II OSK 311/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Zofia Flasińska sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Protokolant Renata Sapieha po rozpoznaniu w dniu 1 kwietnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 listopada 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 1277/06 w sprawie ze skargi Gminy D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2006 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1) uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę 2) zasądza od Gminy D. na rzecz Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego kwotę: 280 (słownie: dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją [...] maja 2006 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpoznaniu wniosku Gminy D. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z [...] kwietnia 2006 r. nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] stycznia 2002 r. znak [...]. W uzasadnieniu wskazał, że decyzją z [...] stycznia 2002 r., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z [...] grudnia 2001 r., znak [...] – nakazującą Zarządowi Gminy D., inwestorowi zadania inwestycyjnego "Gospodarka wodno-ściekowa strefy [...] Gminy D.", rozbiórkę sieci kanalizacji sanitarnej długości ok. 1,5 km wykonanej w miejscowości K. – S. J. z rur PCV Ø 110 mm. Następnie decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] stycznia 2002 r., została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, który wyrokiem z 4 marca 2004 r., w sprawie o sygn. akt SA/Sz 505/02 skargę oddalił. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że w sytuacji gdy skarga, na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] stycznia 2002 r., została oddalona przez Sąd, to organ administracyjny ma zamkniętą drogę do stwierdzenia nieważności tej decyzji, ze względu na związanie go oceną prawna zawartą w wyroku Sądu. Powołał się na przepis art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oraz orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym organ administracyjny związany jest oceną prawną Sądu. Gmina D. w skardze do sądu administracyjnego wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji i stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] stycznia 2002 r. oraz decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z [...] grudnia 2001 r. znak: [...]. Wywodziła, że decyzja dotknięta jest wadą nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., z uwagi na błędne uznanie Zarządu Gminy D. za inwestora sieci kanalizacji sanitarnej. Zarząd Gminy, jako organ osoby prawnej nie może być stroną postępowania administracyjnego, co wynika z przepisu art. 28 i 29 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 9 listopada 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 1277/06, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu Sąd wywodził, że zgodnie z orzecznictwem stwierdzenie nieważności decyzji rozpoznawanej już wcześniej przez Sąd, który oddalił skargę na niezgodność tej decyzji z prawem jest w istocie w odniesieniu do przedmiotu rozstrzygnięcia sądowego, niedopuszczalną ingerencją w prawomocne orzeczenie Sądu. Wyrażona w orzeczeniu Sądu ocena prawna pozostaje wiążąca także wówczas, gdyby okazała się nietrafna. Zarówno organ administracji, jak i Sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązani są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. Sąd wywodził, że "ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania", o którym mowa w art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), są formułowane w uzasadnieniu orzeczenia. W tym zakresie uzasadnienie orzeczenia wykazuje moc wiążącą. Przez ocenę prawną rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie (czynności), jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał ten akt (czynność) zostało uznane za wadliwe. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie, można wyjątkowo dopuścić do odstąpienia od zastosowania wyżej wskazanych zasad wynikających z przepisu art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Tym samym może dojść do kontroli decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] stycznia 2002 r., w postępowaniu nieważnościowym, którego celem nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy lecz przeprowadzenie kontroli ostatecznej decyzji z jednego tylko punktu widzenia, tj. tego czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych i opisanych w zamkniętym katalogu w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Organ prowadzący postępowanie nieważnościowe nie jest kompetentny do rozstrzygania sprawy co do meritum. Zdaniem Sądu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie kontrolując decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] stycznia 2002 r., nie precyzował oceny prawnej w zakresie przesłanek nieważnościowych. W okolicznościach niniejszej sprawy, organ rozpozna zatem ponownie wniosek o stwierdzenie nieważności wyżej opisanej decyzji, badając w szczególności, czy kontrolowana decyzja obarczona jest wadą, o której mowa w przepisie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Organ będzie miał na uwadze stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z 9 września 2005 r. w sprawie sygn. akt I OSK 6/05. Naczelny Sąd Administracyjny wyraził tam pogląd, że nie jest prawidłowe uznanie Zarządu Gminy D. za adresata decyzji. Skoro bowiem inwestorem jest Gmina D., to wyłącznie do niej powinien być skierowany nakaz rozbiórki. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że w myśl art. 29 k.p.a. stronami mogą być osoby fizyczne i osoby prawne (...), a gmina, jako podstawowa jednostka samorządu terytorialnego, wykonująca zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność jest wyposażona w osobowość prawną (art. 2 ust. 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591). Samodzielność prawna gminy podlega ochronie sądowej (art. 2 ust. 3 tej ustawy). Podmiotem praw i obowiązków jest wspólnota terytorialna czyli gmina, a nie jej organy. Przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. ma więc gmina, a nie jej organ wykonawczy (w chwili orzekania organów nadzoru budowlanego był nim zarząd gminy), czy stanowiący. Z wywiedzionych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparł na zarzucie naruszenia art. 153 i art. 170 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że dopuszczalnym jest odstąpienie od zasad wynikających z tego przepisu i ponowna kontrola decyzji administracyjnej. Na tych podstawach wnosił o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania, 2) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Według art. 183 § 2 pkt 4 powołanej ustawy "Nieważność postępowania zachodzi: jeżeli w tej samej sprawie toczy się postępowanie wcześniej wszczęte przed sądem administracyjnym albo jeżeli sprawa taka została już prawomocnie osądzona". Ustalając tożsamość sprawy sądowoadministracyjnej w zakresie kontroli zaskarżonej do sądu administracyjnego decyzji należy zważyć, że w oparciu o regulację prawną przyjętą w Kodeksie postępowania administracyjnego, klasyfikuje się postępowanie administracyjne na postępowanie zwykłe i postępowanie nadzwyczajne. Przedmiotem postępowania zwykłego jest rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej na podstawie przepisów prawa materialnego, zaś przedmiotem postępowania nadzwyczajnego jest weryfikacja decyzji podjętej w postępowaniu zwykłym. Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy wystąpienia kwalifikowanych wad decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym, którego rodzaje enumeratywnie wyliczone są w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego Zgodnie z art. 3 § 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie". Środki stosowane przy rozpoznaniu skarg na decyzje reguluje art. 145 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu administracyjnym. Nie będąc związany granicami skargi (art. 134 § 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) sąd obowiązany jest rozpoznać sprawę sądowoadministracyjną kontrolując zgodność z prawem zaskarżonej decyzji i zastosować określone środki wobec zaskarżonej decyzji. W razie gdy sąd w wyniku rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej dochodzi do oceny braku podstaw do zastosowania środków prawnych wobec zaskarżonej decyzji, na mocy art. 151 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddala. Zgodnie z art. 168 § 1 tej ustawy "Orzeczenie sądu staje się prawomocne, jeżeli nie przysługuje co do niego środek odwoławczy", a art. 170 tej ustawy stanowi "Orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby". Moc wiążąca orzeczenia prawomocnego charakteryzuje się dwoma aspektami. "Pierwszy z nich odnosi się do faktu istnienia prawomocnego orzeczenia, drugi zaś przejawia się w mocy wiążącej jako określonym walorze prawnym rozstrzygnięcia (osądzenia) zawartego w treści orzeczenia. Orzeczenie prawomocne pociąga za sobą tę konsekwencję, że nikt nie może negować faktu istnienia orzeczenia i jego określonej treści, bez względu na to czy był, czy też nie był stroną postępowania, w wyniku którego zostało wydane orzeczenie, które stało się prawomocne" (Kodeks postępowania cywilnego z komentarzem, tom 2, Warszawa 1989, s. 590). Moc wiążąca wyroku dotyczy związania treścią jego sentencji. Od związania mocą wiążącą sentencji można odstąpić tylko w przypadkach istnienia sytuacji wyjątkowych, wyraźnie wskazanych w przepisach ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w których istnieje możliwość zmiany lub uchylenia prawomocnego orzeczenia w drodze skargi o wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego. Moc wiążąca orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego skargę na decyzję administracyjną, to ocena, która opiera się na kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji i podstaw do zastosowania środków prawnych uregulowanych w art. 145 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jednym ze środków prawnych stosowanych przez wojewódzki sąd administracyjny jest zastosowanie środka prawnego: stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach". Podstawy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej przez sąd administracyjny są tożsame z podstawami stwierdzenia nieważności decyzji w postępowaniu administracyjnym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, są to bowiem enumeratywnie wyliczone podstawy w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Sentencja wyroku oddalającego skargę na decyzję administracyjną zawiera wiążącą ocenę prawną braku podstaw prawnych do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Moc wiążącą prawomocnego orzeczenia sądowego nie może podważyć organ administracji publicznej prowadząc, po prawomocnym zakończeniu postępowania sądowoadministracyjnego, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Późniejsze wyroki sądu administracyjnego w innych sprawach, które zawierając inną ocenę prawną, nie dają podstaw prawnych do obalenia prawomocnego wyroku sądu administracyjnego. Skarga kasacyjna oparta została na zasadnych podstawach prawnych naruszenia art. 170 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Obalenie mocy prawomocnego wyroku sądu administracyjnego może nastąpić tylko w przypadkach szczegółowo uregulowanych w przepisach ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Należy też zważyć na powagę rzeczy osądzonej (art. 171 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), ocena zgodności zaskarżonej decyzji do sądu administracyjnego obejmuje ocenę z punktu wystąpienia kwalifikowanej wadliwości wyliczonej enumeratywnie w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wyrok oddalający skargę na decyzję administracyjną objęty jest powagą rzeczy osądzonej, która wyłącza drogę administracyjną stwierdzenia nieważności decyzji. Zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego został wydany z naruszeniem zasady materialnej prawomocności (art. 170 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Zaskarżona do Sądu decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2006 r. nr [...] wydana została zgodnie z przepisami prawa. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie prawnej, na mocy art. 188 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 203 pkt 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o kosztach postępowania kasacyjnego.