VII SA/Wa 110/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz, , Sędzia WSA Elżbieta Zielińska – Śpiewak, Asesor WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska (spr.), , Protokolant Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi H. i S. K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania. I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Postanowieniem z dnia [...] ([...]) [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., na podstawie art. 123 § 1, 97 § 1 pkt 4 oraz art. 98 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. Nr 98 z 2000r. poz. 1071 ze zm.), dalej kpa, po rozpatrzeniu wniosku H. i S. K. o zawieszenie postępowania odwoławczego od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] (nr [...]) nakładającej obowiązek rozbiórki pomieszczenia gospodarczego dobudowanego do budynku letniskowego usytuowanego przy ul. S. w Ł. – odmówił zawieszenia postępowania w ww. sprawie. W uzasadnieniu organ wskazał, że H. i S. K. wnieśli o zawieszenie ww. postępowania do czasu wydania decyzji o warunkach zabudowy oraz zakończenia, toczącego się w Sądzie Rejonowym postępowania w sprawie zniesienia współwłasności działki. Powołując się na przesłanki fakultatywnego zawieszenia postępowania, o których mowa w art. 98 § 1 kpa organ podniósł, że zależy ono od łącznego spełnienia czterech przesłanek: postępowanie w danej sprawie toczy się; zostało wszczęte na wniosek strony, która występuje z żądaniem zawieszenia postępowania; przy wielkości stron tego postępowania pozostałe strony muszą wyrazić zgodę na jego zawieszenie oraz zawieszenie nie może zagrażać interesowi społecznemu. Mając powyższe na uwadze organ stwierdził, że wniosek o zawieszenie nie został złożony przez stronę na której wniosek wszczęto postępowanie, gdyż z takim wnioskiem wystąpiła B. K., współwłaścicielka przedmiotowej nieruchomości. Odnośnie przesłanki wskazanej w art. 97 § 1 pkt 4 kpa organ wyjaśnił, że w rozstrzyganej sprawie nie zachodzi sytuacja w której rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W sprawie zastosowanie miał bowiem art. 48 Prawa budowlanego. Przy legalizacji samowoli budowlanej organ sprawdza przede wszystkim, czy wzniesiona inwestycja zgodna jest z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub w jego braku, czy jest zgodna z ostateczną w dniu wszczęcia postępowania decyzją o warunkach zabudowy. Wobec powyższego jakiekolwiek działania strony w celu uzyskania takiej decyzji, po dacie wszczęcia postępowania rozbiórkowego, nie stanowią zagadnienia wstępnego, a zatem nie uzasadniają zwieszenia postępowania w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Organ wskazał ponadto, że postępowanie w sprawie zniesienia współwłasności nieruchomości również pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie organów w sprawie nakazu rozbiórki samowolnie wykonanego obiektu budowlanego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] ([...]), na podstawie art. 138 § 1 kpa w zw. z art. 144 kpa – po rozpatrzeniu odwołania H. i S. K. – utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny w sprawie podzielając w całości stanowisko wyrażone w uzasadnieniu postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. Skargę na to rozstrzygnięcie wnieśli H. i S. K. i wnosząc o jego uchylenie i zawieszenie postępowania wskazali, że toczy się postępowanie o zniesienie współwłasności na działce, na której usytuowany jest sporny budynek, istnieje zgoda współwłaścicieli, by tą część nieruchomości przyznać skarżącym, zatem rozstrzygnięcie w kwestii własności ma istotne znaczenie dla dalszego postępowania legalizacyjnego. Ponadto skarżący wystąpili o wydanie warunków zabudowy i w wypadku wydania takiej decyzji, będą mieli możliwość ubiegania się o legalizację wybudowanej komórki. W odpowiedzi na skargę, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie dodając, że po wydaniu zaskarżonego postanowienia Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 20 grudnia 2007r. (sygn. akt P 37/06) orzekł, że art. 48 ust. 2 pkt 1 lit b i art. 48 ust 3 pkt 1 Prawa budowlanego w części obejmującej wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania" są niezgodne z art. 2 oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji. Jednakże zmiana ww. przepisów nastąpiła już po wydaniu zaskarżonego postanowienia. Organ stwierdził, że niezależnie od powyższego art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego nadal wymaga, aby inwestycja była zgodna z planem miejscowym lub ostateczną decyzją o warunkach zabudowy. Przy czym decyzję o warunkach zabudowy wydaje się dla przyszłych zamierzeń inwestycyjnych, a więc nie można uznać, że wystąpienie inwestora w trakcie postępowania legalizacyjnego byłoby podstawą do zawieszenia tego postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zaważył co następuje. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej ppsa, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględniając powyższe kryteria Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, jednak z innych przyczyn niż w niej wskazane. W rozpatrywanej sprawie skarżący złożyli wniosek o zawieszenie postępowania odwoławczego od decyzji nakazującej, na podstawie art. 48 ust. 1 rozbiórkę dobudowanego pomieszczenia gospodarczego. Zgodnie z brzmieniem ust. 1 tego przepisu właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Natomiast jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo, w przypadku jego braku, ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych oraz nakłada na inwestora obowiązek przedłożenia w wyznaczonym terminie - między innymi - zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. W przypadku niespełnienia obowiązku, o którym mowa w ust. 2, stosuje się przepis ust. 1. W tym miejscu wskazać trzeba, że wyrokiem z dnia 20 grudnia 2007r. sygn. akt 37/06 opublikowanym w Dzienniku Ustaw z dnia 29 grudnia 2007r. Nr 247, poz. 1844 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b i art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 i Nr 170, poz. 1217 oraz z 2007 r. Nr 88, poz. 587, Nr 99, poz. 665 i Nr 127, poz. 880), w częściach obejmujących wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania", są niezgodne z wynikającą z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą sprawiedliwości społecznej oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji. W uzasadnieniu Trybunału podniesiono, że dysponowanie decyzją o warunkach zabudowy, ostateczną w dniu wszczęcia postępowania rozbiórkowego, ustawodawca uczynił warunkiem zalegalizowania samowoli dokonanej na terenie, na którym nie obowiązuje plan miejscowy. Równocześnie warunkiem legalizacji samowoli dokonanej na terenie, na którym obowiązuje plan miejscowy, ustawodawca uczynił uzyskanie zaświadczenia wójta o zgodności budowy z ustaleniami tego planu, przy czym nie ma żadnych obostrzeń co do daty takiego zaświadczenia. Oznacza to faktyczne zróżnicowanie sytuacji prawnej sprawców samowoli, według kryterium obowiązywania na danym terenie planu miejscowego. Tymczasem adresatami regulacji poświęconej legalizacji samowoli są podmioty, które wybudowały obiekty budowlane bez pozwolenia na budowę, i to właśnie ten brak stanowi cechę relewantną. Trybunał Konstytucyjny wskazał, że zróżnicowanie sytuacji prawnej inwestorów, wynikające z przyczyn od nich niezależnych (a do takich należy obowiązywanie, albo nieobowiązywanie, na danym terenie planu miejscowego), godzi w zasady sprawiedliwości społecznej i równości wobec prawa oraz rodzi wątpliwości co do racjonalności działań prawodawcy. Zgodnie z art. 145a § 1 k.p.a. orzeczenie przez Trybunał Konstytucyjny o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją stanowi podstawę do żądania wznowienia postępowania, zaś w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania (por. wyroki NSA: z dnia 11 sierpnia 1999 r., II SA 1027/99, Lex nr 4680; z 16 grudnia 2005r. I FSK 395/05, LEX nr 187699). Przyjmuje się przy tym, że podstawa wznowienia określona w art. 145a k.p.a. jest podstawą uchylenia decyzji administracyjnej przez sąd także wtedy, gdy wyrok Trybunału zapadł po podjęciu zaskarżonej decyzji (tak J. Zimmermann w glosie do wyroku NSA z dnia 6 stycznia 1999 r., III SA 4728/97, opublikowanej w OSP zeszyt nr 1, z 2000, poz. 16). Teza powyższa zachowuje aktualność w obowiązującym stanie prawnym. W związku z powyższym, ponownie rozpoznając sprawę, rzeczą Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego będzie przeprowadzenie postępowania z uwzględnieniem art. 48 Prawa budowlanego w brzmieniu wynikającym z powołanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego w związku z treścią art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. O wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na mocy art. 152 ww. ustawy.