I OSK 846/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Lech Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędzia del. WSA Wojciech Mazur Protokolant Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 kwietnia 2008 r. sygn. akt II SA/Wa 177/08 w sprawie ze skargi G. F. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 177/08 po rozpoznaniu skargi G. F. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w pkt 1 stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji w części, w jakiej utrzymuje ona w mocy decyzję Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej nr [...], w jej pkt 1 oraz nieważność wyżej wymienionej decyzji organu pierwszej instancji w zakresie zawartego w jej pkt 1 orzeczenia stwierdzającego wydanie z naruszeniem prawa decyzji ostatecznej Komendanta [...] Oddziału SG Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2000 r., na podstawie której przyznano G. F. równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego, od dnia 1 lipca 2000 r. W pkt 2 wyroku Sąd stwierdził nieważność postanowienia Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej nr [...] z dnia [...] czerwca 2007 r., w zakresie dotyczącym wznowienia z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie przyznania G. F. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego zakończonego ostateczną decyzją Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2000 r., w pozostałej części skargę oddalając, a jednocześnie w pkt 4 stwierdzając, że zaskarżona decyzja w części, w jakiej utrzymuje ona w mocy pkt 1 decyzji Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej Nr [...] nie podlega wykonaniu. Z uzasadnienia wyroku wynika, że Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej decyzją z dnia [...] sierpnia 2000 r. nr [...] przyznał G. F. równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego od dnia 1 lipca 2000 r., zaś w związku z przeniesieniem funkcjonariusza z [...] Oddziału Straży Granicznej do [...] Oddziału Straży Granicznej, decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r. nr [...] Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej przyznał G. F. równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego od dnia 1 stycznia 2005 r. W dniu [...] sierpnia 2006 r. w telegramie nr [...], uzupełnionym rozmową telefoniczną z dnia [...] września 2006 r., G. F. oświadczył, iż zamieszkuje w miejscowości T. [...], a jego teść – W. F. (współwłaściciel domu) zmarł w dniu [...] lipca 1981 r. W wyniku przeprowadzonego w 2003 r. postępowania spadkowego, żona funkcjonariusza – B. F., stała się współwłaścicielką domu położonego w T. [...], która to miejscowość jest miejscowością pobliską w stosunku do miejsca pełnienia służby przez G. F. Z uwagi na fakt, iż wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne, istniejące w dniu wydania decyzji, a nieznane organowi, który ją wydał, Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej postanowieniem z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...], mając za podstawę art. 147, art. 149 § 1 i § 2 oraz art. 150 w związku z art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – zwanej dalej K.p.a.) wznowił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie przyznania funkcjonariuszowi równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, zakończonego ostateczną decyzją Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] sierpnia 2000 r. nr [...] oraz ostateczną decyzją własną z dnia [...] stycznia 2005 r. nr [...]. W wyniku przeprowadzonego postępowania administracyjnego, Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...], stwierdził wydanie z naruszeniem prawa decyzji ostatecznej Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] sierpnia 2000 r. nr [...] i uchylił ostateczną decyzję Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] stycznia 2005 r. nr [...] oraz odmówił G. F. przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego od dnia 1 stycznia 2005 r. Uzasadniając swoją decyzję organ przywołał stan faktyczny sprawy i stwierdził, że zaistniała przyczyna wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., bowiem po wydaniu ostatecznych decyzji w sprawie przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego wyszły na jaw istotne okoliczności faktyczne, istniejące w dniu wydania tych decyzji, a nieznane organowi, mianowicie, iż żona funkcjonariusza – B. F. – jest współwłaścicielem domu w miejscowości T. [...], która to miejscowość jest miejscowością pobliską w stosunku do miejsca pełnienia służby przez funkcjonariusza. Organ uznał, że okoliczność ta ma istotne znaczenie w sprawie, bowiem zgodnie z § 1 pkt 4 rozporządzenia z dnia 21 czerwca 2002 r. w sprawie przydziału, opróżnienia lokali mieszkalnych i tymczasowych kwater przeznaczonych dla funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz norm zaludnienia lokali mieszkalnych (Dz.U. Nr 99, poz. 898 ze zm., zwanego dalej rozporządzeniem z dnia 28 czerwca 2002 r.), przyznanie funkcjonariuszowi równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego następuje wówczas, gdy funkcjonariusz bądź członek jego rodziny nie posiadają w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby m.in. domu jednorodzinnego. Rozstrzygając istotę sprawy organ wskazał, iż G. F. nie spełnia warunków do przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, bowiem w momencie wydania powołanych decyzji jego żona była współwłaścicielką domu w miejscowości T. – miejscowości pobliskiej do miejsca pełnienia przez niego służby. W odwołaniu od wymienionej decyzji G. F. zarzucił jej błąd w ustaleniach faktycznych oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 96 ust. 1 i art. 92 ustawy o Straży Granicznej oraz § 4 ust. 1 powołanego rozporządzenia, poprzez ich błędną interpretację prowadzącą do wydania niezgodnej z prawem decyzji. Komendant Główny Straży Granicznej decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy decyzję Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...]. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że przepisy ustawy o Straży Granicznej, jak i przepisy wykonawcze, nie definiują pojęcia "posiadanie" lokalu mieszkalnego lub domu, dlatego też przyjmuje się, że trzeba je rozumieć w znaczeniu nadanym przez przepisy Kodeksu cywilnego. Zgodnie z art. 336 i nast. K.c. przez posiadanie rozumie się faktyczne władanie: samoistne (właściciel) lub zależne (użytkownik, najemca) lub z tytułu innego prawa, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą. Posiadaczem lokalu mieszkalnego jest także współposiadacz, który wykonuje władztwo nad rzeczą wspólnie z innymi osobami i jest uprawniony do korzystania z rzeczy wspólnej, a zakres współposiadania nie został ustalony (ograniczony). Komendant Główny Straży Granicznej podał, iż w myśl § 1 pkt 4 powołanego rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. posiadanie, a także współposiadanie domu jednorodzinnego przez członka rodziny funkcjonariusza wyklucza uprawnienie do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Wskazał ponadto, że w sprawach równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego nie mają zastosowania przepisy rozporządzenia z dnia 21 czerwca 2002 r. i tym samym normy zaludnienia określone w tym rozporządzeniu. Przepisy pierwszego z powołanych rozporządzeń nie zawierają natomiast żadnego odniesienia do norm zaludnienia, a więc powierzchnia mieszkalna posiadanego domu jednorodzinnego nie wpływa na uprawnienie do tego równoważnika, bądź też jego brak. Pomimo tego zauważył, w związku z podniesionymi przez G. F. zarzutami, iż posiadany przez jego żonę dom zapewnia przysługujące funkcjonariuszowi normy zaludnienia. Na powyższą decyzję G. F. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się jej uchylenia, jak również uchylenia utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji. Skarżący ponowił zarzuty przedstawione w odwołaniu od decyzji Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej. Wskazał na naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 92, art. 96 ust. 1 i art. 99 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej oraz § 1 ust. 4 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. Ponadto zarzucił naruszenie przez organ przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7 i art. 8 K.p.a. Zdaniem skarżącego powinien być mu przyznany równoważnik pieniężny, gdyż jest on jedynie współposiadaczem domu jednorodzinnego wraz z innymi osobami, zaś na każdą z nich przypada powierzchnia znacznie mniejsza niż norma zaludnienia, określona w rozporządzeniu z dnia 21 czerwca 2002 r. Dodał, iż przepisy prawa wyraźnie mówią o posiadaniu domu jednorodzinnego, natomiast on jest jedynie współposiadaczem, a zatem dom ten nie pozostaje w jego wyłącznej dyspozycji. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Straży Granicznej wniósł o jej oddalenie, powołując się na ustalenia faktyczne i prawne zawarte w wydanych w sprawie decyzjach. W powołanym na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga powyższa zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek tylko w części, w jakiej zaskarżona decyzja Komendanta Głównego Straży Granicznej utrzymuje w mocy decyzję Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej nr [...] w jej pkt 1, stwierdzającym wydanie z naruszeniem prawa decyzji ostatecznej Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej nr [...] z dnia [...] sierpnia 2000 r., na podstawie której przyznano G. F. równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego od dnia 1 lipca 2000 r., i to z innych przyczyn, aniżeli podniósł skarżący. Sąd pierwszej instancji podniósł, że stosownie do treści art. 150 § 1 K.p.a., organem administracji publicznej właściwym w sprawie wznowienia postępowania jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji. W niniejszej sprawie, w części dotyczącej wznowienia postępowania zakończonego wydaniem ostatecznej decyzji z dnia [...] sierpnia 2000 r. nr [...], organem takim jest właśnie Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej, gdyż od wydanej przez niego decyzji nie został wniesiony środek odwoławczy i przez to stała się ona ostateczna. Z oświadczenia pełnomocnika organu złożonego do protokołu na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2008 r. wynika, iż [...] Oddział Straży Granicznej nadal funkcjonuje w strukturach Straży Granicznej. W zakresie wznowienia postępowania, w myśl powyższych rozważań, powinien zatem orzekać Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej, a nie, jak to miało miejsce, Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji we wskazanej części, bowiem w tym zakresie została ona wydana z naruszeniem właściwości w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. Przepis ten nie wprowadza żadnego elementu kwalifikującego naruszenie właściwości, a więc każdy taki przypadek, w odniesieniu do wszystkich rodzajów właściwości i niezależnie od jej podstaw, będzie przesłanką stwierdzenia nieważności. Przepisy o właściwości mają charakter bezwzględnie obowiązujący, zaś to na organach administracji spoczywa obowiązek przestrzegania z urzędu swojej właściwości (art. 19 K.p.a.). Jednocześnie oddalając skargę G. F. w pozostałej części sąd pierwszej instancji wskazał, że materialnoprawną podstawę wydania decyzji o przyznaniu równoważnika pieniężnego stanowią przepisy ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej oraz rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. Zgodnie z art. 96 ustawy o Straży Granicznej funkcjonariuszowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się zgodnie z oświadczeniem mieszkaniowym funkcjonariusza (§ 5 powołanego rozporządzenia). W rozpoznawanej sprawie decyzje ostateczne, przyznające G. F. równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego od dnia 1 lipca 2000 r. oraz od dnia 1 stycznia 2005 r., opierały się na oświadczeniach mieszkaniowych skarżącego z dnia [...] lipca 2000 r. oraz z dnia [...] stycznia 2005 r., w których oświadczył, iż ani on, ani jego współmałżonka nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby, bądź w miejscowości pobliskiej. W związku z oświadczeniem skarżącego z 2006 r., iż wobec śmierci teścia – W. F., jego żona stała się współwłaścicielką domu położonego w T. [...], która to miejscowość jest miejscowością pobliską w stosunku do miejsca pełnienia służby przez funkcjonariusza, zasadnie wznowiono postępowanie administracyjne zakończone ostateczną decyzją Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] stycznia 2005 r. nr [...]. Fakt bowiem współposiadania domu jednorodzinnego przez B. F., w świetle § 1 pkt 4 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r., zgodnie z którym funkcjonariuszowi przyznaje się równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego jeżeli nie posiada on sam lub członek jego rodziny m.in. domu rodzinnego, ma istotne znaczenie dla ustalenia prawa funkcjonariusza do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Sąd podniósł, że nie budzi wątpliwości, że skarżący od [...] września 1990 r. zamieszkuje w domu jednorodzinnym położonym w miejscowości T. [...], która jest miejscowością pobliską w rozumieniu art. 92 ust. 3 ustawy o Straży Granicznej. Poza sporem pozostaje również, że dom ten stanowił własność rodziców jego żony oraz to, iż ojciec B. F. zmarł w dniu [...] lipca 1981 r. Kwestię sporną stanowi natomiast ustalenie, czy do przyznania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego niezbędne jest, aby posiadany dom jednorodzinny spełniał normy mieszkalne oraz czy po śmierci W. F., żona skarżącego stała się posiadaczem tego domu w rozumieniu art. 96 ustawy o Straży Granicznej. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych prawo funkcjonariusza do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego jest ściśle związane z posiadaniem przez niego prawa do otrzymania przydziału lokalu mieszkalnego i istnieje dotąd, dopóki funkcjonariusz posiada niezrealizowane prawo do mieszkania. Zgodnie z art. 99 pkt 2 i 3 ustawy o Straży Granicznej lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się funkcjonariuszowi, którego małżonek posiada w miejscowości, w której funkcjonariusz pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny, odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo dom jednorodzinny lub dom mieszkalno-pensjonatowy. Wymieniony przepis jednoznacznie określa, iż sam fakt posiadania domu jednorodzinnego lub domu mieszkalno-pensjonatowego przez współmałżonka funkcjonariusza, niezależnie od powierzchni mieszkalnej takiego domu, stanowi negatywną przesłankę do przydziału lokalu mieszkalnego decyzją administracyjną, a tym samym prawa do równoważnika pieniężnego za brak takiego lokalu. Normy powierzchni mieszkalnej wskazane w rozporządzeniu z dnia 21 czerwca 2002 r. nie mają w tej sytuacji znaczenia. W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, iż na mocy art. 922 i nast. Kodeksu cywilnego, z chwilą śmierci ojca, B. F. stała się jednym ze współwłaścicieli domu mieszkalnego wchodzącego w skład spadku, w części zgodnej z jej udziałem w spadku. Fakt, iż żona skarżącego stała się współwłaścicielem domu oznacza, iż była uprawniona do współposiadania i korzystania z rzeczy wspólnej w rozumieniu art. 336 i nast. K.c. W przypadku posiadania przez właściciela (współwłaściciela) określonej rzeczy, nie jest istotne sprawowanie faktycznego władztwa nad rzeczą, ale sama możliwość wykonywania tego rodzaju władztwa. Zgodnie z art. 206 K.c. każdy ze współwłaścicieli jest uprawniony do współposiadania rzeczy wspólnej oraz do korzystania z niej w takim zakresie, jaki daje się pogodzić ze współposiadaniem i korzystaniem z rzeczy przez pozostałych współwłaścicieli. Wobec stwierdzenia, iż B. F. w dacie mianowania skarżącego funkcjonariuszem w służbie stałej ([...] lipca 2000 r.), jak również w dniu rozpoczęcia przez niego służby w [...] Oddziale Straży Granicznej ([...] stycznia 2005 r.) była posiadaczem (współposiadaczem) domu jednorodzinnego w miejscowości T. [...], będącej miejscowością pobliską w rozumieniu art. 92 ust. 3 ustawy o Straży Granicznej, G. F. nie przysługiwało prawo do równoważnika pieniężnego. W tej sytuacji organ prawidłowo uznał, iż w sprawie wystąpiła podstawa do uchylenia decyzji z dnia [...] stycznia 2005 r. nr [...], przyznającej G. F. równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego. Uchylając tę decyzję organ, zgodnie z art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a., obowiązany był rozstrzygnąć istotę sprawy administracyjnej, będącej przedmiotem tego orzeczenia. W tak ustalonym stanie faktycznym Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej, po wznowieniu postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r. o przyznaniu skarżącemu równoważnika pieniężnego, zasadnie uchylił tę decyzję i odmówił przyznania tego równoważnika od dnia [...] stycznia 2005 r. W ocenie Sądu organ administracji publicznej, stojąc na straży praworządności, podjął wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a wydając decyzję miał na względzie interes społeczny i słuszny interes skarżącego. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł skarżący G. F., zarzucając w niej: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, a mianowicie art. 92 ust. 1, art. 96 ust. 1, art. 99 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej oraz nieuwzględnienie funkcji celowościowej powstania ww. przepisów prawnych przez przyjęcie, iż skarżącemu nie przysługuje równoważnik pieniężny za nieposiadanie lokalu mieszkalnego, gdyż jest on posiadaczem (wraz z żoną) domu jednorodzinnego w miejscowości pobliskiej podczas, gdy zdaniem skarżącego powinien być mu przyznany równoważnik pieniężny, gdyż skarżący jest jedynie współposiadaczem domu jednorodzinnego wraz z innymi osobami, a w przeliczeniu na ilość osób, które są posiadaczami tego lokalu na każdego z nich przypada powierzchnia znacznie mniejsza niż norma zaludnienia, o której mówi rozporządzenie z dnia 21 czerwca 2002 r. w sprawie przydziału opróżniania lokali mieszkalnych (...); 2) naruszenie przepisów postępowania (które to uchybienie mogło mieć istoty wpływ na wynik sprawy), a mianowicie prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tzn.: a) art. 134 § 1 P.p.s.a. przez zupełne pominięcie przy wydaniu wyroku tego, iż: – w niniejszej sprawie istnieje słuszny interes skarżącego, który przy wydaniu decyzji powinien być brany pod uwagę zgodnie z art. 7 K.p.a. skoro skarżący wprawdzie mieszka w budynku, którego współwłaścicielką w niewielkiej części jest jego żona, nie mniej jednak jej udział we współwłasności jest niewielki (jego małżonka co najwyżej posiada 1/6 części, a więc ok. 7,8 m2 bowiem stosownie do postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku udział małżonki skarżącego to 1/3, a więc w całości spadku to 1/6 co w przeliczeniu na powierzchnię daje jej współwłasność 7,8 m2), – w niniejszej sprawie organy administracji państwowej powinny działać w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów państwa zgodnie z art. 8 K.p.a. i z uwzględnieniem zasady praworządności zgodnie z art. 7 K.p.a. podczas, gdy przez wydanie decyzji o utracie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego nastąpiło naruszenie tych zasad gdyż ustawodawca wprowadzając normy zaludnienia (norma zaludnienia lokalu mieszkalnego przysługująca funkcjonariuszowi wynosi od 7–10 m2 powierzchni mieszkalnej) oraz możliwość przyznania funkcjonariuszowi równoważnika pieniężnego za nieposiadanie lokalu mieszkalnego miał na celu zapewnienie takiemu funkcjonariuszowi należyte zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych, zaś w niniejszej sprawie przy przyjęciu poglądu WSA należy uznać, iż skoro małżonka funkcjonariusza posiada jakikolwiek udział w budynku jednorodzinnym (może to być 1 tysięczna) to i tak w takim przypadku nie przysługuje mu ani równoważnik pieniężny, ani lokal mieszkalny, – użyte w art. 96 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej stwierdzenie "funkcjonariuszowi przysługuje równoważnik pieniężny jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej" odnosi się do lokalu mieszkalnego, a nie do posiadania "tytułu prawnego" do zajmowanego lokalu mieszkalnego lub domu, – w podobnej sprawie, która dotyczy funkcjonariuszy Policji NSA w Warszawie wyrokiem z 21 sierpnia 2002 r. (sygn. akt I SA 177/01) wypowiedział pogląd, iż ułamkowy udział w powierzchni budynku nie można utożsamiać z lokalem mieszkalnym o odpowiedniej powierzchni, co również należy odnieść do niniejszej sprawy, b) art. 141 § 4 P.p.s.a. przez niewskazanie w uzasadnieniu wyroku dlaczego zdaniem Sądu w niniejszej sprawie nie zasługują na uwzględnienie argumenty przedstawione w skardze. Wnoszący skargę kasacyjną w jej uzasadnieniu wskazał, że skarżący nie jest posiadaczem domu jednorodzinnego, a jedynie jego małżonka ma udział i to w 1/6 części, bowiem na mocy postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku ma ona wprawdzie udział 1/3 w spadku po zmarłym ojcu, zaś udział ojca to 1/2 w całości nieruchomości (bowiem dom był objęty majątkową wspólnością małżeńską). Wskazał on na treść art. 99 ustawy o Straży Granicznej, który wyraźnie mówi o posiadaniu domu jednorodzinnego. Jego zdaniem chodzi o taką sytuację, iż dom rodzinny jest w wyłącznej dyspozycji funkcjonariusza. Prawo cywilne wyraźnie rozróżnia posiadanie od współposiadania, jak i własność od współwłasności. Zatem w niniejszej sprawie skarżącemu powinien być przyznany równoważnik pieniężny, gdyż nie jest on posiadaczem domu rodzinnego, a jedynie współposiadaczem i to wraz z małżonką. Ponadto wnoszący skargę kasacyjną podniósł, że w przedmiotowym domu stosownie do udziału we współwłasności, małżonce funkcjonariusza przypada powierzchnia 7,8 m2. W takim przypadku zatem, skarżący zajmowałby powierzchnię nieodpowiadającą przysługującej mu zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia z dnia 21 czerwca 2002 r. w sprawie przydziału opróżniania lokali mieszkalnych powierzchni mieszkalnej, co niewątpliwie jest równoznaczne z brakiem lokalu w rozumieniu ustawy o Straży Granicznej. Zdaniem skarżącego wykładnia celowościowa i gramatyczna powołanych wyżej przepisów przemawia za tym, iż funkcjonariusz powinien być nie tylko posiadaczem budynku jednorodzinnego, ale i również powinien mieć zapewnioną minimalną powierzchnię (zgodnie z normą zaludnienia) dla każdego z członków rodziny. W przekonaniu skarżącego WSA oddalając skargę pominął to, iż organy administracji państwowej przy wydaniu decyzji powinny uwzględniać słuszny interes funkcjonariuszy, a także pogłębiać zaufanie obywateli do organów państwa i stosować się do zasad praworządności podczas, gdy faktycznie przy takiej interpretacji przepisów prawa funkcjonariusz nie ma ani prawa do przydziału lokalu mieszkalnego, ani prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, mimo że faktycznie jego potrzeby mieszkaniowe nie są zaspokojone. W konkluzji skargi kasacyjnej G. F. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów procesu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komendant Główny Straży Granicznej wniósł o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna posiada usprawiedliwione podstawy, choć należy się zgodzić z Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, iż wzruszenie w trybie wznowienia postępowania ostatecznej decyzji z dnia 16 sierpnia 2000 r. w przedmiocie przyznania od dnia [...] lipca 2000 r. funkcjonariuszowi równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego pozostawało we właściwości Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej, jako organu, który w myśl art. 150 K.p.a. wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji. Z tych względów stwierdzenie nieważności decyzji (pkt 1 wyroku) i postanowienia w przedmiocie wznowienia z urzędu postępowania (pkt 2 wyroku) jest prawidłowe. Niewątpliwie Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej nie był uprawniony do wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia [...] sierpnia 2000 r. ani też do podejmowania rozstrzygnięcia, o jakim mowa w art. 151 § 2 K.p.a. Skarga kasacyjna została uwzględniona, ponieważ uzasadniony jest zawarty w niej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz.U. z 2005 r. Nr 234, poz. 1997 ze zm.) w zw. z § 1 pkt 4 i § 2 i pkt 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania funkcjonariuszowi Straży Granicznej równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych warunków jego zwrotu, a także sposobu postępowania w przypadku wystąpienia zbiegu uprawnień do jego otrzymania (Dz.U. Nr 118, poz. 1014 ze zm.). Podzielić trzeba przedstawiony w skardze kasacyjnej pogląd, iż przy ocenie prawa funkcjonariusza do lokalu mieszkalnego należy uwzględniać całość uregulowań prawnych w tym przedmiocie. Zgodnie z art. 96 ust. 1 ustawy równoważnik pieniężny przysługuje funkcjonariuszowi, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Natomiast § 1 cyt. rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. stanowi, że przedmiotowe świadczenie przyznaje się funkcjonariuszowi, jeżeli we wskazanych miejscowościach on sam lub członek jego rodziny nie posiada między innymi spółdzielczego lokalu mieszkalnego (pkt 4). Przepisy te rzeczywiście odnoszą się tylko do faktu posiadania lokalu mieszkalnego a nie do jego powierzchni. Nie oznacza to jednak, wbrew temu co wywodził Sąd I instancji, że prawo do równoważnika pieniężnego wklucza posiadanie każdego lokalu, niezależnie od jego powierzchni mieszkalnej. Stosownie do § 2 pkt 4 powołanego rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. równoważnik pieniężny za brak lokalu przyznaje się funkcjonariuszowi pod warunkiem, że nie odmówił bezzasadnie przyjęcia lokalu mieszkalnego, który odpowiadał przysługującym mu normom zaludnienia. Skoro przedmiotowe świadczenie nie przysługuje, gdy funkcjonariusz nie przyjmuje lokalu zapewniającego należne normy powierzchni mieszkalnej, to a contrario równoważnik należy się, gdy lokal kryteriom tym nie odpowiada. Przede wszystkim jednak uwzględnić trzeba treść art. 92 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, w myśl którego funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Członków rodziny funkcjonariusza, których uwzględnia się przy przydziale lokalu mieszkalnego, określa i wymienia art. 93 ustawy. Z przepisu art. 92 ust. 1 jednoznacznie wynika, że przyznane funkcjonariuszowi uprawnienie obejmuje lokal mieszkalny o odpowiedniej powierzchni, uwzględniającej liczbę członków jego rodziny oraz ich uprawnienia wynikające z przepisów odrębnych. Prawem pochodnym w stosunku do tego uprawnienia jest wynikające z art. 96 ust. 1 uprawnienie do omawianego równoważnika pieniężnego. Ma ono zastępczy charakter w tym sensie, że dopiero, gdy w stosunku do funkcjonariusza nie zrealizowano tego pierwszego uprawnienia, to należy mu wypłacać określoną kwotę pieniężną na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych. Oczywistym zatem jest, że skoro funkcjonariuszowi mianowanemu na stałe przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, to równoważnik pieniężny przysługuje mu dotąd, dopóki posiada niezrealizowane prawo do mieszkania, czyli nie posiada on lokalu mieszkalnego o powierzchni zapewniającej mu określone normy zaludnienia. W sprawie poza sporem jest, iż G. F. zamieszkiwał wraz z żoną w domu jej rodziców oraz że teść funkcjonariusza zmarł, wskutek czego żona funkcjonariusza stała się współwłaścicielką nieruchomości stosownie do przysługującego jej udziału. O tym, czy prawo G. F. do lokalu mieszkalnego zostało zrealizowane, a tym samym czy utracił on prawo do równoważnika pieniężnego za jego brak zdecyduje wielkość powierzchni domu, która przypadła w spadku żonie funkcjonariusza. Tylko w przypadku gdy powierzchnia ta będzie odpowiadać obowiązującym normom zaludnienia, funkcjonariusz utraci prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W przeciwnym razie przyznane mu prawo zachowa, a to wobec braku lokalu mieszkalnego w należnej powierzchni. Dokonana przez organy administracji publicznej i przyjęta przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wykładnia powołanych wyżej przepisów nie uwzględnia zasad wykładni celowościowej, zgodnie z którymi równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego ma rekompensować funkcjonariuszowi skutki nieposiadania lokalu mieszkalnego uwzględniającego normy określone w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 czerwca 2002 r. w sprawie przydziału, opróżniania lokali mieszkalnych i tymczasowych kwater przeznaczonych dla funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz norm zaludnienia lokali mieszkalnych (Dz.U. Nr 99, poz. 898 ze zm.). Z tych względów naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.