II SA/Kr 1213/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie : WSA Renata Czeluśniak (spr.) WSA Piotr Głowacki Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi A. P. i K. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala. Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] r. znak: [...] na wniosek A. i K. P. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji pn. budowa budynku warsztatowego obsługi samochodów (diagnostyka, serwis bez blacharstwa i lakiernictwa) wraz z parkingiem na około [...] samochodów i infrastrukturą techniczną na działkach nr [...],[...],[...], pb [...],[...],[...],[...],[...] obr. [...] przy ul. [...] w [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] r. znak: [...] po przeprowadzeniu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w/w decyzji Prezydenta Miasta [...] ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 7 kpa, art. 157 § 1 i 2 kpa, art. 158 § 1 i 2 kpa, art. 42 ust. 1, art. 46a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1997r. Nr 15, poz. 139) w związku z art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717), stwierdziło nieważność w/w ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta [...]. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że Prezydent Miasta [...] w decyzji wzizt powołał się na zgodność zamierzenia inwestycyjnego z przepisem § [...] miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] dla terenu w rejonie dworca [...] zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] 1997r. Ponadto wskazał na pozytywne dla przedsięwzięcia wnioski sporządzonego raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko sporządzonej przez Przedsiębiorstwo [...] Ochrony Środowiska [...] w [...] Jednakże zdaniem Kolegium działki nr [...],[...],[...], pb [...],[...],[...],[...] [...]obr. [...] stanowiące teren projektowanej inwestycji są zlokalizowane w terenie oznaczonym [...] przeznaczonym na zespół budownictwa wielorodzinnego i jednorodzinnego zwartego o 3 kondygnacjach. Odnośnie ulicy [...] j § [...] miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] dla terenu w rejonie dworca [...] preferuje zwarte budownictwo jednorodzinne z lokalami usługowymi w parterach. Tymczasem inwestorzy planują wybudowanie odrębnego budynku mieszkalnego i odrębnego budynku usługowego na opisanym terenie. Jest to sprzeczne w sposób oczywisty z jednoznacznie brzmiącym zapisem planu, co zgodnie z treścią art. 46a ustawy czyni decyzję wzizt nieważną. Kolegium, dokonując podsumowania zgodności z prawem badanej decyzji ostatecznej stwierdziło, iż została wydana z rażącym naruszeniem obowiązujących w tym zakresie przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Stopień rażącego naruszenia przepisów jest oczywisty i wynika z porównania zapisów ustawy i wyrzeczenia badanej decyzji ostatecznej. W przepisie art. 46a ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym znajduje się wyrażona jednoznacznie klauzula nieważności dla decyzji wzizt sprzecznych z planem zagospodarowania przestrzennego. Ponadto uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Kolegium wskazało, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności zostało wszczęte z urzędu z uwagi na fakt, iż osoby, które złożyły wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności nie miały i nie mogły uzyskać przymiotu strony tego postępowania. A. i K. P. złożyli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] r. We wniosku zarzucili, iż Kolegium zignorowało dwie sprawy - po pierwsze warunki dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji (przesłanki pozytywne) oraz treść normy prawnej planu miejscowego stanowiącego podstawę decyzji wzizt. Skarżący przeprowadzili wywód na temat instytucji rażącego naruszenia prawa, przy czym wskazali, iż odnosi się to także do przesłanki stwierdzenia nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 7 kpa. Za niewystarczające uznali wobec tego uzasadnienie decyzji podkreślając, iż samo cytowanie przepisu przeczy istocie postępowania wyjaśniającego. Skarżący wskazali, iż zapis planu miejscowego brzmiący "preferuje się zwarte budownictwo jednorodzinne z lokalami usługowymi w parterach" nie przemawia za tym, iż dopuszczenie do powstania stacji kontroli pojazdów na tym terenie jest sprzeczne w sposób oczywisty z jednoznacznie brzmiącym zapisem planu, co zgodnie z art. 46 ustawy czyni decyzję wzizt nieważną", jak wskazało Kolegium. Skarżący wskazali również, iż norma planu miejscowego jest normą uznaniową, podobnie jak uznaniowym przepisem jest "rażące naruszenie prawa". Skarżący podkreślili, iż jeżeli w planie miejscowym jakiś typ zabudowy jest wskazany jako "preferowany" to nie oznacza, iż ten rodzaj zabudowy jest nakazany i jedynie obowiązujący. Dlatego też nie może być mowy o sprzeczności decyzji wzizt z zapisami planu, a co za tym idzie - z jej nieważnością, a Kolegium rażąco naruszyło prawo poprzez przekroczenie dopuszczalnych i wyznaczonych przez prawo granic uznania administracyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzją z dnia [...] r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 127 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 156 § 1 pkt 7, art. 158 § 1 kpa, utrzymało w mocy w/w decyzję. W uzasadnieniu Kolegium zwróciło uwagę, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od ogólnej zasady stabilności decyzji wynikającej z art. 16 kpa i może mieć zastosowanie jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy, określonymi w art. 156 § 1 kpa wadami. Kolegium podkreśliło, że w trakcie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] r. Kolegium dokonało dokładnej analizy decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] r., w szczególności pod kątem sprzeczności zapisów decyzji wzizt z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na przedmiotowym obszarze w dacie wydawania decyzji. W opinii Kolegium omawiana decyzja Prezydenta Miasta [...] jest dotknięta wadami, o których mowa w art. 156 § 1 kpa, a zatem stwierdzenie jej nieważności było w pełni uzasadnione. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 7 kpa organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Na zasadzie natomiast art. 46a ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania omawianej decyzji organu l instancji) decyzja wzizt jest nieważna, jeżeli: 1) jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub 2) nie sporządzono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w przypadkach określonych w art. 13 ust. 1, a decyzja została wydana po powstaniu obowiązku jego sporządzenia. Przy czym stwierdzenie nieważności decyzji, o której mowa w ust. 1, następuje na zasadach i w trybie określonym w kpa (ust. 2 cyt. przepisu). Jak wynika więc ze wskazanych regulacji prawnych - organ administracji publicznej orzekający w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 7 kpa nie działa w ramach uznania administracyjnego, gdyż żadna norma prawa nie daje mu w tym zakresie upoważnienia do działania w ramach tej instytucji. Tym samym zarzuty skarżących dotyczące przekroczenia ustawowych granic uznania administracyjnego oraz wymogów, jakie winny być spełnione przy orzekaniu w ramach tej instytucji - nie są zasadne i nie zasługują na uwzględnienie. Odnośnie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Kolegium wskazało, że inwestycja objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu znajdowała się na terenie jednostki oznaczonej symbolem [...] - "Teren przeznaczony na zespół budownictwa wielorodzinnego i jednorodzinnego zwartego o 3 kondygnacjach (...) Od strony ulicy [...] preferuje się zwarte budownictwo jednorodzinne z lokalami usługowymi w parterach (...). Nowe budynki przy ul. [...], w lukach istniejącej zabudowy powinny mieć 2 kondygnacje, ale dopuszcza się 3 kondygnacje z działkami do 500m2". W opinii Kolegium - wskazane sformułowanie planu miejscowego wyklucza możliwość lokalizacji na przedmiotowym terenie budynku usługowego wolnostojącego. Wyraźnie bowiem zarówno teren oznaczony symbolem [...] jak też szczegółowy zapis w odniesieniu do ulicy [...] - wskazują, iż przeznaczenie terenów to przeznaczenie pod budownictwo wielorodzinne i jednorodzinne z jedynie dopuszczalną funkcją usługową lokalizowaną w parterach budynków mieszkalnych. Sformułowanie "preferuje się" bynajmniej nie oznacza, iż dopuszczalna jest każdy rodzaj zabudowy na omawianym terenie, na co wskazują skarżący. Sformułowanie to - w opinii Kolegium - wskazuje, iż dopuszczalne w zakresie nowej zabudowy są na tym terenie inwestycje posiadające wskazane cechy, lecz także pewne odrębności od cech zabudowy określonych jednoznacznie w przepisach, ale w ramach tej zabudowy - czyli: zwarte budownictwo jednorodzinne z lokalami usługowymi w parterach, zlokalizowane w lukach istniejącej zabudowy o 2 kondygnacjach lub 3 kondygnacjach z działkami do 500m2. Planowana inwestycja nie spełnia ani jednej ze wskazanych cech zabudowy dopuszczalnej wskazanymi przepisami prawa miejscowego, co za tym idzie - w opinii Kolegium - nie jest inwestycją dopuszczalną na tym terenie w świetle obowiązującego w dacie wydawania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania o terenu planu miejscowego. Decyzja o stwierdzeniu nieważności decyzji wzizt jest zatem w ocenie Kolegium sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie jej wydawania, co powoduje, iż w świetle art. 46a ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym jest nieważna, a jako taka podlega stwierdzeniu nieważności na zasadzie art. 156 § 1 pkt 7 kpa. Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnieśli A. P. i K. P., zarzucając przekroczenie uprawnień do stwierdzenia nieważności decyzji określonych w art. 156 § 1 pkt 7 kpa w związku z art. 46a ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. W uzasadnieniu podniesiono argumenty zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 134 § 1 w/w ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu. Na wstępie należy zaznaczyć, że w niniejszej sprawie kontroli ze strony Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego podlegała prawidłowość przeprowadzonego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu (zwanej dalej decyzją wzizt). Zatem zakres kontroli nie obejmował prawidłowości wydania samej decyzji o wzizt, jak to ma miejsce w zwykłym postępowaniu odwoławczym, lecz jedynie prawidłowość procedury stwierdzenia nieważności decyzji wzizt, w szczególności pod kątem zaistnienia przesłanek nieważności zawartych w art. 156 kpa. Decyzja wzizt będąca przedmiotem postępowania w przedmiocie stwierdzenia jej nieważności została wydana [...] r., a więc w okresie obowiązywania ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), która weszła w życie 11 lipca 2003r. Jednak zgodnie z art. 85 ust. 1 tej ustawy do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Przez przepisy dotychczasowe należy rozumieć ustawę z 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999r. Nr 15, poz. 139 ze zm.). Zatem postępowanie w przedmiocie wydania decyzji wzizt toczyło się wg przepisów ustawy z 1994r. Należy również pamiętać, że dla oceny decyzji pod kątem stwierdzenia jej nieważności nie są istotne przepisy prawa materialnego z daty stwierdzenia nieważności, lecz przepisy obowiązujące w dacie wydania decyzji, ponieważ stwierdzenie nieważności decyzji jest aktem deklaratoryjnym, obowiązującym z mocą wsteczną, a więc zawsze nawiązuje do stanu prawnego z dnia wydania wadliwej decyzji. Ponadto trzeba zauważyć, że kodeksowa konstrukcja nieważności oparta jest na założeniu istnienia przyczyny nieważności w momencie podejmowania decyzji administracyjnej. W niniejszej sprawie podstawą stwierdzenia nieważności był przepis art. 156 § 1 pkt 7 kpa, czyli okoliczność, że decyzja wzizt zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Dla stwierdzenia nieważności decyzji na tej podstawie konieczne jest istnienie szczególnego przepisu ustawowego przewidującego sankcję nieważności za jego naruszenie. Odnośnie przedmiotowej decyzji wzizt Samorządowe Kolegium Odwoławcze za taki szczególny przepis dający podstawę do stwierdzenia nieważności przyjęło art. 46a ust. 1 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994r., zgodnie z którym decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest nieważna, jeżeli jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jednakże w ocenie Sądu przepis ten nie może stanowić podstawy stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji wzizt. Jak wspomniano wyżej, każda decyzja administracyjna powinna być zgodna z obowiązującymi w dacie jej wydania przepisami, a decyzja wzizt mogła zostać wydana po stwierdzeniu zgodności planowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego – jest to podstawowe kryterium zgodności tej decyzji z prawem. Inną kwestią jest natomiast podstawa prawna prowadzenia tzw. postępowania nieważnościowego i stwierdzenia w jego wyniku nieważności decyzji, którą mogą być jedynie przepisy obowiązujące w dniu rozstrzygania o nieważności decyzji. Przepis art. 46a ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. został uchylony z dniem 11 lipca 2003 r., a zatem nie mógł być w roku 2005 podstawą prawną stwierdzenia nieważności decyzji. Organy administracyjne winny stosować do rozstrzygnięcia sprawy przepisy obowiązujące w dniu orzekania, co obliguje je do uwzględniania wszystkich zmian stanu prawnego i – o ile przepis szczególny nie stanowi inaczej – nie mogą rozstrzygać na podstawie przepisów prawnych, które utraciły moc obowiązującą. Z tego względu podstawą stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji wzizt mogą być jedynie przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 z późn. zm.) tj. przepis art.156 kpa . Sam fakt powołania się przez organy administracji w decyzji na przepisy niewłaściwe w sprawie, jakkolwiek wskazuje na wadliwość działania tych organów, nie stanowi jednak przesłanki do uznania przez Sąd, że nastąpiło naruszenie prawa w stopniu istotnym dla rozstrzygnięcia, jeżeli z okoliczności sprawy wynika, że organy administracji mogły wydać zaskarżone decyzje, mając do tego podstawę w innym przepisie tej samej ustawy (wyrok NSA z dnia 8 lutego 1983r., w sprawie I SA 1294/82, ONSA 1983, z. 1, poz. 5). Zatem należy rozważyć, czy w niniejszej sprawie podstawą stwierdzenia nieważności decyzji wzizt mogła być inna przesłanka niż opisana w art. 156 § 1 pkt 7 kpa. W ocenie Sądu analiza akt postępowania w przedmiocie wydania decyzji wzizt wskazuje, że przedmiotowa decyzja wzizt jest nieważna, ponieważ została wydana z rażącym naruszeniem prawa, czyli zachodzi przesłanka stwierdzenia nieważności opisana w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Jak orzekł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 maja 1994 r.w sprawie III SA 1705/93 "z rażącym naruszeniem prawa nie można utożsamiać każdego naruszenia prawa. Naruszenie prawa ma cechę rażącego, gdy decyzja nim dotknięta wywołuje skutki prawa niedające się pogodzić z wymaganiami praworządności, którą należy chronić nawet kosztem obalenia ostatecznej decyzji. Nie chodzi więc o spór o wykładnię prawa, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie. Innymi słowy, o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności." Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie mamy do czynienia z rażącą sprzecznością decyzji wzizt z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a tym samym z przepisami ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. Zgodnie z art. 2 ust. 1 tej ustawy ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu dokonywane jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z zachowaniem warunków określonych w ustawach. Art. 39 ust. 1 tej ustawy stanowi, że zmiana zagospodarowania terenu polegająca w szczególności na wykonaniu, odbudowie, rozbudowie i nadbudowie obiektu budowlanego wymaga ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Natomiast stosownie do art. 40 ust. 1 w sprawach ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu orzeka się, w drodze decyzji, na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zatem z przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. wynika, że przedsięwzięcie inwestycyjne objęte decyzją o wzizt musi być zgodne z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie sprzeczność między inwestycją objętą decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego jest rażąca. Inwestycja, której dotyczy decyzja wzizt jest usytuowana w obszarze oznaczonym w planie symbolami [...], który został określony w planie jako "teren przeznaczony na zespół budownictwa wielorodzinnego i jednorodzinnego zwartego o 3 kondygnacjach". Dla rejonu ulicy [...] plan stanowił, że "preferuje się zwarte budownictwo jednorodzinne", a funkcja usługowa została dopuszczona w formie "lokali usługowych w parterach". Tymczasem Prezydent Miasta [...] w decyzji wzizt pozytywnie ocenił na opisanym terenie inwestycję w postaci wybudowania odrębnego budynku mieszkalnego i odrębnego budynku usługowego. Sąd w całości podziela stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, iż planowana inwestycja jest sprzeczna w sposób oczywisty z jednoznacznie brzmiącym zapisem planu o przeznaczeniu terenu, a tym samym przesądza o tym, że decyzja wzizt została wydana z rażącym naruszeniem w/w przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994r. i stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji wzizt w oparciu o przepis art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W związku z powyższym stwierdzenie nieważności decyzji wzizt przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]należało uznać za uzasadnione i na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalić.