II SA/Wa 2070/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Lipiński, Sędzia WSA Eugeniusz Wasilewski, Asesor WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Protokolant Arkadiusz Koziarski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 marca 2008 r. sprawy ze skargi M. Z. na decyzję Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby funkcjonariusza oddala skargę Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego decyzją z dnia [...] marca 2006 r., nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] marca 2006 r., nr [...] odmawiającą zmiany na podstawie art. 155 k.p.a. rozkazu personalnego Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] grudnia 2005 r., nr [...] o zwolnieniu mjr M. Z. ze służby w ABW z dniem [...] lutego 2006 r., w części dotyczącej podstawy prawnej zwolnienia ze służby w ABW. W uzasadnieniu powyższej decyzji Szef ABW podniósł, iż w dniu [...] listopada 2005 r. funkcjonariusz ABW - M. Z. złożyła raport do Szefa ABW o zwolnienie jej ze służby z dniem [...] lutego 2006 r. z powodu nabycia praw emerytalnych oraz ze względu na stan zdrowia. Uwzględniając wniosek strony, Szef ABW rozkazem personalnym z dnia [...] grudnia 2005 r. wydanym na podstawie art. 60 ust. 3 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Agencji Wywiadu (Dz. U. Nr 74, poz. 676 ze zm.), zwolnił M. Z. ze służby w ABW z dniem [...] lutego 2006 r. Raportem z dnia [...] stycznia 2006 r. M. Z. wystąpiła do Szefa ABW o zmianę w trybie art. 155 k.p.a. ostatecznej decyzji - rozkazu personalnego z dnia [...] grudnia 2005 r., w części dotyczącej podstawy prawnej zwolnienia ze służby w ABW. Jako przyczynę uzasadniającą złożenie przedmiotowego wniosku funkcjonariuszka wskazała zapadłe prawomocne orzeczenie Regionalnej Komisji Lekarskiej nr [...] ABW w W. z dnia [...] stycznia 2006 r., stwierdzające jej trwałą niezdolność do dalszej służby w ABW. Decyzją z dnia [...] marca 2006 r. Szef ABW odmówił zmiany wnioskowanego przez stronę rozkazu personalnego z dnia [...] grudnia 2005 r. podnosząc, że podstawę prawną rozkazu o zwolnieniu funkcjonariuszki ze służby, którego wzruszenia domaga się strona w trybie art. 155 kpa, stanowił przepis art. 60 ust. 3 powołanej ustawy o ABW oraz AW. Stosownie do treści tego przepisu, funkcjonariusza zwalnia się ze służby w terminie 6 miesięcy od dnia pisemnego zgłoszenia przez niego wystąpienia ze służby. Zwolnienie na tej podstawie ma charakter obligatoryjny. Natomiast decyzja wydana na podstawie art. 155 k.p.a. może dotyczyć wyłącznie kwestii rozstrzygniętych decyzją ostateczną, a nie kwestii nowych. Dlatego też, w trybie art. 155 k.p.a. nie można zmienić podstawy prawnej zwolnienia ze służby na podstawie, która nie istniała w dacie wydania powołanego rozkazu o zwolnieniu M. Z. ze służby w ABW. Wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją i uwzględnienie jej raportu z dnia [...] stycznia 2006 r. odwołująca się podniosła, iż wnosząc o zmianę podstawy zwolnienia ze służby nie powoływała się na nowe okoliczności, nieznane organowi ABW. Wskazała, iż w raporcie o zwolnieniu jej ze służby jako przyczynę zwolnienia podała m.in. stan zdrowia, a ponadto w tym samym dniu zwróciła się do dyrektora Delegatury ABW o skierowanie jej na komisję lekarską. Ponieważ Rejonowa Komisja Lekarska ABW w R. orzekła o jej niezdolności do dalszej służby w styczniu [...] stycznia 2006 r. należy przypuszczać, iż taki stan rzeczy miał miejsce już w dniu złożenia raportu o odejściu ze służby. Nie można tym samym twierdzić, iż w dniu wydania rozkazu personalnego zwalniającego odwołującą się ze służby na podstawie art. 60 ust. 3 ww. ustawy, nie było przesłanek do wydania rozkazu personalnego na podstawie art. 60 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Nie znajdując podstaw do uwzględnienia wniosku odwoławczego strony, Szef ABW rozstrzygnięciem z dnia [...] marca 2006 r. utrzymał zaskarżona decyzję w mocy. Podtrzymując dotychczas zaprezentowane stanowisko w sprawie organ podkreślił, iż uchylenie lub zmiana decyzji na postawie art. 155 k.p.a. może zajść jedynie wtedy, gdy ustawodawca w przepisie materialnoprawnym przewidzi pewien luz decyzyjny. Tylko w obszarze tego luzu decyzyjnego wzgląd na interes społeczny lub słuszny interes strony może doprowadzić do zmiany lub uchylenia decyzji. Natomiast rozkaz personalny z dnia [...] grudnia 2005 r. stanowi decyzję związaną, której przepis, będący podstawą rozstrzygnięcia, na żadne luzy interpretacyjne nie pozwala. Decyzja Szefa ABW z dnia [...] marca 2006 r. stała się przedmiotem skargi wniesionej przez M. Z. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji z dnia [...] marca 2006 r. W skardze strona zarzuciła organowi wydanie zakwestionowanej decyzji z naruszeniem art. 155 k.p.a. w związku z art. 60 ust. 1 pkt 1 i art. 63 ust. 1 ustawy o ABW oraz AW, polegającym na błędnym i dokonanym z naruszeniem słusznego interesu strony utrzymaniu w obrocie prawnym decyzji naruszającej prawo w zakresie podstawy prawnej zwolnienia ze służby. Skarżąca podniosła, iż w trybie art. 155 k.p.a. organ działa w ramach ograniczonego uznania administracyjnego, nakazującego rozważenie interesu społecznego lub słusznego interesu strony. Organ zatem ocenia, czy powinien wzruszyć decyzję, czy pozostawić ją w obrocie prawnym. Mamy zatem do czynienia z uznaniem administracyjnym, które nie może być dowolne, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. W ocenie skarżącej, podstawą prawną jej zwolnienia ze służby powinien być art. 60 ust. 1 pkt 1 ustawy o ABW oraz AW obligujący do zwolnienia funkcjonariusza ze służby w przypadku orzeczenia trwałej niezdolności do służby przez komisję lekarską ABW. Bez znaczenia jest przy tym, czy niepełnosprawność została potwierdzona przed wydaniem rozkazu o zwolnieniu ze służby, czy też po jego wydaniu. Istotnym jest tylko to, że niepełnosprawność powstała w związku ze służbą i została stwierdzona przez właściwą komisję lekarską przed wygaśnięciem stosunku służbowego. Dlatego też odmowa organu zmiany wnioskowanej decyzji w zakresie podstawy prawnej i przyczyn zwolnienia, narusza słuszny interes strony oraz interes społeczny. Godzi ona w zasadę zaufania do organu publicznego oraz zaufania do instytucji, w której pełniła nienaganną służbę, która to instytucja powinna zapewnić każdemu funkcjonariuszowi ochronę jego praw, gwarantowanych regulacjami ustawowymi. W odpowiedzi na skargę Szef ABW wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 31 sierpnia 2006 r., sygn. akt II SA/Wa 978/06 oddalił skargę M. Z. na decyzję Szefa ABW z dnia [...] marca 2006 r. W wyroku Sąd podniósł, iż przedmiotem podstępowania określonego w art. 155 k.p.a. jest jedynie ustalenie przesłanek do uchylenia lub zmiany ostatecznej decyzji oraz, że w przypadku skarżącej dwie przesłanki zostały spełnione (zgoda skarżącej oraz za zmianą lub uchyleniem decyzji przemawia słuszny interes strony). Sąd uznał natomiast, iż niespełniona została ostatnia z przesłanek umożliwiających zastosowanie art. 155 k.p.a. w postaci nieistnienia przepisu szczególnego, który sprzeciwiłby się zmianie lub uchyleniu ostatecznej decyzji w tym trybie. W wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej wniesionej przez M. Z. od powyższego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 października 2007 r., sygn. akt I OSK 2009/06 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W motywach rozstrzygnięcia Sąd odwoławczy podniósł, iż w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji nie wskazał jaki to przepis szczególny ustanawia zakaz stosowania przepisów k.p.a., dotyczących zmiany lub uchylenia na podstawie art. 60 ust. 3 ustawy o ABW oraz AW. Przepisy szczególne mogą ustanawiać wyraźny zakaz zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznych, lecz musi to jasno wynikać z treści takiego przepisu. Wobec niewskazania w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przepisu szczególnego, który sprzeciwiałby się zmianie lub uchyleniu ostatecznej decyzji o zwolnieniu skarżącej ze służby w ABW, postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nleżało ocenić jako zasadny, tym bardziej że rozstrzygnięcie Sądu oparte zostało na tym właśnie ustaleniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po ponownym rozpatrzeniu sprawy ze skargi M. Z. na decyzję Szefa ABW zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W świetle art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Powołany przepis art. 155 k.p.a. pozostawia organowi swobodę w zakresie przyznania ochrony prawnej interesowi strony. Jednakże organ nie jest zobligowany a priori do uwzględnienia wniosku strony zgłoszonego w ramach tego przepisu, lecz powinien dokonać oceny czy za uchyleniem decyzji lub interes społeczny i czy szczególna norma prawna nie stoi na przeszkodzie zmiany lub uchylenia decyzji. W orzecznictwie sądów administracyjnych oraz doktrynie przyjmuje się, iż decyzja podejmowana na podstawie art. 155 k.p.a. ma charakter decyzji uznaniowej. Oznacza to, że uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznej pozostaje w gestii uznania organu orzekającego. Nawet w przypadku spełnienia przesłanek z art. 155 k.p.a. organ administracji nie jest zobowiązany do zmiany czy też uchylenia decyzji ostatecznej. Ponadto wskazać należy, iż art. 155 k.p.a. nie jest przepisem prawa materialnego. Jest to przepis prawa procesowego, regulujący jeden z trybów wzruszania decyzji ostatecznych. Tryb, o którym mowa w powołanym artykule ma charakter stricte procesowy, zawierający przesłanki, jakimi kieruje się organ prowadząc postępowanie zmierzające do zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej. Sąd administracyjny rozpoznając skargę na decyzję wydaną na podstawie tego przepisu, ocenia zgodność postępowania organu z zasadami wynikającymi z tego przepisu. Sąd ocenia, czy w danej sprawie, w jej konkretnym stanie faktycznym i prawnym możliwe jest wdrożenie tego trybu wzruszenia decyzji ostatecznej. W sprawach, w których nie jest możliwe rozpoznanie sprawy w ramach tzw. uznania administracyjnego, wzruszenie decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. nie jest możliwe. Analogiczne stanowisko, choć na gruncie stosowania art. 154 k.p.a., wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt I OSK 815/05 (publik. LEX nr 217423). W sprawie zwolnienia funkcjonariusza ABW ze służby w przypadku pisemnego zgłoszenia przez niego wystąpienia ze służby nie ma miejsca na uznanie administracyjne i stąd tryb ten nie może służyć uchyleniu lub zmianie decyzji o rozwiązaniu stosunku służby w tym trybie. Trzeba zwrócić uwagę, iż zgodnie przepisem stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia - art. 60 ust. 3 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. Nr 74, poz. 676 ze zm.) funkcjonariusza zwalnia się ze służby w terminie do 6 miesięcy od dnia pisemnego zgłoszenia wystąpienia ze służby. Powołany przepis prawa materialnego nie pozostawia organowi jakiegokolwiek luzu decyzyjnego, co do trybu rozwiązania stosunku służby, jeżeli z pismem o wystąpienie ze służby wystąpi funkcjonariusz. Organ jest w takim przypadku zobligowany, jeżeli przed wydaniem decyzji strona nie cofnie złożonego oświadczenia woli, do wydania decyzji zgodniej z treścią art. 60 ust. 3 powołanej ww. ustawy. Użycie przez ustawodawcę w tym przepisie sformułowania "do 6 miesięcy" oznacza, iż organ ma wpływ tylko i wyłącznie na datę rozwiązania stosunku służbowego. Zatem jakakolwiek zmiana decyzji ostatecznej w trybie nadzwyczajnym, wbrew twierdzeniom strony skarżącej, jest możliwa tylko i wyłącznie co do terminu odejścia ze służby. W niniejszej sprawie, z uwagi na jej stan prawny i faktyczny, wdrożenie trybu określonego w art. 155 k.p.a. do zmiany podstawy prawnej rozwiązania ze skarżącą stosunku służbowego nie było możliwe. Dodać również należy, iż decyzja wydana w trybie art. 155 k.p.a. może dotyczyć wyłącznie tych kwestii, które były przedmiotem rozstrzygnięcia weryfikowanej w tym trybie decyzji. Zmiana podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia decyzji ostatecznej powoduje ten skutek, iż nie mamy do czynienia z tożsamością spraw w znaczeniu administracyjnoprawnym. W tym przypadku przychylenie się do wniosku skarżącej, bez względu na zaistnienie bądź też nie przesłanki interesu społecznego i słusznego interesu strony, nie mogło mieć miejsca. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, iż poszukiwanie przepisu szczególnego, ustanawiającego zakaz stosowania przepisów k.p.a. do zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej na podstawie art. 60 ust. 3 ustawy o ABW oraz AW, do czego zobowiązał Naczelny Sąd Administracyjny, nie jest konieczne dla oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji. Ocena wyrażona w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 października 2007 r. odnosi się bowiem w całości do wad wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 sierpnia 2006 r. Sąd w mniejszym składzie oparł swoje rozstrzygnięcie na zupełnie odmiennych ustaleniach od zakwestionowanych przez Sąd II instancji. Niemniej jednak w ocenie niniejszego składu orzekającego, to z treści samego przepisu art. 60 ust. 3 ustawy o ABW oraz AW (stanowiącego podstawę do wydania decyzji obligatoryjnej, związanej co do trybu rozwiązania stosunku służby, a nie uznaniowej, wydawanej w ramach luzu decyzyjnego) wynika zakaz stosowania regulacji przewidzianych w art. 154 i 155 k.p.a. W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa, jak również organ orzekający w sprawie przy jej wydawaniu nie naruszył przepisów postępowania administracyjnego. Mając powyższe na uwadze Sąd, z mocy przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji.