z. i E. P.. Właściciele działki [...] nie zezwalają na korzystanie z niej osobom postronnym. Sporne ogrodzenie jest ogrodzeniem nietrwałym, zbudowanym zgodnie z obowiązującą w chwili budowy definicją ogrodzenia nietrwałego, tzn. jest to siatka rozpięta na słupkach bez podmurówki na całej długości. Słupki metalowe są zabetonowane w gruncie z uwagi na zlokalizowanie ogrodzenia na skarpie, gdyż tylko w ten sposób można było zapobiec natychmiastowemu zniszczeniu ogrodzenia. Budowę ogrodzenia rozpoczęto we [...] r. co wzbudziło ostry sprzeciw naszych sąsiadów, zwłaszcza Z. i E. P. Na skutek ich interwencji w dniu [...] 1993 r. organ nadzoru budowlanego dokonał kontroli wykonywanych przez skarżących prac. Budowę dokończono [...] 1994 r. Skarżący podają dalej, że [...] 1996 r. nie było żadnej reakcji ze strony urzędów tzn. nie żądano od nich żadnych wyjaśnień, nie zakazano kontynuacji wykonywania ogrodzenia, nie zarzucono łamania prawa. Dopiero po 2 latach od zakończenia budowy, tj.[...] r. organ I instancji nadzoru budowlanego wydał decyzję o rozbiórce uchyloną decyzją z dnia [...] r. Ponownie nakazano rozbiórkę decyzją z dnia[...] 1997 r. i ponownie decyzja ta została uchylona przez organ II instancji. W końcu w sprawie tej został wydany wyrok przez Naczelny Sąd Administracyjny - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie w dniu 11 lipca 2000 r., II SA/Kr 1694/98. NSA zarzucił obu instancjom nadzoru budowlanego, iż nie wyjaśniły charakteru działki [...] tzn. czy była to budowa ogrodzenia pomiędzy prywatnymi działkami czy też od strony ulicy, oraz, czy został zatwierdzony podział nieruchomości pod ulicę [...]. W dniu[...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. Powiat Grodzki decyzją[...] odmówił wydania decyzji nakazującej rozbiórkę ogrodzenia, jako wybudowanego od strony działki [...] stanowiącej prywatną, wewnętrzną drogę dojazdową o nazwie [...]. Decyzję tę nie tylko uchylił ale i zmienił Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] r.,[...] i nakazał rozbiórkę ogrodzenia. Jednak podczas jej wydawania IWNB oparł się na fałszywych przesłankach, tj. na opinii urbanistycznej Wydziału Architektury UM z dnia [...] 1998 r.,[...], z której wynika, że przedmiotowe ogrodzenie zostało wykonane na działce wydzielonej pod drogę dojazdową do działek budowlanych - ulica lokalna [...], czyli na terenie nie przeznaczonym pod ogrodzenie, jednakże jako argumenty podano akty wykonawcze wydane już po zakończeniu budowy ogrodzenia i to w dodatku wydane do ustawy Prawo Budowlane z 7 lipca 1994 r. Ponadto w opinii tej błędnie uznano za obowiązujący podział działki decyzją z dnia [...] 1986 r., znak: [...], która to decyzja została uchylona decyzją [...] z dnia [...] 1997 r. W tej sytuacji opinia ta - w ocenie skarżących - nie powinna być brana pod uwagę. Skarżący podnieśli także, że IWNB podważył kluczowy dowód dla rozstrzygnięcia w tej sprawie, a mianowicie decyzję Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miasta K. z dnia [...] 1987 r.,[...] uchylającą decyzję [...] z dnia [...] 1986 r. w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości i przejęciu na rzecz Skarbu Państwa części nieruchomości wydzielonych pod budowę projektowanej ulicy [...]. Takie postępowanie jest w ocenie skarżących niedopuszczalne, gdyż poza twierdzeniami Z.P., nie ma podstaw do podważania wiarygodności tej decyzji. IWNB nie zwrócił się do skarżących o okazanie oryginału w/w decyzji. Oryginał w/w decyzji był przedmiotem dochodzenia policji i postępowania prokuratorskiego, na skutek donosu do prokuratury przez Z.P. o sfałszowanie tego dokumentu. Postępowanie zakończyło się umorzeniem postępowania, czyli nie potwierdzono jego fałszerstwa. Skoro więc decyzja o podziale nieruchomości nie została zatwierdzona prawomocną decyzją, to nie ma podstaw do twierdzenia, iż ogrodzenie powstało na terenie przeznaczonym pod drogę, a tym samym nie można twierdzić, że powstało w środku ulicy. Tak twierdzi tylko Z. P. w pismach do różnych instytucji, ale - jak podnoszą skarżący - od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. należałoby oczekiwać rzetelnej oceny materiału dowodowego, a nie kierować się "wątpliwościami". IWNB w K. nie mógł znaleźć dowodu na to, że skarżący złożyli odwołanie od decyzji z dnia[...] 1986 r., gdyż poszukiwano go w niewłaściwym miejscu. Poszukiwano go w Urzędzie Wojewódzkim, a nie w Wydziale Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miasta K. Na dowód prawdziwości twierdzeń, iż skarżący odwołali się od decyzji [...] z dnia [...] r. w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości i przejęciu na rzecz Skarbu Państwa części nieruchomości wydzielonych pod budowę projektowanej ulicy[...] skarżący przedstawili kopię pisma Urzędu Dzielnicowego K.-P. z dnia [...] r. do UM Wydział Geodezji i Gospodarki Gruntami i z dnia [...] 1987 r. do Prokuratury Rejonowej [...]., znak: [...], podnosząc, że oryginały przedstawią do wglądu na rozprawie. Efektem tego odwołania była właśnie ostateczna decyzja Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miasta K. z dnia [...] r. [...] uchylająca decyzję [...] z dnia [...] 1986 r. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko wraz z jego argumentacją i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Podkreślić należy, że w świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04). Konieczność zastosowania w niniejszej sprawie przepisów ustawy z dnia 25 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U Nr 89, poz. 414 z późn. zm.), w tym art. 37 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, a także § 19 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz.U. Nr 8, poz. 48 z późn. zm.) oraz ustalenia, czy doszło do wybudowania obiektu bez wymaganego pozwolenia na budowę i naruszenia ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w czasie budowy, zostały przesądzone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lipca 2000 r., sygn. akt: II SA/Kr 1694/98, którego ocena prawna jest wiążąca w niniejszej sprawie dla sądu i organów administracji publicznej. Zgodnie bowiem z art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. z 1995 r., nr 74, poz. 368 z późn. zm.), ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Sądu wiąże w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Również według art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Podkreślić należy, że NSA w przytoczonym wyżej wyroku - co wynika z jego uzasadnienia - zawarł pogląd w kwestii przesłanek przymusowej rozbiórki obiektu, a nie w zakresie legalizacji obiektu wybudowanego niezgodnie z prawem. Z uzasadnienia wyroku NSA z dnia 11 lipca 2000 r. wynika, że dotyczy on tylko tych przesłanek określonych w art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r., które odnoszą się do przepisów obowiązujących w czasie budowy przedmiotowego obiektu. Sąd w powyższym wyroku stwierdził bowiem, że przedmiotowe ogrodzenie zostało wybudowane przed dniem [...] 1995 r. i nakazał zbadać charakter działki nr[...] (ul. [...]) z chwili budowy ogrodzenia działki nr[...] oraz ustalić, czy w planie zagospodarowania przestrzennego m. K. obowiązującym w chwili budowy przedmiotowego ogrodzenia była ujęta ul.[...], czy też była to tylko wewnętrzna droga biegnąca po prywatnym terenie. Nie ulega zatem wątpliwości, iż ocena prawna dotyczy tych przesłanek wskazanych w art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r., które dotyczą wybudowania obiektów budowlanych lub ich części "niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy". Przesłanka z art. 37 ust. 1 pkt 1 in fine Prawa budowlanego z 1974 r. odnosi się bowiem do kwestii zgodności inwestycji z prawem obowiązującym w chwili podejmowania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie. O ile bowiem ocena wybudowania obiektów budowlanych lub ich części z punktu widzenia zgodności z prawem dotyczy "przepisów obowiązujących w okresie ich budowy", to ocena tego, czy obiekt budowlany znajduje się na terenie nie przeznaczonym pod zabudowę albo przeznaczonym pod innego rodzaju zabudowę dotyczy aktualnie obowiązujących przepisów o planowaniu przestrzennym. Art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. stanowi bowiem, że obiekt budowlany lub jego część ma znajdować się "na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę". Brzmienie tego przepisu koresponduje z istotą legalizacji samowoli budowlanej, która polega na wyjątkowym zaakceptowaniu niezgodnych z prawem działań inwestorskich, co może mieć miejsce tylko w sytuacji, gdy efekt tych działań odpowiada wymogom aktualnie obowiązującego prawa. Jednocześnie NSA wskazał, że została w postępowaniu sądowoadministracyjnym przedłożona przez inwestorów decyzja Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miasta K. z dnia [...] r.,[...]uchylająca decyzję [...] z dnia [...] 1986 r. i umarzająca postępowanie w sprawie zatwierdzenia podziału nieruchomości wydzielonych pod ulicę [...]. Zgodnie z § 19 ust. 3 pkt 3a rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz.U. Nr 8, poz. 48 z późn. zm.), uzyskanie pozwolenia na budowę obowiązuje w razie wykonywania stałych ogrodzeń od strony dróg (ulic) i placów publicznych oraz od innych miejsc publicznych. Istotne jest zatem rozstrzygnięcie - zgodnie z wiążącą oceną prawną NSA - czy działka nr [...] (ul.[...]) z chwili budowy ogrodzenia działki nr[...] miała charakter drogi spełniającej kryterium miejsca publicznego, czy też była drogą wewnętrzną. Należy zasygnalizować, że z brzmienia § 19 ust. 3 pkt 3a rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia [...] 1975 r. nie wynika, aby przepis ten dotyczył wyłącznie dróg publicznych w rozumieniu przepisów o drogach publicznych, chociaż niewątpliwie każda droga publiczna w rozumieniu tych przepisów jest drogą spełniającą kryterium miejsca publicznego. W niniejszej sprawie należy mieć jednak na uwadze, iż związanie organów administracji powyższym stanowiskiem byłoby działaniem na niekorzyść skarżącego, w pojęciu "orzeczenia na niekorzyść skarżącego", o jakim mowa w art. 134 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi mieści się bowiem również związanie organów oceną prawną wyrażoną przez sąd. Z tego zatem względu w mniejszej sprawie konieczne jest przeprowadzenie analizy, czy działka nr [...] obr. [...] - P. w K. miała charakter drogi publicznej w rozumieniu ustawy o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985 r. Z ustawy o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985 r. (Dz. U. z 1985 r., nr 14, poz. 60 z późn. zm.) w jej brzmieniu obowiązującym w chwili realizacji przedmiotowego ogrodzenia wynika, że decydujące o tym, czy dana droga jest drogą publiczną - jest jej zaliczenie do jednej z kategorii dróg publicznych. Istota zaliczenia sprowadza się do tego, iż według art. 1 ustawy o drogach publicznych - z drogi takiej może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 30 maja 2003 r., III CKN 1165/2000, publ.: LEX nr 109442). Do dróg gminnych i lokalnych miejskich ustawa zaliczała drogi na terenie gmin i miast, stanowiące uzupełniającą sieć służącą miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg zakładowych. Zaliczenie drogi do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich następowało w drodze uchwały wojewódzkiej rady narodowej (art. 7 ustawy o drogach publicznych). Jednocześnie należy przyjąć, że zaliczenie w odpowiedniej formie drogi do jednej z kategorii dróg publicznych decyduje o statusie tej drogi jako drogi publicznej tylko wtedy, gdy droga ta spełnia wymogi określone w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. NSA w wyroku z dnia 20 października 2000 r., III SA 1432/1999 (publ.: Lex nr 47974) wyraził zasadny pogląd, iż każda z kategorii dróg publicznych winna spełniać określone parametry techniczne oraz warunki formalne, prawne, tzn. zaliczenie do danej kategorii dróg winno nastąpić w formie przewidzianej prawem - tj. w formie uchwały. O tym więc, czy dana droga jest drogą publiczną, stanowią względy techniczne i prawne. Brak jednego z tych elementów powoduje zaliczenie drogi do dróg wewnętrznych (art. 8 ust. 1 wskazanej powyżej ustawy). Przymiot drogi publicznej przysługuje tylko tej drodze, z której może korzystać każdy podmiot (wyrok NSA z dnia 22 lutego 2006 r., I OSK 1381/2005, LEX nr 193984). Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że argumentowanie przez organ drugiej instancji, iż ulica [...] ma charakter drogi publicznej z powołaniem się na uchwałę nr[...] Rady Narodowej Miasta K. z [...] 1986 r. jest niewystarczające dla ustalenia, iż na budowę przedmiotowego ogrodzenia wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę. Należy przede wszystkim wskazać, iż powyższa uchwała nie znajduje się w aktach sprawy, a zatem nie jest możliwe ustalenie jej treści. Ustalenie treści tej uchwały jest tym istotniejsze, gdy się zważy, iż pochodzi ona z 1986 r., a co za tym idzie konieczna jest ocena jej charakteru prawnego jako aktu prawa miejscowego w rozumieniu przepisów obowiązujących w chwili jej wydania i skutków tego aktu pod rządami prawa traktującego uchwały rady gminy w przedmiocie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych jako akty prawa miejscowego, tj. prawa powszechnie obowiązującego (zob. D. Dąbek: Prawo miejscowe samorządu terytorialnego, Bydgoszcz-Kraków 2003, s. 144). Wskazać należy, że zgodnie z art. 31 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U z 1990 r., nr 32, poz. 191) rady gmin miały obowiązek uchwalenia i ogłoszenia w terminie do dnia 31 grudnia 1990 r. wykazów aktów prawa miejscowego, wydanych przez rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej o właściwości ogólnej stopnia podstawowego przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. i nadal obowiązujących na obszarze tych gmin, a wojewodowie obowiązek ogłoszenia w wojewódzkich dziennikach urzędowych tych wykazów w terminie nie dłuższym niż dwa miesiące od powzięcia odpowiedniej uchwały przez radę gminy, przy czym akty prawa miejscowego nie zamieszczone w wykazach, o których wyżej mowa, traciły moc z dniem ogłoszenia wykazów. Organy obu instancji nie analizowały z punktu widzenia powyższej regulacji mocy wiążącej uchwały nr[...] Rady Narodowej Miasta K. z [...] 1986 r. Podkreślić należy, że dopiero od ustalenia charakteru prawnego powyższej uchwały, jej treści i skutków prawnych (zakresu związania tą uchwałą organów administracji podejmujących rozstrzygnięcie o charakterze zewnętrznym i indywidualnym w drodze decyzji administracyjnej) - czego organy administracji nie dokonały - możliwa będzie odpowiedź na pytanie, czy w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy okoliczność, iż działka nr [...] obr.[...] - P. w K. stanowiła własność prywatną nie ma znaczenia (jak twierdzi organ odwoławczy) dla rozstrzygnięcia sprawy. Niezależnie od wyników postępowania wyjaśniającego, które powinno być przeprowadzone w wyżej wskazanym kierunku, zaakcentować należy, że przy ocenie znaczenia prawnego decyzji z dnia[...] r. wydanej przez Urząd Miasta K. Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami decyzji Nr [...] uchylającej w całości i umarzającej postępowanie pierwszej instancji - decyzję tegoż wydziału z dnia [...] 1986 r., Nr [...] w sprawie zatwierdzenia podziału nieruchomości i o przejściu na własność Państwa części nieruchomości wydzielonych pod ul.[...], należy mieć na uwadze, że akt ten korzysta z wszystkich domniemań, jakie prawo przewiduje dla decyzji administracyjnych, w tym zwłaszcza domniemania zgodności z prawem do czasu wyeliminowania tego aktu z obrotu prawnego. Dodać należy, że skoro decyzja ta została okazana Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu przed wydaniem wyroku z dnia 11 lipca 2000 r., sygn. akt: II SA/Kr 1694/98, a w aktach sprawy znajduje się notarialnie poświadczona kopia decyzji z dnia [...] 1987 r., to kwestionowanie przez organ odwoławczy waloru prawnego tej decyzji z uzasadnieniem, iż w aktach sprawy znajduje się wyłącznie nieuwierzytelniona jej kopia, nie znajduje podstaw. Jeżeli organ kwestionuje fakt wydania powyższej decyzji, jak i jej legalność powinien okoliczność tę wykazać, czego nie uczynił. Nie jest zwłaszcza dopuszczalne oparcie stanowiska w kwestii waloru prawnego powyższej decyzji na domniemaniu, iż nie mogła ona być wydana skoro A. i J. Z. nie będąc stronami postępowania nie mogli w świetle przepisów k.p.a. odwołać się od decyzji z dnia [...] 1986 r. Dodać należy, że na rozprawie w dniu [...]2008 r. skarżący A. Z. okazał oryginał decyzji z dnia [...] 1987 r. Kserokopie tej decyzji znajdujące się w aktach sprawy są zgodne z okazanym sądowi oryginałem powyższej decyzji Zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. Wobec powyższego konieczne było nie tylko ustalenie, czy obiekt wybudowano niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy, w tym również, czy naruszono ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w czasie budowy (na co wskazał NSA w wyroku z dnia 11 lipca 2000 r.), lecz również ustalenie, czy przedmiotowy obiekt znajduje się na terenie, który zgodnie z aktualnie obowiązującymi przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. W tym miejscu wskazać należy, że akta sprawy administracyjnej powinny zawierać między innymi wyrys i wypis z właściwego planu zagospodarowania przestrzennego w takim zakresie, w jakim jest to niezbędne dla oceny przedmiotowej inwestycji w kontekście ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. np. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 1997 r., II SA/Gd 780/96, niepublikowany). Dokumentacja ta jest konieczna dla zweryfikowania poprawności ustaleń organów administracji, a od obowiązku wykazania na jej podstawie poprawności wnioskowania nie zwalnia organów fakt, iż akty prawa miejscowego stanowią prawo powszechnie obowiązujące. Tymczasem w niniejszej sprawie organy nie wyjaśniły precyzyjnie, na których konkretnie zapisach planu oparły swoje ustalenia, przy czym należy podkreślić, że ustalenia organu pierwszej instancji różnią się diametralnie od ustaleń organu odwoławczego. W tym stanie rzeczy przy braku dokumentacji planistycznej nie jest możliwe dokonanie przez sąd kontroli zajętego przez organy stanowiska. Należy zaznaczyć, że rolą sądu administracyjnego nie jest rozstrzygnięcie za organ sprawy administracyjnej, lecz skontrolowanie zapadłego już rozstrzygnięcia. W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, iż zaskarżone rozstrzygnięcie zapadło w wyniku naruszenia przepisów postępowania administracyjnego poprzez nie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w kierunku pozwalającym wyeliminować wskazane wyżej wątpliwości, przez co naruszono art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Uchybienia te miały istotny wpływ na wynik sprawy albowiem nie wyjaśnienie istotnych dla sprawy okoliczności w bezpośredni sposób zdeterminowało merytoryczne rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Zgodnie z treścią art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W przedmiotowej sprawie należy stwierdzić, iż wskazane wyżej uchybienia nie mogą być konwalidowane w postępowaniu przed organem drugiej instancji, gdyż działanie takie naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W związku z tym uchylenie również decyzji organu pierwszej instancji jest niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy. W tym stanie rzeczy - mając na uwadze treść art. 145 § 1 pkt 1c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270), należało uchylić zaskarżoną decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r., znak[...] oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.