IV SA/Gl 1123/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga – Gajewska Sędzia NSA Tadeusz Michalik Protokolant referent stażysta Katarzyna Wajs po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi A.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego uchyla zaskarżoną decyzję Wnioskiem z dnia [...] r. A. P. zwrócił się o przyznanie dodatku mieszkaniowego, dołączając doń wymagane dokumenty, z których wynikało, iż zajmuje mieszkanie własnościowe o powierzchni [...] m.kw., prowadzi [...] gospodarstwo domowe, oraz wykazujące dochody rodziny i wydatki mieszkaniowe. W toku postępowania ustalono nadto, że małżonkowie P. są [...] działki o powierzchni [...] m.kw., na której realizowana jest [...]. Decyzją z dnia [...]r. Burmistrz Miasta P. odmówił przyznania A. P. dodatku mieszkaniowego. W podstawie prawnej powołał przepisy m.in. art.3 pkt 1 i art. 7 ust.1a ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 ze zm.), zaś w uzasadnieniu podał, iż wnioskowane świadczenie nie może być przyznane z powodu rażącej dysproporcji pomiędzy niskimi dochodami wykazanymi w złożonej deklaracji a faktycznym stanem majątkowym, wskazującej, że jest on w stanie uiszczać wydatki związane z zajmowaniem lokalu mieszkalnego wykorzystując własne środki i posiadane zasoby majątkowe (art.7 ust.3 pkt 1 cytowanej ustawy). Do tej konkluzji organ doszedł w wyniku analizy wydatków rodziny, w tym na bieżące utrzymanie oraz [...], i dochodów, które obejmują wyłącznie [...] w kwocie [...] zł za [...] miesiące, a po odjęciu straty wnioskodawcy prowadzącego [...],[...] zł, czyli [...] zł na osobę w rodzinie miesięcznie. W dniu [...] r. do organu wpłynęło pismo Wspólnoty A [...] i [...], w którym podano, że w dniu [...] r. A. P. sprzedał przedmiotowy lokal. Na skutek odwołania wnioskodawcy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] r. uchyliło decyzję z dnia [...] r. i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W ocenie tego organu skoro w dniu wydania zakwestionowanego rozstrzygnięcia odwołujący się nie był już właścicielem przedmiotowego mieszkania, to nie posiadał tytułu do zamieszkiwania w nim, a zatem również nie spełniał przesłanki do przyznania mu spornego świadczenia. Stąd przepis art.7 ust.3 pkt 1 przywołanej wyżej ustawy o dodatkach mieszkaniowych nie mógł mieć w sprawie zastosowania. Ma on bowiem odniesienie wyłącznie do osób, które spełniają kryteria ustawowe, a więc którym dodatek co do zasady się należy. Organ odwoławczy polecił wyjaśnienie czy rzeczywiście odwołujący się sprzedał sporny lokal i w zależności od tego ustalenia stosowne rozstrzygnięcie żądania. Decyzją z dnia [...] r. Prezydent P., na zasadzie art.2 i art.7 ust.1a ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych, ponownie odmówił przyznania A. P. dodatku mieszkaniowego. Jako przyczynę odmowy podał fakt utraty tytułu do mieszkania objętego wnioskiem, bowiem konkluzję tę poprzedził ustaleniem sprzedaży przez wnioskodawcę w dniu [...] r. mieszkania przy [...] w P. W odwołaniu od tego rozstrzygnięcia A. P. domagał się jego uchylenia, wskazując, że w dniu składania wniosku o przedmiotowe świadczenie miał tytuł do wspomnianego lokalu. Zatem wywodził, że dodatek mu się należał, bo spełniał pozostałe ustawowe kryteria. W jego przekonaniu, skoro ustawa stanowi, iż dodatek przyznaje się na okres 6 miesięcy, licząc od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu złożenia wniosku (art.7 ust.5 tej ustawy), to w okolicznościach sprawy należało wydać decyzję pozytywną. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art.2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856), na zasadzie art. 138 § 1 pkt 2 i art.105 § 1 k.p.a. uchyliło decyzję z dnia 21 czerwca 2007 r. i umorzyło postępowanie organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, iż w jego ocenie decyzja ta jest wadliwa, gdyż organ orzekający winien brać pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący nie w dacie orzekania, a w dniu złożenia wniosku. W tej dacie odwołujący się był właścicielem lokalu, na który dodatku się domagał w sprawie. Zatem legitymował się tytułem do lokalu, który jest warunkiem uzyskania owego świadczenia. Niemniej jednak ta przesłanka odpadła w toku postępowania, co należało uwzględnić, poprzez ocenę czy postępowanie nie jest bezprzedmiotowe, bowiem wówczas nie można wydać decyzji merytorycznej. W ocenie tego organu, skoro odwołujący się wyzbył się przedmiotowego mieszkania w dniu [...] r., to od tej daty nie ponosi kosztów związanych z jego zajmowaniem, które mogą być pokryte dodatkiem. Przeto w jego przekonaniu postępowanie stało się bezprzedmiotowe i winno być umorzone. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji. W jej uzasadnieniu przytoczył argumentację zaprezentowaną w motywach odwołania, dowodząc, że narusza ona przepisy prawa materialnego, gdyż w jego ocenie spełnione były przesłanki do wydania pozytywnej decyzji co do istoty. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując ·w całości dotychczasowe wywody. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje: Skarga musiała odnieść skutek, albowiem zarówno podniesione w niej zarzuty, jak też zarzuty brane pod rozwagę przez Sąd z urzędu, okazały się uzasadnione. Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz.1269) Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym jak głosi § 2 wspomnianego przepisu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) wynika, że w przypadku stwierdzenia bądź to naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, sąd administracyjny uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części. Gdy zaś ustali istnienie przesłanek z art.156 k.p.a., wówczas stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Przy czym z mocy art.134 § 1 cytowanej ustawy owa kontrola legalności przeprowadzana jest także z urzędu, gdyż sądy administracyjne nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji zgodnie z przywołanymi regułami Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach doszedł do przekonania, iż narusza ona przepisy prawa procesowego, a to art.138 § 1 pkt 2 w związku z art.105 § 1 k.p.a. przez niewłaściwe ich zastosowanie oraz przepisy prawa materialnego, a w szczególności art.2 ust.1 pkt 3 i art.7 ust.5 ustawy o dodatkach mieszkaniowych przez błędną ich wykładnię, w sposób mający wpływ na wynik sprawy. Z niewadliwych ustaleń faktycznych organ wysnuł bowiem nieprawidłowe wnioski, w wyniku czego wydał rozstrzygnięcie uchybiające przepisom prawa. Nie budzi wszak sporu podstawowa okoliczność faktyczna w sprawie, a mianowicie ta, że w dniu [...] r. skarżący wyzbył się lokalu, który objęty był żądaniem przyznania mu dodatku doręczonym właściwemu organowi w dniu [...] r. Przeto z dniem sprzedaży utracił tytuł do lokalu, dający mu prawo uzyskania dodatku (oczywiście w razie spełnienia innych wymaganych przesłanek). Niemej jednak poza sporem jest również ta okoliczność, że w dacie złożenia wniosku tym tytułem się legitymował. Szczegółowe rozważania rozpocząć należy od przyznania racji organowi odwoławczemu, gdy twierdzi on, że decydujące znaczenie w sprawie o dodatek mieszkaniowy ma stan faktyczny i prawny istniejący w dacie złożenia wniosku. Jest to pewne odstępstwo od zasady uwzględniania stanu z chwili orzekania, ale podyktowane charakterem świadczenia i odnoszącą się do niego regulacją prawną. Zatem przesłanki warunkujące ewentualne przyznanie dodatku winny być badane w sprawie wedle stanu z dnia [...] r. Niewątpliwie w tej dacie skarżący był właścicielem przedmiotowego lokalu, toteż przesłanka z art.2 ust.1 pkt 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych była spełniona. W rzeczy samej odpadła ona w toku postępowania, bo z dniem [...] r. skarżący nie był już uprawniony do uzyskania dodatku. Jednakowoż jej istnienie w dniu składania wniosku o dodatek wykluczało przyjęcie nietrafności merytorycznej żądania w całości (jak uczynił to organ pierwszej instancji) oraz bezprzedmiotowości postępowania (jak przyjął to organ drugiej instancji). W przekonaniu Sądu dodatek mógł być przyznany za okres, w którym skarżący wykazał spełnienie przesłanek ustawowych. Zawarty w przepisie art.7 ust.5 ustawy o dodatkach mieszkaniowych zwrot "przyznaje się na okres 6 miesięcy" statuuje jedynie zasadę, ustalając okres dodatku niejako maksymalny, natomiast nie precyzując możliwości ani niemożności przyznania go za okres krótszy. Jedynie wyłącza on możliwość przyznania świadczenia na czas dłuższy niż 6 miesięcy. Poza tym, po myśli art.7 ust.10 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, zmiany danych w okresie 6 miesięcy od dnia przyznania dodatku nie mają wpływu na jego wysokość. Zgodnie z utrwaloną regułą wnioskowania stosowaną podczas procesu dokonywania wykładni norm prawnych, jeżeli można coś więcej, to można i mniej (argumentum a maiori ad minus). Przeto dopuszczalne było uwzględnienie żądania za okres krótszy niż 6 miesięcy i odmowa za dalszy. W tym miejscu godzi się przywołać identyczne stanowisko zajęte przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 11 października 2006 r., sygn. akt I OSK 1383/05 (LEX nr 281315), wedle którego organ przyznaje świadczenie za okres, za który spełnione są przesłanki i odmawia za pozostały, bo jest ono podzielne i nie musi obejmować zawsze 6 miesięcy. Zatem decyzja organu pierwszej instancji częściowo okazała się chybiona, stąd podlegała uchyleniu, lecz tylko w tym zakresie. Niepodobna wszak zaakceptować stanowiska organu odwoławczego co do przyczyn uchylenia decyzji z dnia [...] r., zwłaszcza gdy towarzyszyło mu błędne umorzenie postępowania przed organem pierwszej instancji. W sprawie brak jest powodów do zasadnego twierdzenia, iż postępowanie okazało się bezprzedmiotowe. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że nawet gdyby podzielić pogląd organu odwoławczego w tej materii, to wówczas o bezprzedmiotowości można byłoby mówić wyłącznie poczynając od dnia [...] r., bowiem do dnia [...] r. skarżący był właścicielem spornego lokalu. Jednakowoż Sąd nie zgadza się z organem drugiej instancji w tej kwestii. Stosownie do utrwalonego orzecznictwa bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego ma miejsce wówczas, gdy brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę co do jej istoty. Może mieć ona charakter podmiotowy lub przedmiotowy. Pierwszy z przypadków zachodzi wtedy, gdy z żądaniem występuje podmiot, któremu nie służy przymiot strony w postępowaniu (nie wykazano go w niniejszej sprawie). Drugi natomiast, gdy sprawa nie ma charakteru administracyjnego, należy więc do drogi sądowej, albo gdy następuje przedawnienie żądania, lub gdy brak jest przedmiotu żądania (przykładowo dochodzonego świadczenia, decyzji objętej zaskarżeniem), co również w sprawie nie ma miejsca. Nie występuje ona wtedy, kiedy nie istnieją przesłanki do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia bo wówczas organ wydaje decyzję negatywnie załatwiającą żądanie strony. Tymczasem w niniejszej sprawie organ odwoławczy stwierdził, iż postępowanie było bezprzedmiotowe myląc tę konkluzję z przyczynami odmowy uwzględnienia żądania. W uzasadnieniu przywołanego powyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zajęto stanowisko, wedle którego nawet wcześniejsze orzeczenie o dodatku za okres objęty następnym wnioskiem nie stanowi powodu dla umorzenia postępowania, a jest podstawą do wydania w tym zakresie decyzji odmownej. Sąd w obecnym składzie ten pogląd w pełni podziela i przywołuje go na poparcie powyższego stanowiska. Z tych przyczyn zaskarżona decyzja nie mogła się ostać. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. rozpatrując odwołanie skarżącego od decyzji z dnia [...] r. uwzględni powyższe rozważania i orzeknie o dodatku za okres, w którym skarżący spełniał ustawowe przesłanki, zaś za dalszy odmówi przyznania tego świadczenia. Ten zakres postępowania nie przekroczy bowiem ram postępowania odwoławczego, w toku którego organ drugiej instancji władny będzie skorygować decyzję organu pierwszej instancji. Nie można wszak zapominać o zasadzie sytuującej organy administracyjne jako organy rozstrzygające sprawę dwukrotnie merytorycznie oraz regule ekonomii procesowej. Toteż brak jest podstaw do uchylenia tego rozstrzygnięcia w niniejszym postępowaniu, jak też brak będzie takich podstaw dla wydania przez organ decyzji opartej o przepis art.138 § 2 k.p.a. Na marginesie wypadnie tylko zasygnalizować zastrzeżenia co do poprawności zastosowania ostatnio przywołanego przepisu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w decyzji z dnia [...] r. uchylającej decyzję z dnia [...] r., przy – jak się wydaje – braku zawartych w nim przesłanek. Co mając na uwadze, na zasadzie art.145 § 1 pkt 1 lit. a i c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji niniejszego wyroku. Wyrzeczenie w trybie art.152 tej ustawy pominięto z uwagi na charakter decyzji.