I OSK 845/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Izabella Kulig - Maciszewska Sędziowie NSA Anna Łukaszewska - Macioch (spr.) NSA Zygmunt Zgierski Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 22 maja 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 marca 2008 r. sygn. akt II SA/Wa 135/08 w sprawie ze skargi J. B. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji dotyczącej ustalenia średniej ceny rynkowej powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od J. B. na rzecz Ministra Obrony Narodowej kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 31 marca 2008 r. sygn. akt II SA/Wa 135/08 oddalił skargę J. B. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji dotyczącej ustalenia średniej ceny rynkowej powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan faktyczny sprawy: J. B. w dniu [...] sierpnia 2007 r. wystąpił do Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z wnioskiem o stwierdzenie nieważności w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jako wydanej bez podstawy prawnej, decyzji Dyrektora Oddziału Rejonowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w Warszawie z dnia [...] stycznia 2004 r. nr [...] przedłużającej ważność decyzji z dnia [...] lipca 2003 r. nr [...] do dnia [...] czerwca 2004 r. Zdaniem strony, żaden z przepisów ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP (Dz. U z 2005 r. Nr 41, poz. 398 ze zm.) oraz przepisów rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 17 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu wypłaty ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z kwatery (Dz. U. Nr 129, poz. 1183) nie upoważnił Dyrektora Oddziału Rejonowego WAM w Warszawie do wydania przedmiotowej decyzji. Ponadto działanie organu przedłużające ważność decyzji z dnia [...] lipca 2003 r. ma cechy rażącego naruszenia prawa, gdyż decyzja ta utraciła moc obowiązującą z dniem 6 sierpnia 2004 r. wobec uchylenia z tym dniem rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 16 września 1998 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu wypłaty ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z kwatery (Dz. U. Nr 124, poz. 818, z późn. zm.). Decyzją z dnia [...] września 2007 r. nr [...] Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności zakwestionowanej decyzji. Od decyzji Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej J. B. złożył w dniu [...] września 2007 r. odwołanie do Ministra Obrony Narodowej. Decyzją z dnia [...] listopada 2007r. nr [...] Minister Obrony Narodowej utrzymał w mocy decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] września 2007 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że kwestie związane z wypłatą i wysokością ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z kwatery regulował art. 47 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 czerwca 2004 r. Stosownie do ust. 1 ww. artykułu ekwiwalent ten wypłacany był na podstawie umowy zawartej pomiędzy dyrektorem oddziału rejonowego Agencji a osobą uprawnioną, w myśl natomiast ust. 4 cenę 1 m2 powierzchni użytkowej kwatery ustalało się według średnich cen rynkowych zakupu lokalu mieszkalnego w danym garnizonie w dniu przyznania ekwiwalentu. Z przywołanych przepisów wynika jednoznacznie, że sprawy dotyczące wypłaty ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z kwatery mają charakter cywilnoprawny i nie stosuje się do nich przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Dlatego też, zdaniem organu, za prawidłowy należy uznać pogląd Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, że zakwestionowana przez stronę decyzja z dnia [...] stycznia 2004 r. ma charakter wewnętrznego stanowiska Agencji. Decyzja ta nie stanowi aktu o charakterze indywidualnym skierowanym do konkretnego adresata, do którego zastosowanie mają przepisy k.p.a. Jest ona wyłącznie aktem o charakterze wewnętrznym i stanowi czynność materialno-techniczną niezbędną do przygotowania umowy o wypłatę ekwiwalentu. Rozstrzyganie indywidualnych spraw w drodze decyzji administracyjnej może nastąpić tylko wówczas, gdy kompetencję taką wyraźnie przewiduje konkretny przepis. W przeciwnym razie decyzja administracyjna byłaby wydana bez podstawy prawnej, zatem wtedy obowiązkiem organu byłoby stwierdzenie jej nieważności w oparciu o przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jednak taka sytuacja nie miała miejsca w rozpatrywanej sprawie, gdyż akt, o którego stwierdzenie nieważności wnosi strona, nie jest decyzją administracyjną. Na decyzję Ministra Obrony Narodowej J. B. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając w niej naruszenie: - art. 138 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez ich nieuwzględnienie i niewłaściwą interpretację; - art. 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. poprzez ich niewłaściwą interpretację; - art. 24 § 1 pkt 1 i art. 4 k.p.a. poprzez niewyłączenie rozpatrującego odwołanie Podsekretarza Stanu Jacka Kotasa od rozstrzygania sprawy; - art. 2, art. 7, art. 32 i art. 87 Konstytucji RP przez nierówne traktowanie i naruszenie podstawowych praw obywateli i zasad sprawiedliwości społecznej. Zdaniem skarżącego, żaden przepis ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP jak i przepisy wykonawcze nie upoważniły Dyrektora Oddziału Rejonowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej do wydawania decyzji administracyjnych w przedmiotowym zakresie. Nadto skarżący podniósł, że rozstrzygający w imieniu Ministra Obrony Narodowej Podsekretarz Stanu Jacek Kotas powinien podlegać wyłączeniu, gdyż uprzednio w sprawie z powództwa cywilnego skarżącego złożonego przeciwko Wojskowej Agencji Mieszkaniowej występował w jej imieniu. Taka sytuacja rodzi podejrzenie co do obiektywizmu i bezstronności osoby podejmującej rozstrzygnięcie w imieniu organu drugiej instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 31 marca 2008 r. sygn. akt II SA/Wa 135/08 oddalił skargę J. B. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] listopada 2007 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd prezentując poglądy doktryny, a także judykatury w przedmiocie materialnego oraz procesowego pojęcia decyzji administracyjnej stwierdził, że akt będący przedmiotem wniosku J. B., nie jest decyzją w rozumieniu przepisów k.p.a., bowiem decyzja administracyjna określa sytuację prawną konkretnie oznaczonego podmiotu w konkretnie oznaczonej sprawie, zaś decyzja Dyrektora Oddziału Rejonowego WAM w Warszawie z dnia [...] stycznia 2004r. nie posiada tych cech, ponieważ jest skierowana do bliżej nieokreślonej liczby adresatów, nie dotyczy więc sprawy indywidualnej. Nazwanie czynności organu administracyjnego "decyzją" nie wystarcza samo w sobie do zakwalifikowania jej do kategorii decyzji w rozumieniu k.p.a., gdyż nie stanowi ona władczego i jednostronnego rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach adresowanych do indywidualnej osoby. Skoro adresatem tego aktu nie jest skarżący i nawet jego odpisu nie przesłano skarżącemu, to akt ten nie może być uznany za decyzję administracyjną, rozstrzygającą w zakresie jego praw i obowiązków. Sąd wskazał, że odmowa wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. następuje z powodu niedopuszczalności z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Z niedopuszczalnością z przyczyn przedmiotowych mamy do czynienia wówczas, gdy np. przepisy szczególne wyłączają ten tryb lub gdy żądanie dotyczy innego aktu niż decyzja lub postanowienie. Nie będąc decyzją, przedmiotowy akt nie mógł stanowić podstawy do wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego wyłączenia Podsekretarza Stanu w Ministerstwie Obrony Narodowej - Jacka Kotasa od udziału w postępowaniu, Sąd stwierdził, że również nie zasługuje on na uwzględnienie, bowiem w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki wyłączenia z art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a. Jacek Kotas nie jest bowiem stroną w niniejszej sprawie, jak również nie pozostaje z żadną ze stron w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy mógłby mieć wpływ na jego prawa lub obowiązki. Jacek Kotas nie brał również udziału przy wydaniu zaskarżonej decyzji (art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.). Sąd nie znalazł także podstaw do przyjęcia, że powody wyłączenia Jacka Kotasa wynikają z art. 24 § 2 k.p.a. Zauważył ponadto, że Podsekretarz Stanu w Ministerstwie Obrony Narodowej Jacek Kotas, wydając i podpisując decyzję z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...], działał na podstawie upoważnienia Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] marca 2007 r. (Dz. Urz. MON z 2007 r. Nr 6, poz. 84). W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako: "P.p.s.a.", Sąd orzekł o oddaleniu skargi. J. B., reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wyrok zaskarżono w całości podnosząc następujące zarzuty: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 2, art. 7, art. 87, art. 184 Konstytucji RP oraz art. 13 ust. 3 i ust. 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, polegające na naruszeniu podstawowych praw obywateli i zasad sprawiedliwości społecznej, 2. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c przez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia przepisów przez organ w toku postępowania administracyjnego. Podnosząc powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu zarzutów pełnomocnik skarżącego podniósł, że stanowisko zaprezentowane przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest sprzeczne z dotychczasowym orzecznictwem. W pierwszej tezie wyroku z dnia 20 lipca 1981 r. sygn. akt SA 1163/81 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwionej w drodze decyzji są decyzjami, mimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a., jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich elementów należy zaliczyć: oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. Z kolei Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 28 listopada 1990 r. sygn. akt III ARN 30/09 (OSP 1991, z.7-8, poz. 171 z glosą W Tarasa w OSP 1992, z.5, poz.116) zauważył, że brak niektórych składników decyzji w rozstrzygnięciu powziętym przez organ upoważniony do wykonywania czynności zleconych z zakresu administracji państwowej, a określonych w art. 107 § 1-3 k.p.a. nie uzasadnia traktowania tego rozstrzygnięcia jako innej formy działania administracji, skoro w wypadkach spornych należy przyjąć ogólne domniemanie działania w formie decyzji, m.in. z tego względu, że zwiększa sferę ochrony prawnej przyznanej obywatelom. W wyroku z dnia 30 listopada 2006 r. sygn. akt I CSK 279/06 Sąd Najwyższy stwierdził, że przepisy art. 13 ust. 5 i 6 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP wyraźnie stanowią, że dyrektorzy oddziałów regionalnych WAM wydają decyzje administracyjne w sprawach określonych w przepisach ustawy, na zasadach i w trybie kpa. Sąd cywilny nie jest uprawniony do kontroli treści takich decyzji. Powyższe stanowisko, zdaniem pełnomocnika skarżącego, w pełni znajduje uzasadnienie i ma zastosowanie do treści przepisów art. 13 ust. 4 i 5 cyt. ustawy w brzmieniu obowiązującym do 30 czerwca 2004 r., że jest to decyzja administracyjna w rozumieniu k.p.a. Także w świetle uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 listopada 1999 r. sygn. akt OPK 24/1999 i sygn. akt OPK 25/99, zdaniem autora skargi kasacyjnej, zaskarżona decyzja jest niewątpliwie decyzją administracyjną. Zaskarżona decyzja została wydana według uznania administracyjnego; jest przejawem woli organu administracyjnego, co oznacza, że organ ten rozstrzygając sprawę narzuca władczo swoje stanowisko, podlega więc kontroli pod względem jej zgodności z prawem. Zbadania wymaga, czy w ogóle dopuszczalne było uznanie administracyjne oraz czy nie przekroczono jego granic przy wydawaniu decyzji, jak też, czy prawidłowo uzasadniono w zgodzie z art. 7 k.p.a. Powyższej oceny nie dokonał Sąd Wojewódzki, co - zdaniem pełnomocnika skarżącego - bezwzględnie narusza art. 184 Konstytucji RP. Zdaniem pełnomocnika skarżącego, decyzja, która władczo narzuca swoje stanowisko i wywołuje określony skutek prawny winna być podana do publicznej wiadomości w trybie określonym w art. 49 k.p.a. Zarówno WAM, jak i Sąd I instancji pominęły powyższy wymóg procesowy, co stanowi rażące naruszenie prawa. Pełnomocnik wskazał ponadto, że przepisy art. 8 ust. 1 i 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP nakładają na Wojskową Agencję Mieszkaniową obowiązek działania na podstawie przepisów prawa (zgodnie z art. 7 Konstytucji RP). Źródłami zaś prawa stosownie do art. 87 Konstytucji są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. W przedmiotowej sprawie organy administracyjne nie zastosowały wskazanych wyżej przepisów prawa materialnego do czego zobowiązywały ich normy konstytucyjne. Wskazane naruszenia miały niewątpliwie wpływ na treść zaskarżonego wyroku. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Obrony Narodowej wniósł o oddalenie skargi i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 174 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny, w myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., jest związany podstawami skargi kasacyjnej, co oznacza że rozpoznaje sprawę wyłącznie w granicach zarzutów skargi kasacyjnej; z urzędu może wziąć pod rozwagę jedynie nieważność postępowania sądowego, która w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w skardze. Oznacza to konieczność powołania w skardze kasacyjnej konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd pierwszej instancji, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w przypadku podniesienia zarzutu uchybienia przepisom postępowania wykazania dodatkowo, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym wymaganiom podlega oddaleniu jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych. Ze względu na te właśnie wymogi ustawodawca ustanowił przymus adwokacko - radcowski postanawiając w art. 175 § 1, że skarga kasacyjna powinna być sporządzona przez adwokata lub radcę prawnego. W skardze kasacyjnej złożonej w niniejszej sprawie powołane zostały obie podstawy kasacyjne. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia prawa procesowego należy wskazać, iż zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. został skonstruowany niepoprawnie, co czyni ten zarzut bezskutecznym. Skarżący zarzucił "naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia przepisów przez organ w toku postępowania administracyjnego". Należy wyjaśnić, że uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. zaskarżonej do sądu decyzji administracyjnej jest wynikiem dokonanej przez ten sąd oceny, że w postępowaniu administracyjnym organ administracji dopuścił się naruszenia przepisów procesowych. Do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. mogłoby więc dojść, gdyby sąd nie uchylił zaskarżonej decyzji, mimo iż w trakcie rozpoznawania sprawy stwierdził naruszenie przez organ przepisów postępowania administracyjnego. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie miała jednak miejsca, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił bowiem skargę J. B. na podstawie art. 151 P.p.s.a. wobec niestwierdzenia naruszenia prawa przez organy orzekające w sprawie. Odmienne w tej kwestii przekonanie skarżącego nie ma znaczenia dla oceny, czy zachodziła podstawa do zastosowania przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a. W tej sytuacji podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut odnoszący się do naruszenia przepisów postępowania należy uznać za chybiony. Należy też podkreślić, że nie każde naruszenie przepisów postępowania może być podstawą zarzutu mieszczącego się w drugiej podstawie kasacyjnej (art. 174pkt 2 P.p.s.a.) ale tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powołując tę podstawę kasacyjną skarżący musi zatem nie tylko powołać przepisy, którym - jego zdaniem - uchybił Sąd I instancji oraz uzasadnić ich naruszenie, ale także wykazać, że mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Nie wystarczy samo stwierdzenie, że zarzucane naruszenie procedury mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania nie odpowiada również pod tym względem wymogom określonym w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie znajduje także podstaw do uwzględnienia zarzutów odnoszących się do naruszenia prawa materialnego. Zarzucając naruszenie art. 2 (zasada demokratycznego państwa prawnego) oraz art. 7 (zasada praworządności) autor skargi kasacyjnej nie wyjaśnia, w jaki sposób doszło do uchybienia przez Sąd I tym normom - poprzez ich błędną wykładnię. Jak wynika z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dokonywał wykładni wskazanych norm Konstytucji, przedmiotem wykładni Sądu były natomiast przepisy k.p.a. odnoszące się do materialnego oraz procesowego pojęcia decyzji administracyjnej. Sąd również powołanych przepisów Konstytucji nie stosował. W tym względzie należy wskazać, że wprawdzie - zgodnie z art. 8 ust. 2 Konstytucji - jej przepisy stosuje się bezpośrednio, to jednak przepisy art. 2 i art. 7 Konstytucji to normy generalne - zasady ustroju państwa. Treść tych norm wytycza kierunki tworzenia prawa, a także sposób wykładni i stosowania przepisów obowiązującego prawa. Postanowienia ogólnych zasad ustrojowych znajdują natomiast konkretyzację w ustawach zwykłych. Oznacza to, że ani art. 2, ani 7 Konstytucji nie mogą stanowić samoistnej podstawy rozstrzygnięć podejmowanych w procesie stosowania prawa. Formą bezpośredniego stosowania ogólnych zasad ustrojowych zawartych w Konstytucji jest współstosowanie interpretacyjne tego rodzaju norm, gdy organ stosujący prawo ustala jego znaczenie biorąc pod uwagę zarówno normę ustawową jak i odpowiednią normę Konstytucji (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2006 r. II OSK 293/2005, Lex nr 198191). Nie sposób dopatrzyć się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej powiązania istoty sprawy będącej przedmiotem zaskarżonego wyroku z art. 87 Konstytucji RP (katalog źródeł prawa w Rzeczypospolitej Polskiej) oraz jej art. 184 (określenie ustrojowej pozycji sądów administracyjnych). Do naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 87 i art. 184 Konstytucji w żadnej z wymienionych postaci zresztą dojść nie mogło, gdyż Sąd I instancji przepisów tych nie stosował, ani się na nie nie powoływał, w związku z czym nie dokonywał też ich wykładni. Z powyższego wynika, że brak jest podstaw do uznania, że przy orzekaniu przez Sąd I instancji w przedmiocie skargi J. B. doszło do obrazy wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów Konstytucji. Nie można również podzielić zarzutu błędnej wykładni oraz niewłaściwego zastosowania przez Sąd I instancji art. 13 ust. 3 i ust. 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. W przepisach tych - w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji ostatecznej (a także obecnie) - określona została struktura organizacyjna oddziałów regionalnych Wojskowej Agencji Mieszkaniowej (ust. 3) oraz wskazane organy kierujące jednostkami organizacyjnymi Agencji (ust. 4). Bez związku z tak sformułowanym zarzutem pozostaje uzasadnienie skargi kasacyjnej, w którym jej autor podjął polemikę ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w kwestii charakteru aktu zakwestionowanego przez J. B. Niemniej stwierdzić należy, że zaprezentowana argumentacja wraz z odesłaniami do orzecznictwa sądowego, nie prowadzą do wniosku, że zakwestionowana przez skarżącego "decyzja" dotycząca ustalenia średniej ceny rynkowej powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego stanowi decyzję administracyjną w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., tj. akt zawierający rozstrzygnięcie w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej. Określenie wysokości stawek przez dyrektora oddziału rejonowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej dla umów o wypłatę ekwiwalentu w zamian za rezygnację z kwatery nie rozstrzyga indywidualnej sprawy administracyjnej J. B. Rozstrzygnięcie (osnowa decyzji), jak to sprecyzował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 listopada 2001 r. sygn. akt II SA924/01, Lex nr 81816, wyraża rezultat stosowania normy prawa materialnego do konkretnego przypadku, w kontekście określonych okoliczności faktycznych i materiału dowodowego; bez takiego rozstrzygnięcia (osnowy) nie ma decyzji. Trafnie zatem przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny, że akt, którego stwierdzenia nieważności żądał skarżący, nie jest decyzją, a samo nazwanie czynności organu "decyzją" nie przesądza o charakterze dokumentującego tę czynność aktu jako decyzji administracyjnej w rozumieniu k.p.a. Skutecznego argumentu nie dostarcza w tej sprawie także powołanie się na fragment uzasadnienia wyroku Sądu Najwyższego z dnia 30 listopada 2006 r. sygn. akt I CSK 279/06, w którym Sąd ten stwierdził, że przepisy art. 13 ust. 5 i 6 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP wyraźnie stanowią, że dyrektorzy oddziałów regionalnych WAM wydają decyzje administracyjne w sprawach określonych w przepisach ustawy, na zasadach i w trybie kpa. Trudno się nie zgodzić z takim stwierdzeniem; jednak należy wziąć pod uwagę, że z konstytucyjnej zasady działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji), a także ogólnej zasady legalizmu wyrażonej w art. 6 k.p.a. wynika, że stosowania władczej i indywidualnej formy działania organów, jaką jest decyzja administracyjna, nie można domniemywać, ale podstawa do jej zastosowania musi wynikać z obowiązującego przepisu prawa materialnego. Ze wskazanych w wyroku Sądu Najwyższego przepisów art. 13 ust. 5 i 6 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP nie wynika kompetencja dyrektora oddziału regionalnego WAM do rozstrzygania o wysokości stawki ekwiwalentu za rezygnację z kwatery w drodze decyzji administracyjnej. W świetle powyższych wywodów nie ma podstaw do uznania, że doszło do naruszenia przez Sąd I instancji także art. 13 ust. 5 i 6 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP wskutek ich błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania. W tej sytuacji, skoro zarzuty skargi okazały się nieuzasadnione, skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. W sprawie kosztów postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a.