I OSK 995/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Sędziowie NSA Anna Lech del. WSA Monika Nowicka Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 17 lipca 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskiego Związku Działkowców z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 marca 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 1657/07 w sprawie ze skargi Polskiego Związku Działkowców z siedzibą w Warszawie na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uwłaszczenia 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz Polskiego Związku Działkowców z siedzibą w Warszawie kwotę 320 (trzysta dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 31 marca 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 1657/07, oddalił skargę Polskiego Związku Działkowców z siedzibą w W. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...], w przedmiocie odmowy uwłaszczenia. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania Zakładów [...] S.A. od decyzji Wojewody Śląskiego nr [...]z dnia [...] marca 2007 r. odmawiającej uwłaszczenia Zakładów [...]" w T. G. działkami nr [...] i nr [...]położonymi w T. G. w obrębie S. – uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Minister wskazał, że z akt sprawy wynika, iż Wojewoda Śląski, decyzją z dnia [...] listopada 2001 r. nr [...] stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem [...] grudnia 1990 r. przez Zakłady [...] w T. G. prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w T. G., obręb S., oznaczonego jako działki nr [...] i nr [...] o łącznej pow. 3,0330 ha oraz nabycie prawa własności budynków znajdujących się na tym gruncie. Na skutek odwołań złożonych przez Polski Związek Działkowców i Panią J. K. sprawę rozpoznawał Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, który decyzją z dnia [...] czerwca 2002 r. nr [...]uchylił ww. decyzję Wojewody Śląskiego w całości i sprawę przekazał organowi wojewódzkiemu do ponownego rozpatrzenia, wobec niewyjaśnienia szeregu okoliczności, w tym: niewyjaśnienia sprawy zarządu, niezbadania praw rzeczowych Polskiego Związku Działkowców oraz konieczności rozważenia, czy i jakie prawa posiada J. K., która złożyła odwołanie i do której była też przesłana ww. decyzja. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewoda Śląski decyzją z dnia [...] marca 2007 r. [...] odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem [...] grudnia 1990 r. przez Zakłady [...] w T. G. prawa użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa, położonego w T. G., oznaczonego jako działki nr [...] i nr [...], obejmującego obręb S., o łącznej pow. 3,0330 ha zapisane w Księdze wieczystej Kw Nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w T. G. – V wydział Ksiąg Wieczystych oraz prawa własności budynków znajdujących się na tym gruncie uznając, że w przypadku uwłaszczenia ww. jednostki, zostałyby naruszone prawa osób trzecich, tj. Polskiego Związku Działkowców. Na skutek odwołania złożonego przez Zakłady [...] S.A, następcę prawnego Zakładów [...]sprawę rozpoznawał Minister Budownictwa, który decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, iż organ wojewódzki nie wyjaśnił wątpliwości wskazanych w decyzji organu naczelnego, które dotyczyły przede wszystkim ustalenia prawa zarządu Zakładów [...] oraz praw Polskiego Związku Działkowców do działek nr [...] i nr [...]. Wskazał, że zgodnie z art. 200 ust. l ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz.2603 ze zm.)z dniem [...] grudnia 1990 r. z mocy prawa nastąpiło uwłaszczenie państwowych i komunalnych osób prawnych oraz Banku Gospodarki Żywnościowej, jeżeli osoby te posiadały w tym dniu w zarządzie grunt stanowiący własność Skarbu Państwa lub gminy. Uwłaszczenie nie narusza praw osób trzecich (ust. 4 art. 200 ww. ustawy). Stwierdzenie zaś prawa zarządu do nieruchomości następuje na podstawie co najmniej jednego z dokumentów wymienionych enumeratywnie w § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 120 ze zm.). Organ odwoławczy podał, że z odpisu księgi wieczystej KW Nr [...] znajdującego się w aktach sprawy wynika, iż właścicielem działek nr [...] i nr [...] jest Skarb Państwa. Ustalił, że działki te powstały w wyniku podziału działki nr [...], którą Skarb Państwa-Zakłady [...] w S. nabył od osób fizycznych aktem notarialnym z dnia [...] listopada 1974 r. Rep. A nr [...] za rok 1974. Ponadto stwierdził, że w aktach znajdują się także trzy decyzje Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w T. G. o jednakowym numerze – [...]pochodzące z tej samej daty – [...] lipca 1986 r. dotyczące ustalenia m. in. opłat za zarząd-użytkowanie gruntu położonego w T. G. przez Zakłady [...]w S. W decyzjach tych podano ogólną powierzchnię gruntu, odpowiednio 29.858 m2, 277.114 m2 i 103.000 m2, jednakże nie określono wszystkich numerów parceli, które wchodziły w skład tych powierzchni. W ocenie Ministra Budownictwa w świetle powołanego rozporządzenia z dnia 10 lutego 1998 r. zarówno powołany akt notarialny z 1974 r., jak i decyzje o opłatach, mogą stanowić o prawie zarządu na rzecz Zakładów [...], a to oznacza, że przedmiotowa sprawa w dalszym ciągu nie została przez organ pierwszej instancji wyjaśniona, gdyż nie dokonał on żadnych konkretnych ustaleń, w szczególności, czy w świetle omówionych wyżej dokumentów można stwierdzić ich prawo zarządu do nieruchomości. Nie ustalono także, czy faktycznie przedmiotowe działki wchodziły w skład obszaru wykazanego w wymienionych trzech decyzjach Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w T. G., poprzestając na lakonicznym wyjaśnieniu Starostwa Powiatowego w T. G. w piśmie z dnia 1 grudnia 2004 r., oraz pismach Zakładów niewyjaśniających w żaden sposób tej kwestii. Nie wykazano również istnienia praw rzeczowych Polskiego Związku Działkowców do wymienionych działek .Rozważania w tym zakresie zawarte w decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] czerwca 2002 r., wskazują na możliwość zaistnienia prawa użytkowania gruntu przez Polski Związek Działkowców, co wymagało dalszych konkretnych ustaleń. Minister Budownictwa zaznaczył, że prawo użytkowania do gruntu dla ogrodu działkowego mogło powstać wyłącznie na podstawie decyzji wydanej przez organ administracji państwowej w trybie art. 3 i 8 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r., Nr 22, poz. 159 ze zm.), bądź art. 8 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz. U. Nr 12, poz. 58 ze zm.), a także art. 39 w związku z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.). Istnienie tego typu decyzji wskazywałoby, iż Polski Związek Działkowców posiadał prawo użytkowania gruntu. Ponadto, Polski Związek Działkowców mógł złożyć wcześniej wniosek o ustanowienie tego prawa, powołuje się on bowiem na pismo z dnia 22 lipca 1996 r. złożone w Urzędzie Rejonowym w T. G., przy czym ta sprawa nie była rozpatrywana. W konsekwencji Minister Budownictwa stwierdził, ze sprawa wymaga ponownego szczegółowego rozpoznania, a w razie trudności, organ wojewódzki ma możliwość powołania biegłego. Ponadto organ odwoławczy zauważył, że w decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wskazano też na potrzebę wyjaśnienia ewentualnych praw odwołującej J. K., a to w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zostało całkowicie pominięte. W konsekwencji Minister Budownictwa uznał, że wobec naruszenia art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości (art. 138 § 2 K.p.a.). Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi Polskiego Związku Działkowców do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której podniósł, że Wojewoda Śląski podjął czynności zmierzające do ustalenia, czy akt notarialny z dnia [...] listopada 1974r. oraz decyzje o opłatach Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w T. G. z dnia [...] lipca 1986 r. dotyczą gruntu będącego przedmiotem postępowania (działki oznaczone nr [...], nr [...]), gdyż w tej sprawie zwrócił się do Starosty Powiatu T. oraz Zakładów [...] S.A. w T. G.. Podmioty te nie potwierdziły, że decyzje Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w T. G. z dnia [...] lipca 1986 r. dotyczyły działek będących przedmiotem postępowania. Skarżący wskazał także, że Wojewoda Śląski właściwie ustalił, że R.O.D. [...] w T. G. istniał na przedmiotowych gruntach już w 1972 r. oraz że w chwili wejścia w życie ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz. U. Nr 12, poz. 58 ze zm.) mając charakter stały, był objęty dyspozycją art. 32 ust. 1 i 2 tejże ustawy, co oznacza, że w stosunku do tej nieruchomości Polski Związek Działkowców nabył prawo użytkowania z mocy prawa. W skardze zaznaczono też, że J. K., wniosła indywidualne odwołanie, popierające stanowisko Polskiego Związku Działkowców. Minister Budownictwa w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi uznał, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie. W ocenie Sądu pierwszej instancji organ odwoławczy w sposób wyczerpujący wykazał, że w niniejszej sprawie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 138 § 2 K.p.a., oraz, że przeprowadzenie dodatkowego postępowania w granicach art. 136 K.p.a. nie jest dla rozstrzygnięcia sprawy wystarczające. W szczególności organ pierwszej instancji nie ustalił, czy faktycznie przedmiotowe działki nr [...] i nr [...] położone w T. G. wchodziły w skład obszaru wykazanego w trzech decyzjach Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w T. G. z dnia [...] lipca 1986 r. o opłatach. Zdaniem Sądu pierwszej instancji Minister Budownictwa prawidłowo również zauważył, że działki nr [...] i nr [...] powstały w wyniku podziału działki nr [...], którą Skarb Państwa-Zakłady [...]w S. nabył od osób fizycznych aktem notarialnym z dnia [...] listopada 1974 r. Rep. A nr [...] za rok 1974, a zarówno powołany akt notarialny z 1974 r., jak i decyzje o opłatach, w świetle powołanego rozporządzenia z dnia 10 lutego 1998 r. mogą stanowić o prawie zarządu na rzecz Zakładów Mechanicznych "Zamet". Sąd pierwszej instancji podzielił także stanowisko organu odwoławczego, że istnienie praw rzeczowych Polskiego Związku Działkowców do wymienionych działek w tej sprawie nie zostało wykazane. Ponadto wskazał, że Minister Budownictwa odniósł się do wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności stwierdzając, iż w razie trudności z rozpoznaniem sprawy organ wojewódzki ma możliwość powołania biegłego. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien uwzględnić wytyczne zawarte w zaskarżonej decyzji i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.), skargę oddalił. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Polski Związek Działkowców w Warszawie i zaskarżając go w całości zarzucił: Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a.: 1. naruszenie przepisów postępowania a to przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 ppkt c/ P.p.s.a., poprzez uznanie, iż Minister Budownictwa miał podstawy do uchylenia decyzji Wojewody Śląskiego z dnia [...] marca 2007 r., uchybienie to miało wpływ na treść wyroku, Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a.: 2. naruszenie prawa materialnego, a to art. 32 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych przez przyjęcie, iż Polski Związek Działkowców nie nabył z mocy prawa z dniem wejścia w życie tej ustawy prawa użytkowania. Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podał, iż w jego ocenie postępowanie przeprowadzone przez Wojewodę Śląskiego było wyczerpujące, wykonał on wszystkie wskazania, wydał decyzję w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy Zatem stanowisko zajęte przez Ministra Budownictwa w świetle materiału zgromadzonego przez Wojewodę Śląskiego i dążenie do wyjaśnienia wszystkich okoliczności w sprawie, było więc nieuprawnione. Mimo tego Sąd pierwszej instancji pogląd Ministra Budownictwa w tej kwestii podzielił. W ocenie skarżącego powyższe uchybienie miało wpływ na treść orzeczenia. Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił bowiem odwołania złożonego przez niego i nie uwzględnił zarzutów podniesionych pod adresem Ministra Budownictwa. Ponadto autor skargi kasacyjnej uważa, że Sąd pierwszej instancji dopuścił się także naruszenia przepisu prawa materialnego, a to art. 32 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych przez przyjęcie, iż Polski Związek Działkowców nie nabył z mocy prawa użytkowania do przedmiotowych działek. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zaaprobował stanowisko Ministra Budownictwa, który stwierdził, że nie zostało wykazane istnienie praw rzeczowych Polskiego Związku Działkowców do przedmiotowych działek. Tymczasem zdaniem strony skarżącej, w przedmiotowej sprawie było rzeczą niekwestionowaną, iż ROD [...] istniał w chwili wejścia w życie ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych i z mocy wyżej wskazanego przepisu nabył on prawo użytkowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna jest uzasadniona. Strona skarżąca oparła ją na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej w skrócie "P.p.s.a." W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu naruszenia prawa procesowego, albowiem przeprowadzenie postępowania zgodnie z wymogami prawa jest warunkiem koniecznym do zastosowania w sprawie prawa materialnego. Jako skuteczny uznać należy zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 134 § 1 P.p.s.a. mający istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis ten stanowi, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że ma on obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Granice sprawy wyznacza przedmiot rozstrzygnięcia w zaskarżonej ostatecznej decyzji organu odwoławczego. W postępowaniu sądowym skarżący zarzucił, iż wbrew stanowisku Ministra Budownictwa zawartym w zaskarżonej decyzji w postępowaniu prowadzonym przed organem pierwszej instancji, istotne w sprawie okoliczności zostały wyjaśnione. Wojewoda Śląski ustalił bowiem, że prawo zarządu Zakładów [...] w T. G. do przedmiotowych działek nr [...] i nr [...] wynika z odpisu księgi wieczystej Kw Nr [...]. Ponadto stwierdził, że badając kwestię prawa zarządu tych Zakładów na podstawie decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w T. G. z dnia [...] lipca 1986 r. o jednakowym numerze [...]zarówno przedstawiciel Starostwa w T. G., jak również przedstawiciel Zakładów [...] S.A. na rozprawie nie byli w stanie potwierdzić, które działki były objęte decyzjami o opłatach z tytułu zarządu. Wskazał również, iż Starosta Powiatu T. w piśmie z dnia 1 grudnia 2004 r. jak również Zakłady [...] S.A. w T. G., pismami z dnia 29 sierpnia 2006 r. oraz z dnia 16 października 2006 r. wyjaśniły, że nie potwierdzają, aby działki nr [...] i nr [...]objęte były w/w decyzjami z dnia [...] lipca 1986 r. Jednocześnie stwierdził, że na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie uznał, że Polski Związek Działkowców stał się prawnym użytkownikiem terenu zajmowanego przez POD [...] na podstawie art. 32 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do tych zarzutów mających istotne znaczenie w sprawie i w konsekwencji zaniechał dokonanie oceny legalności zaskarżonej decyzji, a mianowicie tego, czy w okolicznościach sprawy prawidłowe było stanowisko organu odwoławczego w zakresie wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Podzielając stanowisko Ministra Budownictwa przyjął bowiem, że w sprawie nie ustalono, czy działki nr [...] i nr [...] wchodziły do obszaru określonego w ww. decyzjach z dnia [...] lipca 1986 r. Uznał także, że nie wyjaśniono prawa zarządu Zakładów [...] w T. G. oraz praw rzeczowych Polskiego Związku Działkowców dla wymienionych działek. Ubocznie zauważyć należy, iż Sąd ten oddalając skargę jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazał art. 145 1 pkt 1 lit. a/ i c/ P.p.s.a. oraz art. 152 P.p.s.a. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że odniesienie się do podnoszonego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego – art. 32 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych nie jest możliwe. Wykładnia i stosowanie prawa materialnego może być bowiem oceniane tylko wtedy, gdy stan faktyczny sprawy nie nasuwa zastrzeżeń. W niniejszej sprawie, z przyczyn wyżej wskazanych taka sytuacja nie występuje. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 cyt. wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sadowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o przepisy art. 203 pkt 1, art. 205 § 2, art. 209 cyt. ustawy oraz 14 ust. 1 pkt 2 lit. b/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego w urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).