II SA/Wr 669/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Julia Szczygielska /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski, Asesor WSA Olga Białek, Protokolant Szymon Krzyszczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 marca 2008r. sprawy ze skargi J. i W.B. o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej prawomocnym postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 6 grudnia 2005 r. o sygn. akt II SA/Wr 2295/03 w przedmiocie odrzucenia protestu wniesionego do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości S. I. oddala skargę; II. przyznaje pełnomocnikowi skarżących należne od Skarbu Państwa wynagrodzenie w łącznej kwocie 320,45 zł /w tym podatek VAT/ z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu Pismem z dnia 9 października 2006 r. /wpływ do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu 13 października 2006 r./ J. i W.B. wnieśli o stwierdzenie nieważności postępowania oznaczonego sygn. akt II SA/Wr 2295/03. Żądanie swe oparli powołując się na przepis art. 183 § 2 ust. 4 w związku z art.18 § 1 ust. 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, podnosząc, że w dniu 9 października /brak określenia roku/ dowiedzieli się, że Sędzia WSA A.C. -sprawozdawca w sprawie wyżej oznaczonej, świadczył usługi prawne dla strony postępowania. Skarżący zarzucili, że w/w Sędzia WSA nie dopuścił dowodu z akt najistotniejszych dla sprawy tj. akt administracyjnych, rozpraw wodno-prawnych połączonych z wizjami lokalnymi i pozostałych wnoszonych przez skarżących, a z których to akt i dowodów z dokumentów skarżący wywodzili swój interes prawny. Wskazali przy tym, że Sąd orzekał w sprawie urządzeń wodnych małej retencji chroniących przed powodziami i suszami, a zatem o takich urządzeniach wodnych, które stanowią o bezpieczeństwie przeciwpowodziowym oraz o zasobach wodnych, którym Ustawa nadała rangę narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju. Zdaniem skarżących Sąd swym działaniem i zaniechaniem dopuścił się rażącego naruszenia prawa wspólnotowego - wspólnotowej dyrektywy wodnej i bez znaczenia dla sprawy jest udzielenie Polsce przez Wspólnotę Europejską okresu przejściowego w dostosowaniu zasobów wodnych do standardów europejskich. Takie działanie i zaniechanie Sądu doprowadza w ocenie skarżących do nieracjonalnego przewlekania postępowania. Skarżący podkreślili, że istotą Ich skarg był przede wszystkim ważny interes publiczny, który w konsekwencji prowadziłby do rozwoju gminy, inwestowania ze środków wspólnotowych w infrastrukturę inżynierii ochrony środowiska, likwidacji bezrobocia i patologii z nim związanych, poprawy bezpieczeństwa przeciwpowodziowego, dostosowaniu wód do standardów wspólnotowych jak również odbudowy lokalnych społeczności obywatelskich. Na wezwanie Sądu o sprecyzowanie żądania, skarżący oświadczyli, że wnoszą o stwierdzenie nieważności postępowania przed Sądem I i II instancji oraz rozstrzygnięcie o kosztach, w dalszym ciągu podnosząc zarzut, że w składzie orzekał Sędzia WSA A.C., który podlegał wyłączeniu z mocy prawa. W odpowiedzi na skargę organ stwierdził, że przesłał akta sprawy, w tym potwierdzone za zgodność z oryginałami akta spraw, w których jak zarzucają skarżący, cyt. "usługi prawne świadczył P. A.C.". Pismem z dnia 21 lutego 2008 r. ustanowiony z urzędu pełnomocnik skarżących radca prawny A.S. wniósł o wystąpienie Sądu do Starostwa Powiatowego w K. o dołączenie akt sprawy sygn. akt [...] toczącej się przed Urzędem Wojewódzkim w W. Wydział Ochrony Środowiska. Pełnomocnik wskazał, iż jak wynika z oświadczenia mgr. inż. J.J., pełniącego funkcję St. Inspektora Wojewódzkiego, które złożył W.B., akta sprawy o sygn. akt [...] przekazał J.Z. - Kierownikowi Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Starostwa Powiatowego w K.. Akta zostały przekazane w związku z reformą samorządu terytorialnego. Ponadto pełnomocnik skarżących wniósł o zwrócenie się do Gminy L.Z. o akta sprawy sygn. akt [...]. Gmina L.Z. była wnioskodawcą wymienionej sprawy i w jej posiadaniu również powinny znajdować się przedmiotowe dokumenty. Zapoznanie się z wymienionymi aktami sprawy dostarczy w ocenie pełnomocnika dowody, że ewidencja urządzeń wodnych jest niezgodna ze stanem faktycznym oraz, że zniszczenia w trakcie powodzi nastąpiły nie z winy siły wyższej a przez właściciela sąsiedniej nieruchomości, którym są Lasy Państwowe - Nadleśnictwo L.Z.. Są to kwestie mające wpływ na przebieg postępowań sądowoadministracyjnych a nie zostały rozstrzygnięte w żadnym z toczących się dotychczas postępowań administracyjnych oraz sądowoadministracyjnych. Nadto w piśmie z dnia 25 marca 2008 r. pełnomocnik skarżących stwierdził, że w niniejszej sprawie J. i W.B. żądają wznowienia postępowania, które zostało zakończone prawomocnym orzeczeniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 6 grudnia 2005 roku wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Wr 2295/03. Przychylając się do argumentacji skarżących, że sędzia A.C. z powodu swojej wcześniejszej pracy na rzecz m.in. Gminy L.Z. nie powinien orzekać w sprawie o sygn. akt II SA/Wr 2295/03, pełnomocnik zwrócił uwagę na przesłankę wznowienia postępowania zawartą w art. 273 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Podkreślił przy tym, że w postępowaniu administracyjnym oraz sądowoadministracyjnym J. i W.B. nie mieli możliwości dowodzenia swoich racji, gdyż organy orzekające nie udostępniły skarżącym akt sprawy [...], gdy zaś w aktach tych są zawarte informacje o istniejących jeszcze poniemieckich urządzeniach melioracyjnych i retencyjnych. Urządzenia te spełniały swoje funkcje przeciwpowodziowe do roku 1997, ich działanie byłoby zdecydowanie bardziej skuteczne gdyby istniały w spójnym systemie przeciwpowodziowym. Naniesienie na mapy i uwzględnienie w planie zagospodarowania przestrzennego istniejących i funkcjonujących urządzeń małej retencji pozwoliłoby włączyć je w system przeciwpowodziowy gminy, co przeciwdziałałoby okresowym zniszczeniom powodziowym. Pełnomocnik skarżących zarzucił, że WSA we Wrocławiu nie zapoznał się z treścią akt [...] i zawartymi w nich informacjami, które zdaniem skarżących mają istotny wpływ na przebieg sprawy, stąd wniósł o uwzględnienie skargi J. i W.B. i zmianę zaskarżonego orzeczenia, względnie jego uchylenie oraz o zasądzenie na rzecz ustanowionego z urzędu pełnomocnika kosztów nieopłaconej w całości ani w części pomocy prawnej udzielonej z urzędu według norm przepisanych powiększonych o należny 22% podatek VAT. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego jest instytucją wyjątkową, jako, że przysługuje od ściśle określonych orzeczeń i opiera się na ściśle określonych podstawach. Podstawy te określone zostały w art.271 - 274 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, zwanej w dalszej części p.p.s.a. Z racją tej wyjątkowości koresponduje nadzwyczajność tegoż postępowania. Analiza podstaw wznowienia postępowania prowadzi do wniosku, że chodzi tu o istotne wady postępowania, a nie o samo rozstrzygnięcie. Przepis art. 271 pkt.1 p.p.s.a. stanowi, że można żądać wznowienia postępowania z powodu nieważności postępowania, jeżeli w składzie sądu uczestniczyła osoba nieuprawniona albo jeżeli orzekał sędzia wyłączony z mocy ustawy, a strona przed uprawomocnieniem się orzeczenia nie mogła domagać się wyłączenia. Skarżący żądając stwierdzenia nieważności postępowania, powołali się na naruszenie art. 18 § 1 pkt. 5 p.p.s.a., poprzez rozpatrywanie sprawy oznaczonej sygn. akt II SA/Wr 2295/03 z udziałem Sędziego WSA A.C., który zdaniem J. i W.B. świadczył usługi prawne dla Rady Miejskiej w L.Z.. Wskazać należy, że zgodnie z art.18 § 1 pkt. 5 p.p.s.a., sędzia jest wyłączony z mocy samej ustawy w sprawach w których świadczył usługi prawne na rzecz jednej ze stron lub jakiekolwiek inne usługi związane ze sprawą. Mając na uwadze cyt. wyżej przepis art. 18 § 1 pkt. 5 p.p.s.a., zważyć należy, że kluczową kwestią w niniejszej sprawie jest ustalenie, co należy rozumieć pod sformułowaniem: "w sprawach", a którym to pojęciem ustawodawca posługuje się w art. 18 § 1. Zdaniem Sądu, pod pojęciem tym należy rozumieć sprawę w rozumieniu przepisów o postępowaniu przed organami administracji publicznej. Podobnie przyjęte jest w doktrynie, gdzie prezentowany jest pogląd, że: "Rozpatrując kwestię związków sędziego ze sprawą, o których mowa w art.18 § 1 pkt. 5 i 7, należy pojęciu "sprawa" przypisać treść, jaką nadają mu przepisy o postępowaniu przed organami administracji publicznej, czyli przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Przedmiotem postępowania administracyjnego są indywidualne sprawy administracyjne rozstrzygane w drodze decyzji administracyjnych" /por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod redakcją Tadeusza Wosia, Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, str.152/. Niesporne jest, że przedmiotem skargi J. i W.B. w sprawie oznaczonej sygn. akt II SA/Wr 2295/03, a zakończonej prawomocnym postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 6 grudnia 2005 r., była uchwała Rady Miejskiej w L.Z. z dnia [...], Nr [...] w sprawie rozpatrzenia protestu wniesionego do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości S., podjęta w oparciu o przepis art.18 ust.2 pkt.15 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym /Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm./ oraz art. 23 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz.139 ze zm./. Postanowieniem tym Sąd odrzucił skargę uznając ją za niedopuszczalną wobec niewyczerpania przez skarżących trybu zaskarżania uchwał Rady Miejskiej. Sąd wskazał, że, cyt.: " ... Należy zważyć, iż przepis art., 23 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /tj. Dz. U. z 1999 r., nr 15, poz. 139 ze zm./ nie przewiduje możliwości bezpośredniego zaskarżenia uchwały o odrzuceniu protestu do sądu administracyjnego, a co najwyżej można skorzystać z ogólnego trybu zaskarżenia uchwał organów samorządu terytorialnego przewidzianego w przepisach ustawy z 1990 r. o samorządzie gminnym /por. wyrok NSA z 7.01.2000 r., I SA 2017/99, LEX nr 54168./ Dlatego też uchwała o odrzuceniu protestu do planu mogła być kwestionowana w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /tj. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm./. Jak się podkreśla w orzecznictwie sądowym zgodnie z przepisem art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zaskarżyć uchwałę organów gminy można dopiero po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia. Określenie "bezskuteczne wezwanie" oznaczać może zarówno brak jakiejkolwiek reakcji ze strony organu gminy, jak i wyrażoną wyraźnie odmowę usunięcia naruszenia, która musi być w formie uchwały. W obu wypadkach ustawa o samorządzie gminnym odsyła do stosowania przepisów o terminach załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym (por. post. NSA z 30 listopada 2000 r., I SA 794/00, LEX nr 511712). Jak wynika z treści przytoczonych wyżej przepisów warunkiem skutecznego zaskarżenia przedmiotowej uchwały Rady Miejskiej w L.Z. było wezwanie tejże Rady /na piśmie/ do usunięcia naruszenia prawa i dopiero po podjęciu w tym zakresie stosownej uchwały przez Radę Miejską, lub po bezskutecznym upływie terminu na podjęcie wspomnianej uchwały - dopuszczalne byłoby wniesienie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. ....". W konsekwencji powyższych ustaleń, Sąd w opisanym wyżej postanowieniu z 6 grudnia 2005 r. przyjął , że skarga na uchwałę Rady Miejskiej w L.Z. z dnia [...], Nr [...] została wniesiona przedwcześnie, albowiem skarżący przed wniesieniem skargi do Sądu nie wystąpili do Rady Miejskiej w L.Z. z wezwaniem o usunięcie naruszenia prawa lub interesu prawnego. W tym stanie faktycznym i prawnym stwierdzić należy, że nadesłane przez organ Opinie Prawnicze autorstwa dr A.C. z Instytutu Prawa Cywilnego Wydziału Prawa, Administracji i Ekonomii Uniwersytetu Wrocławskiego, a to: "Opinia Prawnicza dotycząca własności wód w ujęciach podziemnych oraz w studniach" z września 2002r., "Opinia Prawnicza w przedmiocie sposobu rozumienia ustawowego zwrotu" nieruchomość przeznaczona lub wykorzystywana na cele mieszkaniowe" z kwietnia 2003r. "Opinia Prawnicza dotycząca interpretacji przepisów ustawy o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości oraz przepisów wykonawczych do tejże ustawy" z lutego 2004r., nie wypełniają dyspozycji cyt. wyżej przepisu art. 18 § 1 pkt.5 p.p.s.a., określających podstawy wyłączenia Sędziego. Z akt sprawy nie wynika bowiem, by opisane wyżej "Opinie Prawnicze" były sporządzane w sprawie objętej opisanym wyżej prawomocnym postanowieniem tut. Sądu z dnia 6 grudnia 2005r., sygn. akt II SA/Wr 2295/03, jak i nie wynika by Opinie te były związane ze sprawą zakończoną w/w prawomocnym postanowieniem Sądu, a której sędzią sprawozdawcą był Sędzia A.C.. Wskazać przy tym należy, że z przedmiotowych "Opinii Prawniczej" jednoznacznie wynika, że o sporządzenie opinii w ściśle określonym temacie, wystąpił Burmistrz L.Z., stąd niezasadne jest twierdzenie skarżących, że przedmiotowe opinie sporządzone zostały, po pierwsze na zlecenie Rady Miejskiej w L.Z., a po drugie nie wynika z nich, że sporządzone zostały w sprawie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości S., czyli również w sprawie skarżonej przez J. i W.B. uchwały, a oznaczonej jako sprawa o sygn. akt II SA/Wr 2295/03. Istotną przy tym okolicznością jest także i to, że Burmistrz L.Z. wystąpił o sporządzenie tych opinii do Biura Orzecznictwa w Sprawach Samorządowych przy Urzędzie Marszałkowskim Województwa D. we W.. Stąd przyjąć należałoby, że stronami umowy o wykonanie tych opinii był z jednej strony Burmistrz L.Z. jako zleceniodawca, z drugiej zaś strony, zleceniobiorcą było Biuro Orzecznictwa w Sprawach Samorządowych przy Urzędzie Marszałkowskim Województwa D. we W.. Ustalenia te nie pozwalają zatem na przyjęcie przez Sąd, że Sędzia WSA A.C. świadczył usługi prawne na rzecz Rady Miejskiej w L.Z., gdy nadto przedmiotowe "Opinie Prawnicze" nie były wydana w sprawie, jak i nie były związane z opisaną wyżej sprawą w której orzekał Sędzia A.C., a której przedmiotem była uchwała Rady Miejskiej w L.Z. z dnia [...], Nr [...] w sprawie rozpatrzenia protestu wniesionego do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości S.. Wskazać przy tym należy, że za podjętym w niniejszej sprawie rozstrzygnięciem przemawia także stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, który to w wyroku z dnia 13 grudnia 2005 r., SK 53/04 /OTK-A 2005/11/134/, badając zgodność art. 18 p.p.s.a. z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej, stwierdził między innymi, że nie można uznać, iż każdy pogląd prawny, czy opinia wyrażana na temat zagadnienia związanego z przedmiotem rozstrzygnięcia uzasadnia wyłączenie sędziego. Byłoby to istotnie w ocenie Trybunału - stanowisko poprzez swój automatyzm i formalizm błędne i niebezpieczne, stąd też ocena musi być każdorazowo dostosowana do okoliczności konkretnego postępowania. Musi być więc zawsze wzięte pod uwagę nie tyle sam fakt wyrażania stanowiska w tej lub innej kwestii prawnej, ale sposób zaangażowania i stopień, w jakim wywarło ono wpływ na kierunek przyjętych w konkretnej sprawie administracyjnej rozstrzygnięć. Reasumując stwierdzić należy, że samo formułowanie przez skarżących podstawy wznowienia w sposób odpowiadający przepisowi art. 271 pkt.1 p.p.s.a. nie świadczy o zasadności podstawy wznowienia. Również Sąd nie podzielił twierdzeń skarżących, co do zasadności podstawy wznowienia określonej przepisem art. 273 § 2 p.p.s.a. Zgodnie zaś z tym przepisem, można żądać wznowienia postępowania w razie późniejszego wykrycia takich okoliczności faktycznych lub środków dowodowych, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy, a z których strona nie mogła skorzystać w poprzednim postępowaniu. Skarżący wskazując cyt. wyżej podstawę wznowienia postępowania, powoływali się na akta administracyjne sprawy oznaczonej: [...], wnosząc o ich dopuszczenie jako dowód w sprawie. Sąd nie uwzględnił powyższego wniosku skarżących, przyjmując, że w niniejszej sprawie nie jest to niezbędne dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości /art.106 § 3 p.p.s.a./. Powoływanie się przez skarżonych na oznaczone wyżej akta administracyjne i wywodzenie z tegoż podstawy do wznowienia postępowania określonej cyt. wyżej przepisem art. art. 273 § 2 p.p.s.a., nie można uznać za zasadne z tej to przede wszystkim przyczyny, że opisanym wyżej postanowieniem z 6 grudnia 2005 r. sygn. akt II SA/Wr 2295/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu odrzucił skargę z przyczyn proceduralnych, co wskazuje, że Sąd w opisanej wyżej sprawie nie oceniał skarżonej uchwały, innymi słowy Sąd w tej sprawie nie orzekał merytorycznie. Jak to już wyżej Sąd zauważył, przedmiotem skargi oznaczonej sygn. akt II SA/Wr 2295/03 była opisana wyżej uchwała Rady Miejskiej w L.Z. z dnia [...], Nr [...] podjęta w oparciu o art. 23 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, która jako przepis szczególny określała tryb i zasady uchwalania planów zagospodarowania przestrzennego. Wskazać przy tym należy, że uchwała podejmowana w trybie art. 23 ust. 3 tej ustawy, kierowana do indywidualnego adresata, kończyła określony etap procedury uchwalania tych planów. Uchwała w sprawie nieuwzględnienia protestu, należąca niewątpliwie do spraw z zakresu administracji publicznej mogła i może być zaskarżana do Sądu w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm./. W myśl zaś tego przepisu skargę na tego typu uchwałę może złożyć każdy, czyj interes prawny lub uprawnienia zostały naruszone skarżoną uchwałą, po uprzednim bezskutecznym wezwaniu Rady do usunięcia naruszenia. Podkreślić przy tym należy, że wniesienie skargi do Sądu w trybie w/w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, nie jest obwarowane terminem do jej wniesienia, co oznacza, że choć skarga skarżących w sprawie oznaczonej sygn. akt II SA/Wr 2295/03 została odrzucona postanowieniem z 6 grudnia 2005r., to nie stanowi to przeszkody do skorzystania przez skarżących z ponownego złożenia skargi do Sądu na kwestionowaną uchwałę, jednakże po wcześniejszym wezwaniu Rady do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia /por. J. Zimmeramann: Zarzuty i protesty w procedurze planowania przestrzennego. Samorząd Terytorialny Nr 10 z 1996r., str.26/. Z wyżej wymienionych powodów Sąd negatywnie oceniając zasadność zgłoszonych podstaw wznowienia postępowania, na podstawie art. 282 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił. Orzeczenie o przyznaniu wynagrodzenia pełnomocnikowi ustanowionemu z urzędu uzasadnione jest treścią art. 250 tej samej regulacji oraz § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c i § 19 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu /Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm./. H.B. 22.04.2008r.